西部资源富集型贫困县城乡一体化研究

肖雁　赵颖新

摘 要：中国西部分布着大量资源富集、极具发展潜力的贫困县，城乡二元结构的突破是这些地区实现跨越发展的关键。兰坪是一个矿业经济发达，高山特色农业资源也特别丰富，具有农业产业培植基础的县。这些地区的城乡一体化建设，首先要建立工业反哺农业的机制，拉动城乡一体化发展；其次，充分挖掘高原特色农业潜力，推动农村发展；第三，培育旅游产业。

关键词：西部；贫困县；城乡一体化

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）06-0119-03

党的十六大以来，中国城乡关系转入了以工补农、工业反哺农业、城市带动农村的新阶段。十八届三中全会明确提出要实现“城乡一体化”，新一届政府将城乡一体化改为“目标，把实现中国“城乡一体化”的战略目标确定为自己的战略责任和目标，并落实在今后将实施的制度创新与社会进步的综合实践中。近年来，为破除城乡二元结构，中国各地做了大量工作，但不可否认，工农城乡关系不协调仍然是制约城乡发展一体化的主要障碍，特别是西部地区。

西部地区是中国的资源富集区域，同时也是中国贫困县最集中的地区，资源型工业发达，同时大量的农村积贫积弱，二元结构非常突出。与东中部地区相比，西部地区农村内部的自我发展能力弱，可挖掘的发展潜力不大，更多的需要借助外力的推拉作用，这种推拉主要体现就是工业化和城市化的带动。西部要和全国同步建成小康社会，必须加快突破城乡二元结构这个关键，本文是基于对云南省兰坪县进行的调研，对有条件实现工业反哺农业的贫困县如何实现反哺的路径思考。

一、以工补农是推动兰坪县域经济发展的突破口

云南省兰坪县是一个典型的资源富集型国家级贫困县，最大的优势是资源，最大的县情是贫困，具有“富饶的贫困”的二元经济特征。首先，兰坪是一个资源富集、极具发展潜力的县。有着十分丰富的有色金属、水能、生物、旅游资源，兰坪凤凰山铅锌矿探明储量1 439万金属吨，为亚洲第一大铅锌矿，是亚洲已探明的最大铅锌矿床，也是世界上为数不多的储量上千万吨级的特大型铅锌矿床之一，潜在经济价值约1 000亿元。2005年资源开发以来，以矿产资源开采和加工冶炼为主的矿业经济作为全县的经济支柱，对全县生产总值贡献达80%以上，对财政收入的贡献在60%以上。其次，兰坪高山特色农业资源也特别丰富，具有产业培植基础。同时兰坪又是国家级扶贫开发工作重点县，一直以来，虽然地方政府致力于二元经济结构的调整，但是，2011年，农民人均纯收入2 556元，在全省128个县中排名一百二十二位，处于倒数第六位，城镇和农村收入比达1∶4.9，全县还有贫困人口达12.76万人，占总人口的67%。多年的积贫积弱致使兰坪农业基础非常脆弱，自我发展能力弱，需要大力扶持。

兰坪要实现县域经济的跨越发展，面临着如何培育多元化的支柱产业，如何优化现行产业结构，如何培育新的经济增长点，如何推进工业化带动农业现代化，如何协调发展三次产业，提升兰坪国民经济的整体素质和综合效益。化解这些难题的突破口就是创新以工补农机制体制，为兰坪的县域经济二次跨越发展提供初始推动力。

（一）丰富的矿产资源为兰坪实现以工补农奠定了基础

兰坪县的工业主要包括有色金属工业、电力工业、水电开发以及农产品加工四个主要方面。依托当地丰富的资源，兰坪县把开发矿产、水能和生物资源，矿电相结合，重点发展了以锌冶炼为代表的的有色工业。目前，兰坪县共有选冶企业61家，其中铅锌37家，铜20家，以有色金属采掘和初加工产业为支柱产业的兰坪县是典型的有色金属财政和有色金属经济。兰坪拥有的丰富的基础性资源，具备了做大做强政府投融资，撬动、带动、拉动社会资本的良好基础条件，为经济社会协调发展奠定了坚实的基础。

（二）县域经济和矿冶工业的发展为兰坪实现以工补农提供了保障

经过多年的不懈努力，兰坪的工业得到了很大发展，县域综合实力大大增强。2003年兰坪进行大矿整合以来，随着兰坪县矿产优势资源的开采和冶炼工业的建设和投产，特别是依托于凤凰山铅锌矿的金鼎锌业的规模化开采和冶炼，兰坪县各项指标得到快速增长，GDP、工业产值和财政收入等指标快速飙升。2005—2011年金鼎锌业累计上缴地方税费101 949万元，占全县总收入的68.44%，占地方财政收入的61.63%。 2006年，在云南实施工业强省战略中，兰坪县名列云南省重点培育的40个工业强县之一，并且正在兴建的兰坪县工业园区也是全省重点培育的30个工业园区之一。这些年，兰坪工业对当地GDP的贡献率迅速超过农业以及服务业，遥遥领先，工业积累也日渐丰硕。

据工业化国家的发展经验，当地区人均国内生产总值达到800美元～1 000美元时，该地区即进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。在工业的带动下，兰坪2010年人均生产总值已达11 230元，已具备工业反哺农业，工业与农业相互促进、城市与农村共同繁荣的阶段。

（三）作为云南省探索以工补农改革试点县，以工补农成为兰坪县实现县域经济大跨越的突破口

2009年以来，云南省政府将兰坪县作为云南省探索改革试点县和先行先试区。此时，兰坪面对的是过度依赖简单的“采掘式”增长模式发展起来的工业，要靠这样的资源红利的积累很难快速实现兰坪的跨越式可持续发展。兰坪主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业和初级加工业，经过多年的高强度开发，资源储备逐渐走向枯竭，一旦主导产业衰退，不可避免地影响到兰坪县的经济和社会发展，甚至可能陷入举步维艰的地步。如何在资源逐步枯竭之前，提前谋划布局，实现资源型县域经济的转型，是兰坪县域经济发展不可回避的一个问题。

要做大兰坪的经济总量，切入点就是以工补农：首先，工业反哺农业，建立合理的城乡资源分配格局，可以拓展兰坪县域经济发展的空间，为增强县域经济竞争力创造机遇。其次，反哺农业不仅可以改变农业在县域经济中的弱势地位，使农业发展有一个较好的条件，以抑制工业化进程中对农业资源过多地转移，而且也是一个地区发展由追求经济效率转向追求社会公平和民生为主的转型。再次，实施工业反哺农业战略，可以更容易摆脱“资源的诅咒” 和“资源陷阱”，有效解决后续可发展的支撑产业问题，从而增强地区资本的竞争能力，增强主动地适应市场变化的能力，实现县域财富长期持续的积累。并通过财政和市场的方式，加大对人力资本和社会资本的投入，在运作形式上实现资源—产业—资本—人才的提升。把对资源的依赖转变为依靠资源产业的积累来积极寻找并培育新的经济“发展极”，使经济走上可持续发展道路，实现兰坪经济社会的协调发展。以工补农，实现农工互动，城乡统筹，有利于释放兰坪经济社会发展能量，是兰坪科学发展观的理性选择。endprint

二、工业反哺农业长效机制体制的建立有利于化解多年来兰坪经济发展的瓶颈

（一）城镇化发展滞后，不利于兰坪实现县域经济的财富积累

区域经济发展的核心是城镇化。县域经济的发展，无外乎三个环节：财富的创造、财富的积累、财富的分配，其对应的是工业化、城镇化、农业现代化。工业化高效创造财富，是投资的产出效应；城镇化有效积累财富，是消费的产出效应；市场化优化配置财富，是投资和消费的产出效应；而农业产业化的本质是工业化，抓住了“三化”就抓住了区域经济的动力机制，而城乡统筹、城乡一体就是以“三化”转化三农、带动三农、服务三农。因此，省里提出来“三化同步”，即工业化、城镇化和农业现代化同步推进。兰坪县城镇化水平不高，农村人口占总人口的比重常年维持在87%左右，城镇化率为27%，比全省平均水平36.8%低9.8个百分点，比全国平均水平50%低23个百分点。县域是城市经济和乡村经济的结合部，也是工业化、城镇化、市场化与农业、农村、农民的交汇点，更是三农的载体、平台和龙头。在宏观经济中处于基础性地位，加快县域经济的发展，是统筹城乡区域协调发展，加快城乡一体化进程的重要方式。滞后的城镇化不利于兰坪县域经济的发展，城镇化是兰坪经济实现财富积累的重要平台，扩大城镇化平台，可以打开通道，富集要素、提升人气，可以形成体系，城乡一体、促进县域经济大跨越发展。

（二）经济结构单一，增长模式过分依赖于资源型产业的特征，凸显兰坪县域发展的局限性

有研究表明兰坪县历年GDP、工业总产值与金鼎锌业销售收入三个指标的相关性分析显示，金鼎锌业销售收入与兰坪县GDP的相关度为0.989，与兰坪县工业总产值的相关度为0.997。兰坪县的GDP增长轨迹与金鼎锌业的增长轨迹基相同，反映了兰坪县的经济增长过分依赖于一个金鼎锌业，并且是处于产业链低端的资源型产业。并未摆脱高投资、高能耗、低质量、低效益、低附加值的资源采掘型经济增长模式。这也是2008年国际金融危机导致兰坪经济下滑的脆弱性。

仅仅一个云南金鼎锌业有限公司就占据全县工业经济80%以上，凸显工业结构的不合理，县域经济发展对当地的自然资源具有较高的依赖性。这种以自然资源为单一指向的产业，资源利用面窄，产业链较短，产品深加工不够，自我调整能力低下，后续替代产业弱小，有一定规模的配套产业群难以形成。同时，资源型产业是典型的上游产品，不管是产品的价格还是对产品的需求，都与宏观经济有着密切的联系，所以任何一次经济波动，资源型产业都会受到波及，规避风险的能力低，从而给地方经济带来重创，因此兰坪需要构筑多支柱产业支撑体系。

（三）主导产业带动力不强

首先，目前兰坪县的主导产业大多集中在矿产开采和初级冶炼业，产品加工层次低，表现在工业总产值中，采掘业、原材料工业的比重约占国民生产总值的90%以上。采掘业需要的是廉价的低技术劳动力，对科技人才需求少。而资源部门是靠天吃饭靠山吃山，长期看边际效益递减。资源主导的产业结构制约着制造业的发展，也制约着人力资本的积累和科技能力的提升，资源采掘业的短期红利的代价是牺牲长期性的增长和自我革新的动力。其次，资源开采型主导产业没有与农业形成带动和互惠共生关系，甚至在资源分配上，还体现出一定的挤出效应。另外，由于经济发展过分依赖资源开采业，造成第三产业及接续替代产业发展的滞后。

（四）贫困问题仍旧突出，农业还停留在传统农业阶段，弱势的农业与兰坪县工业强县的地位形成强烈反差

2007年，兰坪县第一、二、三产业结构为6∶78∶16，2011年，兰坪县第一、二、三产业结构为11∶57∶32，虽然五年来产业结构逐步优化，但是深层次的矛盾却隐藏其中。2011年兰坪县的第一产业2.96亿，位列全省一百二十位，而第二产业增加值15.31亿，却位居全省59位，资源型工业蓬勃发展的同时，工业指标反映的富裕却掩盖不了贫困状况，资源红利的背后埋藏着资源的诅咒。农业没有得到很好的发展。兰坪县是全国扶贫重点县，大部分人民生活依旧贫困。2011年底，全县还有12.76万人处于贫困状况，绝对贫困人口达4.7万人，按新的贫困人口衡量标准，预计贫困人口将达到15.6万人，并且主要分布在农村，占全县总人口20万人的近64%。1978年，城镇居民人均收人为农民人均收人的3.6倍，2011年，这个数据扩大到14.4倍。2011年兰坪县的第一产业2.96亿，位列全省一百二十位，农民均纯收入2 556元，全省排名一百二十二位，列倒数第六位，仅为全省平均农民人均纯收入4 722元的55%，全国的37.46%。由此看来，兰坪县的三农问题突出，农民仍然没有摆脱贫困。农村已经陷入低水平均衡陷阱，使得农村这种低生存水平的收入具有一种制度决定的稳定性，农民处于一种贫困的恶性循环状态，甚至将进一步恶化。

三、西部资源富集贫困县城乡一体化发展的路径选择

（一）建立工业反哺农业机制，拉动城乡一体化发展

1.深化工业反哺农业财税体制改革，加大工业反哺农业资金的保障力度。首先是调整利益分配机制，提高增值税及所得税税收返还比例。增加返还地方比例小，强化地方财力，增强工业反哺农业的财政投入能力。其次，及时调整利益分配机制，改革资源税的征收方式。兰坪县资源富集但财政困难现象突出，资源税应由“从量计征”改革为“从价计证”，有利于增加地方财政收入，有利于确保资源的合理开发和节约使用，促进资源富集地区的可持续发展。再次，调整利益分配机制，全额返还县级征收的矿产资源补偿费。现行矿产资源补偿费的返还比例过低，返还的补偿费难以解决资源开发中导致的生态环境恶化和大量失地农民的生产发展问题。

2.建立工业反哺农业政策引导机制。一是建立金融保险对农业的投入机制。针对农业基础设施薄弱、农业产业结构单一、农民抵御风险能力低下、农村公共事业滞后的状况，在政府直接投入资金是有限的情况下，通过政策杠杆引导非农资金对农业产业。二是建立生态补偿机制。按照“谁开发，谁保护；谁受益，谁补偿；谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”的原则，探索建立或内生态补偿机制，促进资源的合理开发利用和生态环境的改善。endprint

3.建立和完善补农扶农机制。一是建立农村土地流转机制。积极探索农村土地经营权流转的有效实现途径，鼓励通过转包、转让、出租、土地入股等流转方式，实现土地的连片集中，发展多种形式的适度规模经营，推进农业产业化发展。二是建立征地补偿制度。要按照征地使用的不同性质，制定不同的补偿范围和补偿标准，对征地的进行分类补偿就业，解决好被征地农民的住房、就业、社会保障等问题，切实维护失地农民的利益。三是建立企村帮扶机制。企业在创造利润的同时，还必须要承担相应的社会责任。应把企业的发展与社会责任挂钩，把生态环保意识，植入到企业的社会责任之中。

（二）充分挖掘高原特色农业潜力，推动农村发展

1.因地制宜，优化高原特色优势农业的空间布局。首先在农产业的空间布局上，适应兰坪县高原立体气候的特征，进行立体农业分类布局，综合开发。在种植业上，形成以优势食用豆、高山优质杂粮、中药材、蔬菜、水果为主的粮食、经济、饲料作物三元结构，建立生产基地，保障产品的产值和品质；在畜牧业上，围绕建设百万头商品畜基地的目标，调整和优化畜牧产业结构，不断提高肉禽蛋奶的产量和质量，重点开发兰坪县特有的乌骨绵羊产业和绒毛鸡产业，建设养殖示范基地，带动农户扩大养殖。其次，在科技扶持上，加大优势特色新品种的选育和推广力度；加强农业科技服务体系建设，形成科技人员到户、良种良法到田、技术要领到人的科技成果快速转化推广机制，大力扶持科技示范户，推广主导品种、实用技术。

2.实施重点农田水利建设工程。农田水利基础设施是增强农业抗御自然灾害能力、改善农业生产条件、促进农业发展的重要物质基础。兰坪县围绕20万亩高产稳产农田建设，重点推进黄木水库、弥勒坝水库建设、6个病险水库的加固和骨干水利设施的防渗改造，提高农业抗灾能力。

3.积极培育龙头企业。围绕兰坪县的优势特色农产业，选择一批符合区域布局、能发挥产业优势，具有一定规模和发展前景的龙头企业，加大扶持力度。通过强化政策落实，提升龙头企业发展能力；强化机制创新，提升龙头企业带农增收能力；在政策扶持上，要认真落实财政投入、金融支持、税收优惠、土地优惠、人才支持等方面的政策措施。在资金扶持上，要定期安排农业产业化专项资金，重点扶持龙头企业。支持龙头企业引进技术设备，建立稳定的生产基础，通过多种方式与农民建立稳定的购销关系，发展多种经营模式，不断完善农业产业化的经营机制和利益联系机制。在产业扶持上，加大对涉及畜牧、蔬菜、水果、中草药四大支柱产业的龙头企业的扶持，促进农业产业化经营，品牌化生产，规模化经营。

参考文献：

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[责任编辑 陈凤雪]endprint