新疆多民族城镇社区治理模式的调查分析与对策建议*

刘 涛

（中共乌鲁木齐市委党校 新疆 乌鲁木齐 830026）

民族·宗教

新疆多民族城镇社区治理模式的调查分析与对策建议*

刘 涛

（中共乌鲁木齐市委党校 新疆 乌鲁木齐 830026）

新疆多民族城镇社区治理实行的是政府主导型社区治理模式，虽然这种模式在新疆有其存在的合理性，但也引发了一些现实难题。为适应国家治理体系现代化的要求，新疆多民族城镇社区治理模式应由政府主导型（政府领导型）逐步过渡到政府主导与社区自治相结合的治理模式，合理定位社区职能，积极培育社区社会组织，发挥居民的主体性，共同参与社区治理。

新疆 多民族城镇社区 治理模式

社区治理模式是新疆多民族城镇社区治理中的核心问题，对社区治理中的其他方面起着决定性的作用。从对乌鲁木齐市、阿克苏市、伊犁地区、喀什地区、吐鲁番市的多民族城镇社区调研的结果看，新疆多民族城镇社区治理实行的都是政府主导型社区治理模式。

一、新疆多民族城镇社区政府主导型治理模式

新疆多民族城镇社区政府主导型治理模式，注重党委和政府在社区治理中的领导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动来进行社区治理。如乌鲁木齐多民族城镇社区治理中，党组织是领导核心，政府及其派出机构在社区治理中居于领导地位，对社区实行直接领导和业务指挥，全面支配着居委会的工作，居委会的人事任免、经费来源及使用、日常管理决策、考核监督等都由政府及其派出机构决定。①甚至连社区的自治章程都由街道（管委会）拟定，在社区统一发放。社区在职能上和街道（管委会）是对应设置，与街道（管委会）实质上是行政上的领导与被领导关系，居委会已被打造成乌鲁木齐市政府下属的一级政权组织，②自治组织的法律地位被虚化，工作重心就是完成政府职能部门及其派出机构布置的各种任务。在社区公共事务的决策和处理方面，基本上是街道办（管委会）和居委会决定一切，然后以行政管理的方式进行布置，社区社会组织缺乏，且多是在政府管理和资助下建立的，发挥的作用非常有限，虽有社区社会组织参与社区治理的案例，如天山区赛马场西社区成立的“劳动务工协会”、天山区南湖北路街道旭东社区的“爱心100社会工作服务站”、沙依巴克区扬子江街道汇月社区率先开展的物业企业参与社区治理工作等，但都是个例，处于萌芽状态。辖区单位、企业及社区居民社区意识不强，参与社区治理没有热情，③参与的渠道和平台不多。虽然这种政府主导型治理模式在新疆有其存在的合理性，但这种社区治理模式也引发了一些现实难题。

二、新疆多民族城镇社区政府主导型治理模式引发的现实难题

1.政府财务负担沉重，但治理的效果不尽人意。一方面，政府主导模式导致政府为社区治理付出了高昂的行政成本，如乌鲁木齐市目前有809个社区，各社区每年工作经费以25万元计算，全年仅这笔支出就至少需20225万元，还不包括政府为社区治理尤其是维稳临时支出的各项补贴及其他费用。其中天山区2013年每个社区经费已达到40万元以上，195个社区共计经费7800万元，这使政府财务负担沉重。另一方面，面对新疆多民族城镇社区复杂的社区公共事务和多样化的社会需要，政府的大包大揽却呈现出低效率，居民多元的需求政府无法满足，还出现了无人管理院落社区负担沉重、社区治理“一刀切”等问题。④当政府提供服务的效率、内容无法满足居民的需要时，居民反而会产生不满，导致社会的不稳定。

2.社区行政化倾向明显，工作人员不堪重负，但职权有限。政府主导模式使新疆各级政府职能部门、街道把很多任务直接下派到社区，如当前乌鲁木齐市政府各职能部门、街道办事处每年分配给社区的任务有385项，其中常规项有198项，延伸项有113项，阶段项有26项，配合其他部门的其他工作项有48项，这些日常的行政性事务占据了社区80%的精力，社区行政化倾向明显。在政府管理工作大量进社区的同时，相应的工作人员、工作经费却没有增加，这使得社区现有的工作人员和工作经费都不堪重负，只能疲于应付，尤其对于达标要求检查的档案，有些社区只能编造，弄虚作假。加之新疆维稳任务繁重，仅乌鲁木齐市全年就近300天的一级响应，使社区干部及工作人员常年日夜值班维稳、入户清查，社区干部数量严重不足，体力透支，更无暇深入群众做好服务和社区的自治事务，无暇顾及身边许多确实需要社区关注并解决的实事，而这些都是新疆多民族城镇社区的本职工作，对社会稳定的影响巨大。同时，虽然新疆多民族城镇社区承接了政府职能部门和街道下派的部分行政职能的工作，但相应的权力却没有下放，社区在相关工作中没有独立的行政执法权和行政管理权，存在“有责无权、有心无力”的问题。当社区解决、协调这些问题达不到居民所盼时，各族居民对社区就会心生不满。

3.社区社会组织发育不良，居民和辖区单位参与治理意识薄弱，社区的发展受限制。政府主导模式使新疆多民族城镇社区社会组织一直没有受到足够的重视，政府没有出台相关的法规政策对其进行培育，导致社区社会组织面临法律地位、资金、场地、人才、机制等多方面的问题，发育低下，难以承担起政府转移出来的职能。居民和辖区单位也认为社区治理完全是政府的事，不仅参与社区治理的意识淡薄，还事事依赖社区，社区往往要利用私人关系，通过情感与物质奖励来发动居民及辖区单位参与社区活动，参加者也多是离退休人员、儿童、妇女和低保户，参与的内容主要是娱乐性参与为主，尤其是新疆多民族城镇社区中的少数民族与流动人口参与率更低，参与也缺乏相应的机制与渠道。⑤同时，新疆多民族城镇社区各族居民参与行为的总体效能偏低，社区对居民反映的问题有些并没有解决或没有及时解决。⑥在阿克苏、伊犁、吐鲁番和乌鲁木齐市多民族城镇社区调研时，我们还发现多民族城镇社区居委会的选举、社区居民会议多数流于形式，内容与自治事务没有什么关系，居民对此兴致不高。内生性因素不足严重影响和制约了新疆多民族城镇社区的良性发展，使得这些社区治理工作要全面、深入展开的困难较大。

4.政府职能存在“缺位”与“越位”现象。“缺位”：第一，政府把本该自己承担的行政事务直接下派给社区承担，但相应的工作人员、工作经费却没有进社区，这在新疆多民族城镇社区是普遍现象；第二，政府对社区社会组织、非政府组织、专业化的社会工作机构等社会组织的培育、投入、政策法规扶持、指导、监督不到位；第三，在多民族城镇社区中引导各族群众与辖区单位参与社区治理不到位，没有形成城镇基层群众自我服务、自我管理和自我教育的机制；第四，在社区公共服务设施建设上不到位，尤其是在多民族城镇社区建立适应多民族混居的公共服务设施上做的不到位；第五，在帮助多民族城镇社区协调解决一些社区自身难以解决的困难和问题方面不到位。

越位：主要是“以政代社”，直接操办了社区很多具体的事务性工作，并采用考核、检查、评比等方式直接干预居委会的日常工作。

三、改善新疆多民族城镇社区治理模式的对策建议

1.新疆多民族城镇社区应逐步过渡到政府主导与社区自治相结合的治理模式。新疆多民族城镇社区政府主导型治理模式虽然具有合理性，但社区治理本质上强调的就是在管理社区公共事务时多方主体的合作、协商、参与，实际上要求的是一种多元合作式的共治模式，这是社区建设的趋势。因此，建议新疆多民族城镇社区治理模式由政府主导型（政府领导型）逐步过渡到政府主导与社区自治相结合的治理模式，理顺政府作用和社区自治关系，重新建构政府、社区自治组织、社区非营利组织、辖区单位以及社区居民之间相互之间依赖、合作的水平式参与关系模式。这一模式在课题组对乌鲁木齐市多民族社区工作人员的调查问卷中也得到印证。在对社区工作人员的调查问卷中，当问及“您认为乌鲁木齐市社区治理的方向应是什么？”，回答“政府、社区及其他组织、居民共同治理”的占67.1%。

（1）政府仍然要主导。对于新疆多民族城镇社区来说，政府始终是社区建设与发展的推动者，在社区治理与建设的统筹规划、政策制定以及社区的经费、人员、公共服务设施、引导各族居民参与、加强基层民主政治建设、培育社区社会组织、政府购买服务等方面政府都应起主导作用。但这里的主导绝不是直接领导，而是要求转变政府职能，以引导和服务等新的手段在社区治理中发挥作用。

（2）要合理定位社区职能。中国城市社区与生俱来就脱不掉行政性的色彩，但这种行政性色彩并不意味着社区要行政化，政府不可能把它的机构无限向下延伸，要给社会发展留有一定的空间。因此，即使对于维稳形势十分严峻的新疆来说，也不宜把多民族城镇社区行政化，不宜把居委会演变成行政化或准行政化的组织，它的法律定位就是基层自治组织，但这种自治并不意味着要脱离政府，社区自治离不开党组织的领导，离不开政府的指导，不能以行政化扼杀社区发展的空间和动力，偏离社区发展的方向。毕竟社区在自治的基础上，才能从根本上更好地专注于为居民办实事，做好服务，才能从根本上推进基层民主建设，引导居民广泛参与社区公共事务，真正达到共治的效果。在新疆，如果政府能够积极培育多民族城镇社区的自治力量，引导多民族城镇社区通过自治把居民最关心、最直接、最现实的问题解决好，把居民需要的服务做到家，切实拉近邻里关系，弥合邻里矛盾，形成社区规范，居民自我教育、自我管理、自我服务，政府就不仅卸下了社会的包袱，而且对于新疆社会的和谐稳定具有重要意义，并会使新疆多民族城镇社区治理散发出更多的活力。

（3）要培育社区社会组织，发挥居民的主体性，调动辖区单位资源，共同参与社区治理。在现代社会中，社会组织是承接政府和企事业单位剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体；社区居民是社区治理的主体；辖区单位拥有大量资源，社区治理如果没有社会组织的发育，尤其是没有社区社会组织的发育，没有居民和辖区单位参与，就成了无源之水，无本之木。新疆多民族城镇社区的社会组织培育和辖区单位资源共用主要是政府要出台相应的法规政策，而社区居民自治参与，除了居委会选举，参加居民代表大会外，更重要的是各族居民在自我管理、自我服务、自我教育层面上的一种自治，一种参与。通过社区社会组织、辖区单位、各族居民的参与，基层各个方面的主动性和积极性得到了释放，不同的利益诉求得到了表达，从而培育了多民族社区居民的自律自治、自我教育和自我管理能力，进而推进多民族城镇社区多元参与、共建共享的治理过程。

2.具体对策。（1）要依法明确划分基层政府及其职能部门、街道（管委会）与多民族城镇社区的职责权限，属于政府及其职能部门、街道（管委会）的工作绝不推给社区。

根据目前的法律规定，新疆各级政府和党组织要对新疆多民族城镇社区所承担的工作事项进行全面的清理归类，确定哪些事项应当由政府部门自己去完成，哪些是需要社区居委会协助办理，哪些应当由社区自己承担，做到凡属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处（管委会）职责范围内的事项，应由其独立履行，不得转移给社区居民委员会；凡与居民生活紧密相关，依法应由社区居民委员会协助的事项，应当为社区居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡委托给社区居民委员会办理的有关服务事项，应当实行“权随责走、费随事转”。

从具体的机制上来说，可以尝试在各街道设立社区服务中心，把社区内履行政府职能的行政性事务和政府的公共服务放到社区服务中心，由政府职能部门、街道办（管委会）下派人员到服务中心统一办理，必要时社区协助，同时在中心建立社区居民评议考核街道及各职能部门的制度，这样政府及其职能部门、街道办既履行了自己的职责，也使社区摆脱了大量行政性事务的困扰，可以专心开展自己的中心工作。乌鲁木齐市经济技术开发区（头屯河）区在各街道建立的“社区事务受理中心”，就是这种模式的雏形，可以尝试推广。对于新疆多民族城镇社区的无人管理院落，在引入物业前，应由政府负责，可以设立专门的街区物业服务中心，政府通过购买服务或补助的方式由专业服务机构来提供，不应转嫁给社区。

维护稳定既是政府的职能，也是社区的职责。在新疆多民族城镇社区维稳的过程中，应在行政权和自治权的协调配合方面制定相应的法律规范，对社区维稳工作的内容、手段、标准、经费、人员配备、突发事件应对等方面进行必要的规范。

（2）政府要科学划分社区范围，合理规划社区规模。在新疆多民族城镇社区，建议根据各地州实际情况，参照国家民政部所规定的平均700～1500户成立一个社区的要求明确社区建制，对大型社区，能剥离的剥离，可以拆分的要拆分，重新组成新的社区，情况特殊不能剥离拆分的要相应增加社区人员与经费数额，以便于与社区实际户数、人数的基本情况相匹配，对一些重点复杂社区，要适当提高工作人员待遇。同时要根据多民族城镇社区的范围、规模、复杂程度等实际情况为社区配备相应的数字化设备，做到既能满足需要，又不浪费。

（3）要赋予社区一定的自治权。第一，要落实社区居民民主选举制度，赋予社区一定的人事任免权。政府应严格按照《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，3年对居民委员会主任、副主任和委员进行换届选举。社区党组织在选举中要制定具体的选举方案，进行选举动员，避免虚假投票，注重候选人基本情况及其“施政主张”的大力宣传，候选人要由本居民区的居民出任，选举过程及选举结果要公开透明，由政府及居民进行监督。在选举中社区党组织要积极动员党员并以此带动群众参加选举，并要积极推荐党员参选，保证党对居委会工作的主导权。第二，要大幅减少各级政府、职能部门对多民族城镇社区指标体系式的评比考核。政府可以就社区治理出台一些供参考的指导性意见，但不制定标准化考核指标要求多民族城镇社区逐项落实，特别是不能将政府职责范围内的工作纳入对多民族城镇社区的考核中。第三，社区要组织社区各族居民依法制定本社区的《居民自治章程》和《居民公约》。这是社区居民实现自我教育、自我管理、自我服务的最重要的方式，也是新疆多民族社区自治最重要的内容。《居民自治章程》和《居民公约》要着眼本社区居民及社区治理的具体情况，而不是由街道办下发的格式文本。第四，要给予多民族城镇社区一定的财务自主权。政府拨付给社区的经费，社区居委会应有权按照规定自主定向使用，同时财务公开，接受政府与社区成员的监督；社区兴办公益事业时，居委会也可以通过民主自愿的方式，向受益的社区成员筹集资金；社区在所做的服务中的一些收入，也可以自主地用于社区治理与建设。政府要引导社区多方筹集资金，这是保障社区自治的基础。

（4）要培育社区社会资本。首先，要解决多民族城镇社区的民生问题，增强新疆多民族城镇社区居民对社区的认同。各级政府应建立有效的解决社区民生问题的机制，如可以由政府相关领导牵头在街道建立一个由相关政府职能部门、街道、社区共同组成的社区民生协调委员会，这是一个临时性机构，实行政府领导负责制，定期或不定期召开例会，商量、协调、解决及督察社区民生的各种事项；还应当从制度上明确政府职能部门服务民生的责任和义务，引入社区对政府职能部门工作绩效考核的评价意见，从而为社区真正解决好民生问题创造条件。

其次，要动员社区居民积极参与社区事务。一是要培育和激发多民族社区各族居民的参与意识，凡是与社区各族居民切身利益相关的公共事务如物业问题、社区选举、社区民生问题等，社区都要公开信息，都要让社区各族居民参与进来；二是要建立较为完善的社区居民参与机制，并使之制度化。如通过进一步完善多民族社区居民会议和居民协商议事会议制度，健全民情恳谈、社区论坛、社区评议等社区居民参与对话机制，激发各族群众参与社区治理的积极性和主动性。多民族社区还可以通过健全社区志愿者服务平台，建立有偿义工平台，来让居民更有效地参与社区治理与服务；三是要增强新疆多民族城镇社区各族居民自身参与的素质和能力。

第三，要培育和引导各类社区社会组织参与多民族城镇社区治理。政府应出台相关的政策法规，发展培育社区社会组织，对社区社会组织要简化登记手续，完善注册办法，各级政府还可以成立社区社会组织孵化中心，为社会组织提供培育发展基金。对于社区社会组织，政府一方面要加强对它们引导、监督和服务,提高它们的筹资能力和服务能力，另一方面要从财政、税收等方面对其提供政策及资金上的支持，积极探索“政府购买服务”“项目管理”等多种形式，支持社区社会组织开展社区治理与服务活动，促进社区公共服务的社会化。

第四，要动员辖区单位积极参与社区治理。一方面，政府应出台相关的政策法规，对辖区单位参与社区治理作出规范，但更重要的是社区要通过完善对辖区单位的服务，在增强其对社区认同的基础上，动员其参与社区治理，还要为他们参与社区治理建立必要的渠道和机制。

第五，多民族城镇社区要大力培育社区信任网络和体系，努力营造各族居民和谐共处的邻里关系，培育社区价值观，形成良好的社区规范。其中最为重要的是搭建各族居民交流、交往的平台，通过各族居民生活上的互助，通过丰富多彩的文体活动，通过社区办报纸、办广播、建网站等形式，促进多民族社区各族居民之间的相互了解和信任，引导各族居民关注共同生活的家园，还要通过制定《居民自治章程》和《居民公约》，培育社区价值观，形成良好的社区规范。

[注释]

①譬如乌鲁木齐市多民族社区居委会的人员配备、编制都是政府决定的，在人事任免上，书记由上级任命，社区主任、副主任、委员应经过居民代表选举产生，但实际上选举只是走形式，居民代表连选举对象都不认识、不了解，最终人选还是街道办（管委会）说了算；居委会的经费也全部来源于政府，包括工作人员的工资津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道（管委会）下拨控制，社区没有自由支配权，街道（管委会）每个月初给社区5000元的备用资金，社区月底要交账目明细表，当社区一次性经费需求超过500元时，需要向街道办写报告，街道办分管领导在报告上签字后再由街道办主任签字，最后才到街道办财政所取钱；居委会组织的活动也缺乏自主性，往往是为了迎接上级检查和考核，居民参与社区活动的热情不高；街道办（管委会）对所辖的社区居委会还根据下派任务的完成情况制定了考核评估制度，考核的结果与社区的经费、奖励问责直接挂钩。

②从对乌鲁木齐市90个多民族城镇社区各族居民做的883份有效问卷结果看，在问及：“您认为社区代表谁？”，回答“代表政府”的占62.4%。

③从对乌鲁木齐市90个多民族社区工作人员做的470份有效问卷结果看，在问及“你们社区驻区单位、企业是否能共同参与社区治理与服务活动？”，回答“偶尔参与、不参与”的占70.6%；在问及“业主委员会在社区治理中发挥作用如何？”，回答“发挥作用不明显”的占40%，回答“没有发挥作用”的占24.7%。

④居民多元的需求政府无法满足。如阿克苏地区多民族城镇社区开展一些活动或提供服务时给居民礼品都不愿参加，就是因为这种活动是社区为了完成上级布置的任务而组织的，各族居民没有发言权，活动不是居民所需、所想、所要的，他们怎么会热心参与，怎么会满意呢？再如，乌鲁木齐市政府为很多社区花钱设置了图书室、日间照料室等设施，但很少有居民光顾，因为购置的图书与服务的专业性满足不了居民需求，成了“无效供给”。

如乌鲁木齐市多民族社区的无人管理院落，政府要求社区代管，社区在管理上花费了大量的人力、物力，如东门街道办事处前进东路社区每年花在无人管理院落的经费为10万元，占全年经费的40%，这在乌鲁木齐市不是个例。代管虽然取得了一定效果，但对社区来说管理难度大，使社区财务负担沉重。课题组对乌鲁木齐市多民族社区居民进行的调查问卷结果显示，如果有物业管理公司能为居民提供更优质、更贴心的服务，愿意付费来享受更好服务的居民占71.7%。

社区治理“一刀切“的问题。各地区多民族城镇社区每年经费的配备、人员的配备与福利、考核制度、维稳的措施、治理的模式基本都在”一刀切“，并没有根据每个社区的规模、复杂程度、具体情况的不同而区别对待。如乌鲁木齐市多民族社区每年的经费、人员配备基本一样，只是街道、管委会有所不同。但同一街道（管委会）的不同社区或乌鲁木齐市南部与北部的不同街道（管委会）之间，情况千差万别，社区规模、社区复杂程度，社区治理的对象、维稳严峻程度等因素都不一样，“一刀切”的模式，造成了社区工作苦乐不均，压力不等的现象，治理效果打了折扣。最明显表现的是乌鲁木齐市在社区全面推行数字化，对数字化的装备和人员配备做了统一要求，但出现了有的社区4个监控员看5个摄像头的情况，是典型的人员浪费、财产浪费、资源浪费。在对乌鲁木齐市多民族社区工作人员所做的问卷调查中，当问及“您认为当前社区治理中急需解决的问题是什么？”，回答“社区治理‘一刀切’的占18.6%，仅次于“工作人员待遇偏低”和“民生问题”两个选项。

⑤从对乌鲁木齐市90个多民族社区工作人员做的470份有效问卷结果看，在问及“你们社区有社团、协会等社会组织吗？”，回答“没有”的占42.5%，回答“不清楚”的占14.3%。在问及“您社区社会组织的发展遇到的问题主要是什么？”回答“硬件设施问题”占33.5%，“经费问题”占27.6%，“组织机制问题”占19.3%，“人员及素质问题”占14.9%。

乌鲁木齐市多民族社区居民的调查问卷中，在问及：“您对参加社区的事务感兴趣吗？”，回答“一般、不感兴趣”的占58.8%，其中少数民族居民占65%。在问及“您是否有渠道参加社区的治理？”，回答“没有”的占70.8%。

乌鲁木齐市社区工作人员在问及“你们社区主要通过什么方式使居民参与社区治理？”，回答“给予奖励、私人关系动员”的占45.8%。

⑥乌鲁木齐市居民问卷在问及“您向社区反映的问题解决了吗？”，答“全都解决了”仅占13.5%。

[1] 邱梦华，秦莉.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013.

[2] 赵小平，陶传进.社区治理：模式转变中的困境与出路[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[3] 吴群刚，孙志祥.中国式社区治理[M].北京：中国社会出版社，2011.

[4] 夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

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[6] 单菲菲.西北城市多民族社区管理模式探究——以新疆伊宁市为例[J].城市发展研究，2010（11）.

责任编辑：哈丽云

C916.45

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.15

*本文系新疆自治区社科基金重点项目“新疆多民族城镇社区治理研究”（13ASH019）阶段性成果