提高县域新型城镇化的金融供给水平研究

王桂梅

（中国人民银行济南分行，山东济南250021）

中国共产党十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”的发展路线。2014年3月16日，新华社发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。从中长期来看，在中国这样一个农业大国的基础上推进城镇化，向现代化迈进，这是我们的最大国情。县城和小城镇所依托的县域，占全国总面积的94%以上，占全国总人口的70%以上。县域经济总量占国民经济总量的半壁江山。2012年，全国县域地区生产总值达到27.8万亿元，占全国地区生产总值的53.5%。统计资料显示，2012年中国的城镇化率已经达到52.57%，然而县域城镇化率却普遍不高。相对于大中小城市，县域是城镇化的重要组成部分，是城乡一体化的基础环节和城乡公共政策的连接点。相对于农村而言，县域则是城乡一体化的龙头，集聚和辐射能力强，是农业农村农民问题集中区域和统筹城乡发展的重要载体，将成为新型城镇化的关键和重要生长点。在新型城镇化上升为国家战略的背景下，我国城镇化的重点应放在以县域为核心的小城镇发展上，将县域城镇化作为未来中国新型城镇化的主要阵地。以县域为重点的新型城镇化作为一个涉及经济、社会、空间等重要因素的人口迁移过程和社会发展系统长期的过程，相关的金融需求也将是一个不断产生、持续释放的长期过程。如何满足县域城镇化的金融需求，加大金融供给力度，提高金融支持水平，已成为亟待关注和解决的重要问题。

一、县域新型城镇化进程中的主要金融需求

我国县域新型城镇化是一个综合的系统工程，新的经济发展时局赋予其新的内涵，也对金融服务提出了更高的要求。

（一）城镇建设和经济发展的金融需求

城镇经济以第二、三产业为主，其经济主体是城镇中的中小企业，无论是中小企业的设立还是中小企业的发展都离不开金融服务，尤其是信贷资金的扶持。大量的研究也表明：中小企业发展的瓶颈就在于融资困难，金融支持的力度在很大程度上决定了中小企业发展的水平。［1］城镇建设是一项耗资巨大的长期工程，城镇基础设施建设有周期长、成本回收时间长、资金占用大等特点，所以城镇化建设不仅需要短期信贷服务，更需要中长期信贷资金的保障。这些资金其中有一部分是来自政府的财政拨款，但是大部分还需要金融支持。金融机构或资本市场的直接融资工具必然会成为基础建设的另一主要资金来源。金融支持城镇建设和经济发展，包括创新投融资模式，引导城镇因地制宜地发展具有区域禀赋优势的新兴产业和特色经济，为城镇基础设施建设和中小企业发展筹集资金，支持重点企业和产业集群化发展等。［2］

（二）农民非农化的金融需求

城镇化过程的主要条件之一不仅是人口简单地由农村进入城市，更重要的是农村居民生产生活方式的城市化，在文化素质、思想意识、生活习惯等方面与城市居民接轨，逐步接触、学习和运用各种现代金融服务。规模庞大的、持续的剩余劳动力转移以及居民收入结构从单一的劳动收入到资本要素收入的转变，意味着新型的农村金融应该实现从服务于传统小农家庭的生产和消费向服务于城镇居民的多元金融服务需求转变。金融支持农民向城镇居民生产生活方式的转换，包括引导城镇强化市场功能和提高服务业比重，促进房地产服务、交通运输、商贸旅游、邮电通讯、卫生体育、教育文化等第三产业发展，为促进居民自主创业和就业提供金融服务，同时满足居民对保险、社会保障和消费信贷等方面的需求。［2］

（三）城镇化进程中的农业产业化的金融需求

工业产业的转移，推动了农业内部的产业结构调整以及农业产业化进程。农业产业化之后，农业经营风险问题开始为农业经营者所关注，形成了一定规模的农业巨灾风险保险需求。这引致了不同于传统政策农贷的农业金融需求，包括为农业产业化提供充足的信贷资金，通过政策支持和贷款投向，引导农业部门进行产业结构的调整和升级，积极发挥金融服务的避险功能，防范和化解农业经营的高风险。通过金融机构大力扶持乡镇重点企业以形成规模经济优势。

二、目前县域城镇化的金融供给不足现状

（一）现有县域金融组织体系不能满足城镇化的金融需求

我国县域城镇化进程中的金融组织机构是指在县域设有营业网点，为县域经济主体等提供各种金融服务的机构或组织，主要包括正规金融组织和非正规金融组织。正规金融组织是指获得政府的允许并由政府部门进行监督的可以经营金融相关业务的机构或组织，县域内正规金融组织主要包括：政策性金融——中国农业发展银行；商业性金融，包括四大国有银行在县域的营业网点、全国股份制银行在县域的营业网点、农村商业银行、邮储银行、村镇银行、贷款公司、小额贷款公司等；合作性金融，主要是农村信用合作社和农村资金互助社。非正规金融组织的具体形式主要包括：民间借贷、合会、民间集资等。从体制上来看，我国的县域金融服务体系比较完善，但就具体实践而言，县域金融资源的配置效率过低，总体上不能为县域城镇化建设提供优质的金融供给。

1.政策性金融机构在县域城镇化建设中的支持作用有限

中国农业发展银行是我国县域金融市场唯一的政策性金融组织，实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理”的经营政策。由于受到粮棉油流通体制改革的影响，服务和业务范围减少，资金来源渠道偏窄，职能定位不规范，还未成为农村金融市场中真正意义上的政策性银行，没有对农村城镇化和农业现代基础设施建设发挥应有的金融支持和服务作用。我国原有三大政策性金融机构中业务涉及城市基础设施建设的就只有国家开发银行一家。国家开发银行的宗旨和定位是支持国家基础产业和支柱产业等政策性项目，重点不在于支持县域城镇化建设。［3］

2.商业性金融的集约化经营发展战略制约了对县域城镇建设的信贷投入

为了提高国际竞争能力，作为县域主要商业性金融机构的商业银行实行了集约化经营发展战略，其特点是集中资金、集中权力和集中客户，城镇特别是欠发达地区小城镇的国有商业银行分支机构已基本上撤出，既便能保留下来的，其功能也主要定位在了吸收存款上面。同时，由于信贷权力上收，县级国有商业银行已基本上没有了信贷自主权，对贷款项目只能按权限大小逐级向上申报，而经过在一个省或一个市的范围内综合平衡后，由于城市建设项目的公共品的特点与商业银行短期盈利性目标并不匹配，城镇建设中的贷款需求很容易被忽视，由此制约了金融对城镇建设的信贷投入。

3.合作性金融的定位不利于对县域城镇建设的资金支持

2012年和2013年上半年，农村资金互助社家数分别为489家和326家，同比都处于负增长状态①。在目前的金融格局下，县域小城镇建设中的金融服务需求主要是由农村信用社解决。而作为走合作化道路的农村信用社主要是面向三农服务，对于城镇化建设中的一些金融需求则没有明确的功能定位。近年来，在各种压力下，业务经营的利润化趋势愈益显著，经营重点转向利润较高的非农行业，其存贷款之差逐年上升，不仅说明农信社并没有把增量资金全部用于支持农村经济的发展，反而从农村抽走了大部分资金。

4.民间非正规金融组织没有合理发展

作为农村和农业金融服务重要组成部分的非正规民间金融在发展过程中没有相应的法律、法规的规范和指引，受到诸多限制，也产生很多问题。民间金融产生、发展与整个金融市场的过度管制、金融抑制相关，但在发展过程中不仅没有享受同等公平对待，而且在市场竞争过程中受到排挤和歧视。由于我国货币和监管当局对非正规金融的发展一直持怀疑和反对态度，致使民间金融缺乏相应的法律法规制度的规范与保护，发展缓慢，业务和产品单一，在满足农村城镇化的金融需求、缓解资金紧张等方面作用有限。

5.县域农村保险业功能不健全

一直以来，我国农业保险单纯得益于国家及地方补贴政策支持，商业化、市场化运作明显不足，不利于农业保险业务的可持续发展。近年来，我国县域保险业在市场竞争程度、市场规模、保险密度、保险深度上均落后于全国平均水平，具有进一步快速增长的空间。根据保监会统计数据显示，2012年，全国农业保险保费规模达240.6亿元，支付受灾农户赔款148.2亿元，保费收入和理赔款远远低于城市水平。2012年，县域保险公司保费收入为4196.2亿元。同期，全国保险业保费收入额达1.549万亿元，农业保险保费和县域保险公司保费收入在其中的比重微乎其微。在具体操作层面，农业保险发展依旧面临着农民收入水平较低、农民保险意识不强、农业种植及农业经济规模化和组织化低等需要解决的现实问题，并对农业保险的健康发展形成了一定阻碍，与发展农村经济、保障农民生活安定、推进县域城镇化进程现实要求有着极大的差距。

（二）县域金融空心化现象严重，资金使用效果较差

1.县域资金的大量外流，给县域城镇化建设造成贫血

中国人民银行公布的数据显示，2013年6月末，全国人民币存贷比为67.5%。2013年7月初，财政部公布的数据显示，目前，我国县域地区的存贷比仅为57.6%，比县域以上地区低17.2个百分点，与全国平均水平相比都有较大差距。资金的趋利性导致农村资金正通过多种渠道不断外流，流向了金融资源本已丰富的城市，严重弱化了县域银行资金“蓄水池”功能，而导演县域资金外流的，主要是那些分支机构遍布全国的国有大型商业银行，他们上收了县级支行的信贷审批权，演变为单纯的吸收存款机构，并将吸收的大量农村资金通过上存流向中心城市和经济发达地区，未能将吸收来的存款真正的用于县域经济建设和发展。农村金融现在唯一的主力军——农信社发放的是小额农业贷款，这些资金根本无法满足县域城镇化发展的需求。

2.存贷款规模小、增速慢，支持县域城镇化发展的后劲不强

2012年末，全国本外币存款余额为943102.27亿元，比年初增加116465.35亿元，全国县域以下银行业金融机构存款余额228960.43亿元，同比增长15.14%，仅占全国本外币存款余额的24.28%，比县域以上银行业金融机构存款余额少485181.41亿元②。2012年末，全国本外币贷款余额为672874.61亿元，比年初增加91076.84亿元。而同期，全国县域以下银行业金融机构贷款余额136622.02亿元，同比增长17.67%，占全国本外币贷款余额的20.3%，比县域以上银行业金融机构贷款余额少399630.57亿元③。县域金融中的存贷款总量偏少，贷款增量小且增速慢，融资能力较弱，与县域经济快速发展的融资需求极不适应，更无法满足城镇化发展的融资需求。据国家权威部门发布的数据显示，县域生产总值占全国的比重2012年已经上升为51.04%，但县域贷款余额仅为14.5万亿元，仅占全国各项贷款余额的21.6%④。

3.涉农金融机构资产质量差，不良贷款率较高

截至2012年底，金融涉农贷款不良率为2.4%，农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）涉农贷款不良率为5.4%，远远高于全国商业银行不良贷款率0.95%的水平⑤。较高的不良贷款比率影响了金融机构拓展农村业务的积极性，使得涉农金融服务缺失问题严重。金融支持较少的县域农村经济难以负担市场化的金融资源成本，导致了农村金融经济在低水平上的恶性循环，严重制约了县域农村城镇化的发展。［4］

（三）城镇化基础设施和公共设施建设的融资渠道单一，市场机制难以发挥作用

县域城镇化建设中的金融服务需求特别是起步阶段的金融服务需求，主要表现在基础设施建设、公共设施建设等方面。城市建设项目普遍具有超前性、公益性，且投入量大、建设周期长、沉淀成本高、需求弹性小等特点，这种特征与商业银行的资金来源期限并不匹配，与商业银行的短期盈利性目标也不符合，因此商业银行投资城市基础设施建设存在很多障碍。在支持城镇化的金融手段上，我国过于依赖传统的银行信贷手段，形式过于单一，缺乏多渠道的融资机制。我国目前金融市场化程度不高，资本市场发展不健全，货币市场与资本市场之间未能协调发挥其配置金融资源的作用，市场化的融资方式在城镇建设中的比重非常低，也不可能成为城镇基础设施建设融资的主体。

（四）现代金融产品和服务发展较慢，难以享受现代金融所带来的便利

首先，我国资本市场的直接融资手段对农村城镇化的支持有限。2012年末，全国上市公司为2494个，县域内上市公司个数为644个，同比增长4.55%，占全国的 25.82%；2012 年末，全国上市公司的总资产为 119359.28 亿元，县域上市公司资产为 26400.4亿元，同比下降 5.93%，占全国的 22.12%⑥。在我国全部上市公司中，涉农企业所占比重相当低；债券市场对城镇建设的支持较少。其次金融产品服务不足。国有商业银行在县域小城镇中的分支机构非常少，已经开办分支机构的金融服务业务种类也较少。农村金融服务的对象基本仅限于那些有抵押品的或者拥有较高资本存量的农户以及乡镇龙头企业，主要体现在短期流动资产贷款和生产性贷款支持方面，票据和信用卡等业务很少，创新型金融工具更不多见。［5］

（五）金融生态环境不成熟，制约了县域金融支持体系的有序发展

一是县域信用担保体系不完善。目前，县域担保机构数量少，担保能力弱，专业化服务水平、专业素养和信誉度低，缺乏完善的内外部风险补偿、分摊机制，后续资金短缺，制约了其扩大经营和可持续发展。县域中小企业的有效担保品较少，不能满足金融机构的担保要求。二是县域农村信用体系不够完善。县域中小微企业作为农业生产与农产品加工规模化主要载体，由于公司治理结构缺陷、财务制度不健全、高经营风险等原因，造成了中小微企业的信用等级偏低和信用能力低下。社会信用环境较差，部分企业骗取贷款、贷款违约、逃废银行债务现象屡禁不止。

三、提高县域新型城镇化金融供给水平的建议

县域新型城镇化作为经济结构调整和促进城乡统筹发展的重要推手，必然伴随农村要素禀赋的转变以及农村资源的重新配置过程，这对于作为引导要素禀赋转换以及动员农村资源重新配置［6］的金融系统而言，必将需求追随性的完成其结构变迁。

县域城镇化建设所引致的有效金融需求，既不对应于当前以大城市、大企业为导向的信贷资源配置战略所决定的商业金融系统，也不对应于以传统农户的生产或者消费为扶助对象的政策农贷制度，［7］其服务需求主体所能够承担的金融制度成本以及所能够给金融制度带来的风险可控程度，既不符合城市商业金融系统的存在逻辑，也不符合传统政策农贷的存在逻辑，具有明显的异化特征。［8］与县域新型城镇化相适应的金融体制重点在于微观金融，民间金融，在均等化金融服务方面有所突破。

（一）健全多层次的农村金融服务体系

发挥政策性金融机构在县域城镇化建设中的支持作用，使农业发展银行成为农村金融市场中的重要金融机构，加大国家开发银行对城镇化基础设施建设的中长期信贷支持。允许商业银行在县域尤其是乡镇设立分支机构，探索商业金融支持县域城镇化的有效模式。支持邮政储蓄银行拓展农村金融业务，逐步将促进县域城镇化发展纳入发展战略。鼓励在有条件的地方发展村镇银行，开展面向支持城镇化建设的特色化服务。鼓励民间金融按照规定设立正规机构，充分发挥小额贷款公司、投资担保公司的灵活性，力图实现民间金融阳光化。健全县域农村保险业功能，提高县域保险业的市场竞争程度和保险密度，加大保险补贴力度，发挥保险农业保险的保障作用。

（二）加大对县域城镇化建设的信贷支持力度

鼓励商业性金融机构下放县域分支机构的信贷审批权限，减少县域农村资金的外流，保证一定比例的县域存款用于县域城镇化建设。政府部门应当根据本地区特点明确农村城镇化的战略方向，出台符合地域产业发展特点的财政税收优惠政策，吸引信贷资金流入。人民银行可以通过窗口指导和货币政策工具的运用，采取差别化的货币政策调控手段，引导金融机构将县域城镇化作为拓展业务的新领域和发展重点。

（三）多元化拓展县域城镇化发展的资金来源渠道

在加大传统信贷支持的基础上，鼓励大型农业企业使用现代直接融资工具，推动涉农龙头企业上市，支持有市场发展潜力的中型企业发行短期融资券和中期票据等债务融资工具。在农业企业较多的县域，发展农业产业投资基金，使其成为城镇化建设的“孵化器”。

（四）坚持以需求为导向创新农村金融产品

县域金融机构要以宏观的视野、前瞻的思维和发展的眼光看待农村城镇化金融产品的创新。充分认识到农业产业化、农民变为城镇居民的身份变化、经济增长方式的变化等方面带来的新需求，合理确定农村金融产品的功能定位。在县域城镇推广大中小城市的成熟个人金融产品，根据日益增长的农民个人金融需求量身定制合适的金融理财产品。围绕不同县域的产业发展特点，针对农业科技、农产品开发、水利设施等方面创新特色产业金融产品，分散和转移涉农企业的市场和经营风险。探索农村小微企业联保贷款，实行无抵押小企业信用贷款。探索订单质押贷款，增加农业企业抵押品选择范围。

（五）着力改善县域金融生态环境

首先是要完善县域担保体系。鼓励符合条件的担保公司的设立，提高担保公司的专业化服务水平，建立完善的内外部风险补偿和分摊机制。其次是加强县域信用体系建设。充分利用现有的个人和企业征信系统，提高农村信用农户、信用企业创建的深度和广度，健全信用监督和失信惩戒机制。根据县域特点建立征信宣传教育的长效机制，提高企业和农民个人的信用意识，强化征信信息的影响力和重要性。

注释：

① 根据《中国统计年鉴》相关数据整理得来。

②根据《中国统计年鉴》相关数据整理得来。

③ 根据《中国统计年鉴》相关数据整理得来。

④根据《中国统计年鉴》相关数据整理得来。

⑤数据来源于中国人民银行发布的《中国农村金融服务报告（2012）》。

⑥ 根据《中国统计年鉴》相关数据整理得来。

［1］孙羽.金融业支持农村城镇化发展问题研究［EB／OL］.中国农村金融网，2013－5－29／2014－6－30.

［2］陈雨露.中国新型城镇化建设中的金融支持［J］.经济研究，2013，（2）.

［3］何静，戎爱萍.城镇化进程中的金融创新研究［J］.经济问题，2012，（1）.

［4］中国人民银行南宁中心支行课题组.城市化与三农问题研究（下）——基于金融支持农村城镇化视角［J］.广西金融研究，2007，（8）.

［5］黄国平.促进城镇化发展的金融支持体系改革和完善［J］.经济社会体制比较，2013，（4）.

［6］Bencivenga V，Smith B.Some consequences of credit rationing in an edogenous growth model［J］.Journal of Economic Dynamics and Control，1993，78（17）.

［7］刘芬华.农业微观功能转换与金融制度安排［J］.财贸经济，2010，（5）.

［8］刘芬华.农村城镇化、异质性金融需求与金融产业结构调整［J］.财经科学，2010，（6）.