新型城镇化实践中的农村基层政权建设策略探析

冯贵霞，吕俊平

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

新型城镇化实践中的农村基层政权建设策略探析

冯贵霞，吕俊平

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

基于各地城镇化的起点和推进手段的差异，新型城镇化在实践上可以分为小城镇引领型点式城镇化、服务社区引领型片式城镇化、大城市辐射型面式城镇化三种模式。与新型城镇化的发展需求相比，农村基层政权建设还面临着诸多问题，既有一般性的能力不足、结构不合理、公共服务供给不足等问题，也因不同基础、不同路径存在各自的特殊性。推进新型城镇化，既要从农村向城市转化的一般规律中确定基层政权建设的基本思路，更要因地制宜，有针对性地解决不同类型城镇化中农村基层政权建设的问题和挑战。

新型城镇化;点式城镇化;面式城镇化;农村基层政权

在城镇化进程中，市场机制和政府调控是促进城镇化与工业化、信息化和农业现代化协调发展的重要力量，其中政府调控在促进城镇化健康、有序发展方面起着关键作用。随着城镇化的深入发展，农村基层政权的职能作用更加凸显，工作任务面临更大的挑战和压力，其职能定位、工作方式甚至组织结构都在发生变化。探讨农村基层政权建设面临的挑战及其应对策略，是研究农村向城市发展的基本思路之一。本文立足于山东省城镇化进程，结合对德州陵县、潍坊诸城、历城区鲍山三个富有代表性城镇的调研结果，分析新型城镇化的不同发展模式下，农村基层政权建设面临的主要问题及难点，探寻不同发展模式中农村基层政权建设的基本思路及对策。

一、城镇化发展理念的转型与实践创新

(一)发展理念转型:从“半城镇化”到新型城镇化

本世纪初，我国在第十个五年计划纲要中明确了城镇化发展战略。党的十八大以来，推进城镇化建设成为全国关注的热点。在我国政府体系顶层，城镇化也被定位为改革最大的红利，是未来中国经济社会持续健康发展的巨大引擎，也是“扩大内需的最大潜力所在”［1］。那么如何发挥城镇化的动力源泉作用，促进内需，共享红利?实现城镇化发展的转型，坚持走新型城镇化道路是必然的选择。

土地城镇化与人口城镇化不协调是以往城镇化道路的突出问题。由于土地城镇化速度快于人口城镇化，导致我国许多地区“半城镇化”特征明显，出现了城镇化形态和布局不均衡，受资源和环境约束严峻等一系列问题。其中，最为突出的就是“半城镇化”人口的大量存在，市民化进程滞后。被统计为城镇人口的2．34亿农民工及其随迁家属，虽然在城镇就业和生活，却未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务［2］，他们与真正的城镇居民相比并不具有平等的权利和待遇，难以真正融入城市。城镇化进程中存在的一系列突出问题，倒逼各级政府城镇化发展理念的转变。同时，城镇化是一系列公共政策的集合［3］，城镇化理念的转变也要求城镇化指导思想、发展战略、政策理念及政策设计的转变。

《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》提出，要紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。新型城镇化与传统城镇化最为核心的区别在于其以人为本，以促进人的发展为宗旨，强调由过去片面追求城市规模扩大、空间扩张，变为以提升城镇文化、公共服务、社会保障等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的宜居宜业之所。新型城镇化不是简单的城镇人口比例增加和城市面积扩张，而是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变，是建立起一种从公共服务、社会管理到生活方式的城镇化，是以人为核心，特别是以人的生活质量提升与全面发展为目标的城镇化。

(二)实践模式创新:因地制宜的新型城镇化道路

实施城镇化战略是统筹我国城乡协调发展的一项重要举措，是实现农村现代化的必然选择。然而，对于我国这样一个农村人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大的发展中大国，顺利推进并完成城镇化，并非一蹴而就之事。

2013年6月，国务院第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径:“按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”［4］，明确了我国城镇化发展的总体思路，即因地制宜，根据各地实际情况探索适合本地的城镇化发展道路。

从全国范围来看，积极推进城镇化已是普遍现象，但由于区位条件、经济发展基础等程度的差异，各地在推进城镇化过程中会呈现出各自的特点。结合对山东省内城镇化富有代表性的地区的调查，基于各地城镇化的起点和推进手段的差异，本文认为新型城镇化有三种基本实践类型。

1．小城镇引领的点式城镇化。这种类型是农业县域内的城镇化道路，其发展背景是:县域内以农业为主，现有城镇化比例低，城镇化发展思路主要是通过建设中心城镇，以集聚农村人口;发展动力来自外部力量的推动，目的是建设生活方式城镇化的农村社区。如德州陵县是典型的农业县，在能够纳入土地增减挂钩的村庄中，该县通过农村社区和农村产业园区的“双区共建”方式，着力建设农村小城镇，走村庄集聚式的新型城镇化道路。

2．服务社区引领的片式城镇化。这种类型是县级市域内的城镇化道路，其发展背景是:市域内工业基础好，城镇化比例高，财政实力强，城镇化发展思路主要是通过建设服务社区，大力推进市域内的城乡公共服务、基础设施一体化，实现市域内的全面城镇化。如潍坊诸城是全国百强县，该市通过“城、镇、社区”一体化布局，服务先行，全面推进建设农村社区，开辟农民不进城入镇而就地城镇化发展的新路径。

3．大城市辐射的面式城镇化。这种类型指大城市郊区的城镇化道路，其发展背景是:处于大城市的郊区，接受大城市的充分辐射，在城市形态、产业方式等方面已经城市化，城镇化发展思路主要是通过管理体制变革，实现郊区、市区管理体制的一体化，完成向城市社区的转型。如济南市历城区原先是该市的郊区，随着济南市城区范围的扩展，历城区将辖区内的“镇”逐步改为街道办事处，实现市区、郊区管理体制的一体化，改变城市郊区的面貌，走“提高城镇化质量”的城镇化道路。

可见，由于经济发展基础和工业化水平的不同，这三种实践类型在城镇化过程中表现出明显的差异，既体现了我国城镇化发展实践的创新性，也反映了我国推进新型城镇化建设的艰巨性。

二、不同城镇化道路对农村基层政权建设提出的挑战

新型城镇化为我国城市与农村发展指明了总体方向，也对农村基层政权建设提出了新的挑战。城镇形态的改变、服务内容的改变，都对基层政权建设提出了新的要求，包括基层政权组织的职能定位、组织结构、工作方式，都应该适应城镇化建设所带来的变化。目前，我国新型城镇化过程中基层政权建设主要面临职能弱化、职能定位不明、公共服务供给不足、组织管理体系建设滞后等普遍性问题。基层政权能力不足，影响政府引导能力的发挥;基层政府与村民自治组织定位不明，出现以“乡政”代“民治”的现象;社区建设与城镇化过程脱钩，出现了公共服务供给不足问题;基层组织建设滞后于城镇化水平，带来社会管理困难［5］。

然而，在因地制宜的发展思路下，不同的城镇化模式建设过程中，农村基层政权转型所面临的挑战具有不同的特点。通过对陵县“双区共建”、诸城市“农村社区化”、济南历城区“镇改办”三种典型的城镇化实践的调查分析，本文发现不同类型的城镇化实践中，农村基层政权建设要解决的关键问题不同。

(一)认同和资金问题在小城镇引领型的城镇化过程中尤为突出

在以农业为主的县域内，通过建设小城镇以推进城镇化面临的一个重要的问题是怎样让农民认识和接受城镇化，适应居民意识、生活方式的转变。解决途径就是要尽快建立与村庄撤并相适应的新的组织体系，使村的组织运行模式转变为社区的运作方式，使村民自治法律、基层政权建设的法律相接轨，增强农村居民“合村”后的归属感，提高其“并居”的认同感。在德州陵县“双区共建”模式中，社区的基层政权运作方式仍是按照原有村的组织领导运作，新的社区领导班子尚未民主选举出。从目前来看，在这个过渡期，运行原来村的组织体系，有利于社区的分部管理，也有利于工作的顺利开展，但一旦度过这个时期，原有的政权体系显然不符合新社区的管理要求。农村基层自治组织承担着宣传和落实党和国家在农村的各项方针政策、带领群众致富、维护农村稳定的重要职能。由村变为社区，社区不仅要承接以前村的职能，还要被赋予新的社区职能。同时，新聚居区和小城镇的建设还面临着巨大的资金缺口，如果没有可持续的资金支持，而由农民来负担，那么“被上楼”、“被返贫”就不会是个别现象。

(二)基层服务体系的持续性是服务社区引领型城镇化发展的难点

经过二十多年的村民自治实践，农民的权利意识、规则意识、参与意识不断增强，对自身经济利益、政治利益的维护更为自觉，诉求方式也更为理性与多元，对当前基层民主政治的要求更为迫切，对服务的要求远远多于承担成本的意愿。基层服务体系已然建构成型，但如何持续甚至不断拓展，是服务社区引领型城镇化实践中农村基层政权建设的一大难点。

首先，社区基础设施匮乏，财力投入不足，始终是社区建设的“瓶颈”。在潍坊诸城的实践中，尽管政府在财政投入上加大了保障力度，也积极引入市场、社会力量，但与农村社区建设的需求相比，依然面临着非常大的压力。其次，基层政权与服务型管理不匹配。政府职能转变不到位导致社区角色与职能错位，事责分离、权责分离、事财分离现象比较突出。长期以来，有些职能部门把社区居委会作为自身的工作机构职能的延伸，把本属于自己职责范围的工作下派给社区，却没有下放相应的权利、提供必要的工作条件，致使责权不一致;有些职能部门的“工作进社区”不是服务到社区，而是任务到社区，导致社区居委会行政化倾向明显，社区自治作用发挥得不好，居民的认同感和归属感较弱。再次，社区服务体系尚不完善，虽然街道、社区都建立了社区服务机构，但作用发挥不够，社区服务只是停留在较浅的层面。社区服务队伍不够健全，服务专业化水平不高，信息化服务尚处于起步阶段。大多数管理服务资源主要集中在社区中心村，对非中心村居民的公共服务、社会管理相对滞后，使其一定程度上存在被边缘化的问题。

同时，处理好人口、资源和环境三者的关系，统筹区位优势、资源条件和人口规模，合理确定小城镇建设的数量、规模、结构、功能，都对基层政权科学规划、持续发展能力提出了挑战。社区产业发展缺乏长远规划，内容简要片面，缺乏针对性和可操作性;有的存在短视行为，只注重眼前利益，甚至不惜以牺牲环境和资源为代价。不少经济合作组织规模小、辐射面窄、带动能力低，缺乏经营活力和市场竞争力;有的运营不够规范，“重组建、轻运营”，“重形式、轻效益”，行政推动痕迹明显。

(三)体制一体化和社会管理在大城市辐射型城市化中亟待解决

从镇到办，从原来的一级政权变为派出机构，职权缩小了，但短期内原有的职责又无法完全纳入到城市管理的体系，仍由街道办承担，导致职责与职权的不符。这种不协调可能引发一系列的问题。具体而言，在“镇改办”过程中，街道行政管理体制和机构、编制方面都存在一些急待解决的问题，如体制不顺，职责不清，责权利不一致，即区、街事权未合理划分、界定，区(市)级部门延伸到街道的机构和人员应下放的权力还未下放，街道办事处事多、人少、责任大、权力小的问题还没有解决，综合管理职能和社区服务功能受到很大程度的限制和制约;内设机构过多，且设置不科学合理、不规范，不符合精简、效能的原则，影响了街道职能的发挥;行政编制过少，人员超编严重，为解决工作急需，不得不使用事业编制，导致政事不分，混岗普遍。此外，临时人员多，靠收取各种费用维持，增加了企业和社会负担。

同时，作为城乡结合部，大城市的郊区往往是矛盾多发地。一方面，基层政权承担着村落整合、拆迁等艰巨任务，由于政策土地性质不同导致赔偿有差别，容易诱发矛盾;另一方面，城郊居民相对见多识广、具备更高素质，善于运用政策、法律、媒体表达利益诉求，这也给基层政权带来不少压力。

三、不同类型城镇化过程中加强农村基层政权建设的策略

实践表明，城镇化过程中必然伴随农村基层政权的变革，要促进新型城镇化的健康持续发展，农村基层政权建设必须适时做出转变。城镇化的健康发展离不开改革，离不开体制机制创新［6］，即要从农村向城市转化的一般规律中确定基层政权建设的基本思路，如积极推动基层政权体制的创新，加强基层政权的能力建设;明确基层政权组织与村民自治组织之间的合理分工，推动政府管理与村民自治的有效衔接;充分发挥基层政权建设在推进城乡公共服务均等化中的作用;推动基层自治组织的完善，建立起党委领导、村居(社区)自治、社会协同、公众参与的新型社会管理体制［5］。同时，更要因地制宜，有针对性地解决不同类型城镇化中农村基层政权建设的问题和挑战。

第一，以壮大经济基础为重点，推进小城镇引领型城镇化。从全国各地实践来看，当前乡镇体制改革的一个普遍趋势是乡镇政府职能的弱化。新型城镇化首先表现为经济发展形态的转变，基层政府必须在引领产业转移、创新农村产业形态方面发挥示范带动作用，增强引领经济发展的职能。在以农业为主的县域推进城镇化，经济基础薄弱是个关键问题。因此，基层政权需要着力于在经济结构变化过程中更好地发挥政府作用，引导农村转方式、调结构，促进农民增收，保证城镇化建设可持续的资金支持。一方面，发挥乡镇企业功能，为乡镇企业发展创造良好的发展环境，不断增强乡镇企业发展活力，发挥乡镇企业在增加财政收入、升级农业、转移农民上的作用。另一方面，统筹园区建设，科学谋划园区规划、积极调整资源，促进园区建设“提档升级”，突出特色产业，根据实际，宜农则农，宜工则工，宜商则商。

第二，以提升服务能力为重点，推进服务社区引领型城镇化。从逻辑上看，基本公共服务供给水平与城镇化水平之间存在相互促进与制约关系，但实际基本公共服务供给与城镇化水平存在着脱节。因此，在具有一定工业基础的县域推进城镇化，重点要理顺基层政府的权责，建立社区建设发展的财政维持机制，进一步提升公共服务能力以适应组织变革要求。首先，理顺社区工作关系，明确界定社区居委会职责的同时，下放权力，还权于民，改变权力倒置的状态，实行“权随责走，费随事转”的运行机制。其次，加快土地、资金、技术、信息等要素资源在社区范围内的集约利用，引导和推动建立企业化运营机制、二次盈余分配机制，加强对社区集体资产的清理评估，推进产权制度改革，逐步建立法人治理结构，盘活闲置资产及闲散资金，实现资产变资本、农民变股民，建立社区运转财政维持机制。最后，加强生产和生活型服务，真正将服务功能落实到实处。

第三，以理顺体制为重点，推进大城市辐射型城镇化。对于大城市郊区而言，基层政权主要任务就是理顺职能与职权关系，转变基层政府职能，推进市区、郊区管理体制一体化。一方面，集中理顺三个层面的职能与职权关系，朝着决策与执行相一致、权力与责任相统一、以法规规范为保障的方向努力。首先，向下放权，理顺区街关系。合理划分区政府管辖部门和街道办的职能，属于街道办的职能，区政府要适当放权，做到权随事走、责权相一致，同时完善考核评价体系。其次，合理划分事权，理顺条块关系。职能条块分割，降低了基层政府公共服务的效率。按照业务对口、高效管理的原则，专业性较强的机构和人员，可由街道和主管部门双重领导，但要明确主要管理职责在街道;在相交叉的事项上，可考虑坚持上下业务职能对口的机构设置，一方面抛弃“双重领导、条块结合”的管理思路，另一方面也要明确以哪一方的领导为主，避免发生职责不清、互相推诿的现象;而公安、工商、税务等具有监督检查职能的机构和人员，则以主管部门管理为主，这方面应有明确的规范性条文的约束。再次，健全充实居委会组织管理事务，理顺街居关系。把便民利民、城管卫生、治安、文化娱乐、卫生保健、劳动就业再就业等社区服务工作落实到居委会，使居委会成为名副其实的城市居民自治组织。

另一方面，逐步推进市区公共服务向郊区的延伸，将市政、环卫、规划、城管等职能逐步纳入区政府统一的体系，实现市区、郊区管理体制一体化。同时，明确工作重点，把着力点转到社会、经济综合管理和服务上来，使辖区内社会秩序良好，环境整洁优美，生活安全方便。

此外，加强社会管理创新，建立“小机构、大服务”体系，促进基层政府职能转变。应由社会办的事情可设立服务性或中介性的机构来办，培育和扶持新型社会组织，如设立社区工作站之类的民办非企业单位，依据国家相关法律法规和政府工作要求，承担政府下移到社区的有关管理服务职能，面向社区居民提供“一门式”服务，上为政府分忧，下为居民群众办事服务;有农业任务的街道可针对性地建立健全农业服务机构;为适应城市建设高速发展的需求，还可兴办各种类型的街居事业、企业，为城市生产和居民生活提供服务。

［1］中央经济工作会议在北京举行:习近平温家宝李克强作重要讲话张德江俞正声刘云山王岐山张高丽出席会议［N］．人民日报，2012－12－17(001)．

［2］国家新型城镇化规划:2014－2020年［M］．北京:人民出版社，2014．

［3］樊纲，武良成．城市化:一系列公共政策的集合［M］．北京:中国经济出版社，2010．

［4］徐绍史．国务院关于城镇化建设工作情况的报告: 2013年6月26日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上［J］．中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2013(04)．

［5］楼苏萍，张凡．新型城镇化背景下的基层政权建设［J］．山东行政学院学报，2013(03)．

［6］胡畔．任重道远:从基本公共服务供给看新型城镇化［J］．城市发展研究，2012(07)．

(编辑:李磊)

F291:D035．5

A

2095－7238(2014)05－0032－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．008

2014－03－05

2013年国家民政部课题、山东大学自主创新基项目(IFYT12104)。

冯贵霞(1983－)，女，广西南宁人，博士，主要研究方向:城市治理与公共政策;吕俊平(1986－)，山东青州人，博士，研究方向:城市治理与公共政策。