水利水电工程移民安置目标:政策与现实

严凤霞,刘 龙

(1.河海大学公共管理学院,江苏 南京 210098; 2.长江三峡集团移民工作局,四川 成都 610041)

水库移民是通过人口再分配实现水资源的优化配置。1949年新中国成立以来,我国开展了大规模的水利水电工程建设,共修建大中小型水库(水电站)8.6万多座,产生了大量的非自愿移民。截至2008年底,我国大中型水库移民已达2 600多万人,其中农村移民2 300多万人,是世界上水库移民人数最多的国家。随着西电东输战略的实施,我国水电工程逐步推进到大渡河、澜沧江、金沙江、雅砻江等边远地区。随着工业化、城市化的推进,以及对气候变化的日益关注,我国对于大坝项目的需求没有消失,反而日渐旺盛。

水利水电工程建设在灌溉、发电、防洪、旅游等方面能够发挥巨大的经济效益。但是,以发展为目的的水利水电工程在为大多数人提供用电、用水和保障生命财产安全的同时,却可能使移民原有的生产生活系统遭到破坏,导致移民次生贫困。斯卡德通过对发展中国家44个大坝项目移民生计的调查发现,仅8个项目中移民生活水平得到了恢复或提高,而其余36个项目中的移民陷入了贫困的窘境[1]。在我国移民安置实践中,原生贫困和次生贫困现象一直存在。20世纪80年代以前1 500万水库移民中,约有1/3移民重建了家园,恢复和改善了生活水平;1/3移民勉强可以维持生计;还有1/3的移民处于绝对贫困之中[2]。2000年调查结果显示,大中型水库移民贫困人口比例从1985年高于80%下降到1999年的31%。当然,在移民安置实践中也有成功的案例。20世纪80年代,世界银行贷款的福建水口电站移民安置被认为是实现开发性移民的典型。2011年,潘家铮在回顾我国移民安置实践的基础上指出,我们应该未雨绸缪,将移民安置与水利水电建设结合起来,利用搬迁的契机,实现移民的发展[3]。那么,如何将移民搬迁与发展结合起来,是依靠政府的外部干预还是移民的发展力?在当前我国的移民安置实践中,非自愿移民能否走出发展的悖论?为此,笔者在总结我国移民安置目标和资源分配模式的基础上,以南水北调中线丹江口水库ZJ村为例,分析移民发展的过程与机制。

1 我国水库移民安置目标与目标悖论

1953年以来,我国逐步完善了移民安置政策,包括国家层面的法律规范和地方政府制定的指导意见。在这些移民政策中,对移民安置目标做了界定。大体而言,我国移民安置目标的变迁可以划分为3个阶段。

第一阶段:1978年改革开放以前。受自然因素、政治因素和经济因素的影响,尤其是发展观念的影响,在工程建设中普遍存在“重工程,轻移民”、“重搬迁,轻安置”的倾向。在移民安置过程中没有编制安置规划,移民被作为环境问题来处理,搬迁被认为是发生在移民身上的自然环境过程。由于认识不到移民的重要性,非自愿移民被认为是由工程带来的,用不着优先考虑的副作用[4]。在这种安置理念下,非自愿迁移造成了大量的遗留问题,库区普遍存在基础设施落后、经济发展滞后、移民次生贫困和返迁等问题。

第二阶段:1978年改革开放以来到2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的出台。我国在总结移民安置经验教训的基础上,提出了开发性移民方针。开发性移民方针以搬迁作为发展契机,立足于补偿,着眼于发展,把补偿与发展有机结合,不仅使移民直接分享开发项目的成果,更使库区经济能够实现可持续发展。开发性移民方针的提出是我国移民安置理念的重大突破和创新。也正是在这种社会背景下,1991年出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中将移民安置目标界定为“达到或者超过原有水平”。但是,一直到2006年,移民安置目标都未取得突破。而且,“达到原有水平”这一表述本身就没有体现出发展的涵义,存在低估移民收入的可能性。停建令颁布后,库区发展出现“断层”现象,政府停止了对迁出区的投资,社区基础设施滞后。而且,移民隐形收入没有纳入统计范畴,譬如消落地收入、草药收入和捕捞收入等。

第三阶段:2006年至今。西南地区在小型水电开发过程中,地方政府通过创新移民方式,对移民安置目标进行了重新界定。2008年出台的《怒江中下游水电移民安置补偿补助指导意见》中将移民安置目标界定为:使移民收入不低于当地城镇最低生活保障标准,达到或超过全省农民平均纯收入,移民生活超过搬迁安置前的水平。应该说,小型水电移民的安置目标在一定程度上突破了大中型水电移民安置目标。

纵观我国移民安置目标变迁的历程可以发现,移民安置目标有一定程度的提高,但由于补偿安置机制、资源分享机制、发展干预和移民自身的原因,移民安置目标在现实中都没有完全达到。20世纪80年代之前投产的水库、水电站移民遗留问题比较多。为了解决移民遗留问题,1981年6月19日财政部、电力部颁布《关于从水电站发电成本中提取库区维护基金的通知》决定,从水电站发电中提取0.001元/(kW·h)设立库区维护基金,用于支持移民生产恢复和解决库区遗留问题。20世纪80年代初期建设的水电站同样存在遗留问题。为此,我国不得不先后于1986年、1996年和2001年出台遗留问题处理政策,对移民发展进行干预以保障移民的生存和促进移民发展。应该说,我国水利水电工程移民建设多数没有实现发展,其安置目标也没有实现,而是使移民陷入次生贫困或介入型贫困中,甚至是形成代际贫困,从而导致“目标悖论”。随着城乡统筹的逐步推进、补偿安置和利益分享政策的完善、安置方式的创新和地方发展干预力度的增强,移民安置目标逐步得到实现,尤其是西南地区率先实现的长期补偿安置模式将搬迁对移民的影响降到最低,加快移民生计恢复与重建的步伐。

2 政府资源的配置

移民搬迁是资源再分配过程,是大坝工程利益相关者之间利益博弈的过程。在不同的安置理念下,政府资源配置的方式存在差异。

从1949年新中国成立到1978年改革开放前是单纯经济补偿阶段,补偿内容主要包括个人财产和土地补偿。以土地补偿为例,1950—1957年,土地补偿标准为土地亩产值的3～5倍。1958年国务院颁布的《国家建设征用土地办法》规定,土地补偿的标准为土地亩产值的2～4倍,但在当时特殊的社会环境下,根本无法实行。20世纪60年代移民人均补偿经费为300～500元,20世纪70年代为600～1 200元[5]。在单纯经济补偿阶段,补偿的随意性较大,移民被看成是工程的附属品。1978年改革开放前的移民实践表明,农业支持工业的发展路径使移民成为发展的受损者。因此,迫切需要改变政府资源分配的模式,减小搬迁对移民造成的负面影响。

1978年改革开放以来,随着经济建设发展的需要,征地数量急剧增加,人地矛盾激化。同时,我国开始实现家庭联产承包责任制,土地的所有权和承包经营权分离。在这种社会背景下,我国颁布了《国家建设征用土地条例》,第一次将土地的经济补偿划分为土地补偿费、安置补助费和地面附着物补偿费。土地补偿费为土地亩产值的3～6倍,地上附着物的补偿标准由省级地方政府制定,安置补助费按农业人口计算。1986年,为了解决移民遗留问题,我国提出了开发性移民方针。显然,依靠移民补偿无法实现开发性移民。补偿主要用于移民生产生活系统的恢复,实现移民发展需要更多的“投资”。为此,1991年,我国出台了第一部水库移民的专项法规——《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,提出前期补偿、补助,后期扶持的安置方式。该阶段,我国在总结移民遗留问题的基础上,逐步完善资源分配格局。首先,移民补偿标准提高。在新近建设的南水北调中线工程中土地补偿按政策最高限进行补偿,在长效补偿安置模式中土地补偿费甚至达到土地近3年平均亩产值的50倍。其次,实施移民效益分享机制。从1986年至今,项目分享效益的形式有5种,包括水库移民享受优惠电价、移民入股分红、长效补偿、库区移民发展基金和后期扶持[6]。最后,地方政府资源供给能力加大。移民作为政府行为不仅意味着补偿标准的提高,而且还意味着政府能够利用自身的政治权威,通过各种地方性的变通方式,实现资源的转换、互济和整合,补充政府资源的不足,保障移民生计恢复与发展。随着社会发展观念的转变和经济的发展,政府责任和移民权益得到充分的体现。

我国移民补偿与安置经历了从“单纯经济补偿”到“补偿+补助”到“补偿+补助+后期扶持”到“补偿+补助+效益分享+地方资源供给”的过程。同样是政府行为,但在不同时期移民发展实践中,其涵义也存在差异。在1978年改革开放以前,移民作为政府行为是国家强制力实现移民的非自愿迁移,移民缺乏话语权与发展权,政府的责任没有得到充分体现。在资源分配的过程中,移民损失与补偿之间的比例严重失衡,国家的强制力使移民在利益博弈的过程中成为利益受损者。1978年改革开放以来,移民安置作为政府行为则包括2层不同的涵义,一是政府作为非自愿移民的组织者对移民发展负有不同推卸的责任;二是政府能够通过制度设计和政治权威,整合和优化资源,将各方力量聚集起来共同推进移民生计发展。

3 案例分析

2009年10月,ZJ村作为南水北调中线首批试点村,256户、1 094人由淅川县搬迁至郑州市中牟县。搬迁前,移民主要依赖于传统的种植业和捕捞业为生。搬迁后,移民开始逐步实施现代化的种养殖业。在ZJ村,不仅社区经济发展势头较好,而且移民的文化生活和社会整合状况也非常好，被视为当地移民安置的“典型村”。

3.1 政府的资源供给力

土地是移民最重要的自然资本。搬迁前,移民人均土地约0.033 hm2,搬迁后人均土地约0.093 hm2。在丹江口水库移民安置实践中,坚持以土安置模式,搬迁后移民土地面积大幅增加,充分发挥了土地的保障功能和就业功能。住房是移民最重要的物质资本。对于人均房屋补偿费不足24 m2砖混结构的建房困难户按人均24 m2砖混结构发放房屋补助费;为所有移民修建沼气池、厕所补助 2000元。尽管如此,移民对补偿还是有不满意的地方。如补偿范围窄,移民淹没线上成片的林地和牧场地没有纳入补偿范畴;补偿标准低,没有按照重置价进行补偿;补偿标准“一刀切”,忽视了补偿对象的差异性;补偿标准缺乏动态性等。

单纯的经济补偿无法实现移民发展的目标,这一点在国内外研究中都已经被证实。在国外,研究者强调决策者思维的改变,即变补偿为投资。尽管在我国移民安置实践中没有提出“投资”这一概念,但政府对移民发展给予了政策支持。在ZJ村安置过程中,地方政府依靠其政治权威,将涉农相关部门的资源优势整合起来,移民除获得补偿外,还可以享受支出减免、资金补贴、政策倾斜、能力提升、社会保障、基础设施建设、资金支持和文化建设等政策支持。如中牟县农业部门争取协调资金100万元,用于农业基础设施建设;郑州市公安局为ZJ村捐款10万元支持公益建设;县人力资源部门出资,由县农民工定点培训机构深入ZJ村开展技能培训,通过对口帮扶使434人实现就业。同时,开展创业培训班,结合移民实际,对20多名移民制定了创业计划等。

此外,政府还积极介入移民高效农业发展过程中。为了充分利用安置地靠近郑州的地域优势和中牟县特色农业基地的优势,中牟县移民安置组在结合ZJ村实际、征求移民意见的基础上,采取反租倒包的土地流转形式,建设33座高效蔬菜大棚,发展无公害蔬菜种植。同时,镇政府聘请技术员驻村指导蔬菜种植。开挖鱼池48个,总面积达到25.33 hm2。通过发展高效农业,移民的收入较搬迁前有较大幅度的提高。从村委会收集到的数据看,移民人均收入是搬迁前的2.5倍左右。

在ZJ村经济发展过程中,补偿制度的完善固然不可或缺,但地方政府的发展理念和政策支持也起着无可替代的作用。为了实现移民“能发展、可致富”的目标,河南省利用新农村建设的契机,通过多部门之间资源的互济与整合,试图将移民新村逐步打造成当地新农村建设的样板工程。在安置过程中,安置目标并非局限于收入这一单一层面,而是涉及经济发展、社会整合、文化建设和环境改善等诸多方面,实现了从以收入作为衡量指标向可持续生计目标的跨越。

3.2 社区的可行能力

社区可行能力是考察社区发展潜力的重要指标。一般而言,社区可行能力包括3个方面,即社区社会资本、社区组织集体行动的能力和社区领导获取外在资源的能力[7]。

为了加强移民社区与周边社区的关系,地方政府组织移民和当地社区居民开展村落联谊活动,通过相互交流,拓展了移民的社会关系网络。为了树立移民社区的形象,增强社区凝聚力,ZJ村已经连续3年开展了春节晚会,男女老少同台演出,增强了移民的归属感和认同感。通过社会关系网络的对外拓展和社区内部关系网络的重构,移民与当地居民、移民之间的交往频繁,在农业生产经验交流、相互资金和人力支持等方面起到了非常重要的作用,有利于特色农业的发展。

社区组织集体行动的能力关键在于社区精英。ZJ村通过村民选举,推举懂知识、信息广、办事能力强、口碑好的人担任村干部。在当前农村社区普遍“空心化”的形势下,社区成员能否实现合作,社区精英的带动作用非常重要。

3.3 移民的发展力

在诸多的文献和政府工作总结中,移民被定性为具有“等靠要”依赖心理、消极被动的群体。显然,对于移民的这种特殊心理需要辩证地看待。①“等靠要”是移民的策略,是他们试图通过集体行为促使政策的倾斜。②在移民安置政策中,对于弱势群体没有相应的补助政策。对这部分群体而言,“等靠要”是他们无奈的选择。能要就要是弱势群体普遍的心理,同时也间接地说明了移民生计策略的非单一性。③不能排除个别现象,如依赖后期扶持资金,缺乏生产积极性移民的存在。但是,在发展干预的过程中,移民并非完全被动,他们具有发展力,有能力改变发展干预过程。在调查中发现,移民发展致富的积极性非常高,这既源于他们搬迁后的处境,也源于安置区周边社区的“诱导”作用。

其次,非自愿移民普遍存在人力资本失灵的问题。对于异地远迁移民而言,由于土质、农产品种类、耕作方式、劳动工具和市场环境的差异,长期从事农业生产获得积累的有关育种、耕种、耕作、田间管理、收获和销售方面的技能将会随之变得毫无用处[8]。此外,移民的文化水平和技能也是适应安置地劳动力市场需求的重要制约因素。为了规避移民人力资本失灵的风险,地方政府根据移民的要求进行技能培训。在ZL村,为了使高效农业更好地发展,移民主动要求政府开展相关培训,主动和当地农业院校建立联系,主动学习养殖方面的知识,主动和当地居民就种养殖中出现的问题进行交流。

4 结 语

1949年新中国成立至今,我国实现了从把“移民看成是工程的附属物”到“以搬迁作为发展契机”的观念转变。但是,由于我国特殊的国情,在国家政策层面上移民安置目标仍然滞后于社会经济发展实践。从资源分配模式看,实现了从“单纯经济补偿”到“前期补偿,后期扶持”到“补偿、扶持与分享”的转变。资源分配模式的整合与优化使移民的损失降低,发展资源得到保障。因此,在现有的政策框架下,地方政府发展理念和资源供给能力在移民发展过程中起着举足轻重的作用。在ZJ村发展过程中,地方政府以新农村建设为契机,通过资源整合,将涉农相关部门的力量整合起来共同支持移民新村发展。在此过程中,社区可行能力和移民发展力也是发展不可或缺的环节。ZJ村发展之所以能够取得成功,是多方力量共同作用的结果。非自愿移民是发展机遇还是陷阱取决于多种因素的合力,既包括政府发展的理念、资源分配的方式,同时也包括社区的可行能力和移民的发展力,其中任何一个环节脱节都可能偏离发展的目标。

实现移民的可持续发展需要转变发展观念,完善和优化资源分配模式。因此,需要在国家制度层面上完善补偿和效益分享机制,坚持“移民为先”的原则,将搬迁转变为移民发展的机遇;其次是加大对库区移民的支持力度。社区可行能力不足是当前农村普遍存在的问题。在社区扶持的过程中需要培育社区精英,加强社区社会资本建设,增强社区凝聚力。最后是增强移民的发展力。移民的发展力是发展的基础,只有移民的积极性能够调动起来,发展才能持久。因此,在移民发展过程中,需要加强移民的参与,尤其需要兼顾移民的地方性知识。

参考文献：

[1] 斯卡德.大坝的未来 [M].北京：科学出版社,2009.

[2] 余文学.水库移民问题社会经济分析[J].河海大学学报：哲学社会科学版,2000(4):38-42.

[3] 潘家铮.漫谈水利水电工程建设观念创新[J].水力发电学报,2010(3):1-5.

[4] 迈克尔.M.塞尼.移民·重建·发展.[M].南京：河海大学出版社,1998.

[5] 张绍山.中国水工程移民补偿机制改革与发展[J].水利水电科学进展,2006(3):32-35.

[6] 孔令强.水电工程移民共享经济效益的机理与机制研究[J].水力发电,2008(1):82-85.

[7] 王晓毅.中国12村贫困调查[M].北京：社会科学文献出版社,2009.

[8] 施国庆.水库移民的社会影响分析[M].北京:中国水利水电科技出版社,2005.