农村饮水安全工程政策研究

杜晓荣,谢 旭,吴晓婕

(河海大学商学院,江苏 南京 211100)

2012年3月21日,国务院讨论通过《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》(以下简称“十二五”规划),将农村饮水安全工程建设作为“十二五”规划的重点任务之一,提出要全面解决2.98亿农村人口和11.4万所农村学校的饮水安全问题,使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右。农村饮水安全工程建设不仅是广大农民的迫切需要,也是改善民生的重大举措。保障农村饮水安全工程的建设和实施,推进农村饮水安全工程的长效运行,研究制定和完善相关政策势在必行。

1 农村饮水安全工程政策研究的必要性

根据国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)、水利部、原卫生部等共同编制的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》(以下简称“十一五”规划)，“农村饮水安全,系指农村居民能够及时、方便地获得足量、洁净、负担起的生活饮用水。农村饮水安全工程,亦称农村供水或村镇供水,系指向广大农村的镇区、村庄等居民点和分散农户的供水,以满足村镇居民、企事业单位的日常用水需要为主。”其中安全的饮用水,系指水质符合生活饮用水卫生标准,长期饮用不危害人体健康的水。农村饮水安全工程政策是国家确定的一项为民办实事、改善民生的公益性政策,旨在解决农村居民饮用水水量不足、水质不达标、取水困难、供水保证率低等问题。

公共产品同时具备非排他性和非竞争性两个特征,而不同时具有这两个特征的叫准公共产品。农村饮水安全工程具有收益的排他性和消费的非竞争性,其本质是准公共产品[1]。这一特征决定了农村饮水安全工程政策研究的必要性,一方面,农村饮水安全工程属于公益性项目,追求社会公众效益,但其准公共产品特征决定了它的供给方式应采取政府和市场共同分担、互为补充,按照公平与效率的原则,通过吸收多元的投资主体,形成公对公、公对私、私对私的竞争格局,确保高效率地提供优质产品和服务。在这个多元投资、建设和运营体系中,市场主体都是以追求利润为目标的,如果政府不加以规制,就会出现垄断高价的现象,农村居民将不能真正获益。另一方面,由于个人利益与集体利益的对立而引起的水资源分配不均、水源污染等方面的社会问题,往往无法通过市场机制来解决,必须赖于建立合理有效的政府规制,由行政机构直接制定和执行各种具有约束力的政策和规范。所以从宏观需求层面来看,农村饮水安全工程作为具有自然垄断属性的准公共产品,政府的支持和政策引导是确保工程目标实现的关键因素,通过对农村饮水安全工程的政策研究,能够确保工程建设与运行在合理的政策指导和调控下顺利进行。

同时,从工程运行的实践需求来看,农村饮水安全工程服务对象的独特性使其在建管过程中势必会面临一些特殊问题,如水费收取困难、管理难度大等。所以,政策制定者有必要通过相关政策研究反馈的信息,不断完善农村饮水安全工程政策体系,解决政策在实施过程中存在的一些不足和执行不到位的问题,使之更加符合农村饮水安全工程建设和运行的需要,确保农村饮水安全工程能够长久发挥效益。

综上所述,无论是公益性项目建设的宏观需求,还是推动工程持续健康运行的实践需要,都有必要对农村饮水安全工程政策进行研究。

2 当前农村饮水安全工程政策及成效

为确保农村饮水安全工程能够建好并使老百姓真正获益,中央和地方政府制定了相关政策法规,使我国农村饮水安全工程建设能够有法可依,有章可循。

2.1 相关主导性政策相继出台

从2000年开始,国家开始加大解决农村饮水问题的工作力度,相关工程最初致力于解决农村群众饮水困难问题。2003年,水利部农水司提出,今后农村饮水工作重点要逐步转向保障农村饮水安全,并研究制定了《农村饮用水安全卫生评价指标体系》,以此为评价标准,评价确定全国有3亿多人饮水不安全。从2006年开始,农村饮水工作由饮水解困开始转入全面实施农村饮水安全工程建设,国家计划用两个“五年”分别解决1.6亿人的饮水安全问题,到2015年基本解决全国农村饮水安全问题。

“十一五”规划(发改农经[2005])提出要在“十一五”期间,使农村饮水不安全人数减少一半,集中式供水受益人口比例提高到55%,工程实施范围涉及15万多个行政村。为加强饮用水安全保障工作,国务院办公厅还出台了《关于加强饮用水安全保障工作的通知》(国办发[2005]45号),对农村饮水安全工程建设运营工作给出了详细的意见,要求充分认识保障饮用水安全的重要性和紧迫性;认真组织规划编制工作;加大工程建设力度和城市供水设施建设;加强水资源保护和水污染防治工作;改造饮用水安全监督管理;建立储备体系和应急机制以应对原水、供水水质发生重大变化或供水水量严重不足的情况。2005年国家发改委、水利部制订了《农村饮水安全项目建设管理办法》,并于2006、2007年分别作了修改完善,同时针对存在的突出问题,出台《关于进一步做好农村饮水安全工程建设工作的通知》(发改农经[2005]920号)和《关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》(发改农经[2007]1752号),按照科学发展观和有关政策的要求,制定了工程前期工作计划、资金筹措、项目实施和建后监督检查等环节的管理办法。为确保工程建成后水质达标并发挥工程卫生防病效果,2008年原卫生部疾病预防控制中心出台了《农村饮水安全工程卫生学评价管理办法(试行)》和《农村饮水安全工程水质卫生监测工作方案》(卫疾控发[2008]3号),要求建立农村饮用水水质卫生监测体系,做好农村饮用水水质卫生检测工作。这一期间国家累计完成投资1 053亿元,解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题,全国农村集中式供水人口比例提高到58%,超额完成了“十一五”规划的目标。

但是,饮水安全形势仍十分严峻,不少地区水源短缺,一些农村地区饮用水仍存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸虫病原体等问题,对人民群众身体健康构成严重威胁。2011年,中共中央、国务院印发了《关于加快水利改革发展的决定》,这是新世纪以来连续第8个中央一号文件,文件指出“水是生命之源、生命之要、生态之基”,并明确要求继续推进农村饮水安全工程建设,提出到2013年要解决规划内农村饮水安全问题,“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题,并制定支持农村饮水安全工程建设的用地政策,确保土地供应,对建设、运行给予税收优惠,供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格,也促进了后续用地、用电和税收方面优惠政策的出台。

2012年的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》(发改农经[2012])对原有规划有了进一步的补充,要求“十二五”期间全面解决2.98亿农村人口和11.4万所农村学校的饮水安全问题,使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右。此外,相关部门就项目申报与审批、资金筹措与管理、工程验收与监督、水质卫生监测等方面出台相应的政策指导,确保工程建设顺利进行。

2.2 配套优惠政策逐步落实

为更好地解决农村饮水安全问题,政府出台了土地、电价和税收等方面的优惠政策,支持农村饮水安全工程的建设和运营。

2011年,国家发改委颁布《关于适当调整电价有关问题的通知》,明确规定:“农村饮水安全工程供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格。具体电价类别和执行时间山各省(自治区、直辖市)根据实际情况确定”。截至2011年年底,除西藏由各市县直接执行优惠电价外,所有省市(包括自治区、直辖市)均出台政策文件,明确农村饮水安全工程用电执行居民生活或农业排灌用电价格。该政策的执行至少使农村饮水安全工程电费支出降低30%以上,工程运行成本平均降低10%～15%[2]。

2012年国土资源部和水利部联合发布《关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》(国土资发[2012]10号),要求各地将工程用地纳入土地利用总体规划,并列入县(市、区)年度新增建设用地计划;尽可能利用农村现有存量建设用地,不用或少用新增建设用地,不占或少占农用地;项目选址在总体规划确定的城镇建设用地范围内的,应使用国有建设用地;项目选址在总体规划确定的城镇建设用地范围外的,原则上使用集体土地,不实行征收,但日供水千吨万人以上饮水项目用地可实行征收。

财政部、国家税务总局发布的《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》(财税[2012]30号),对农村饮水安全工程建设、运营给予税收优惠,规定以下5种情况享有农村饮水安全工程建设运营税收优惠政策:对饮水工程运营管理单位为建设饮水工程而承受土地使用权,免征契税;为建设饮水工程取得土地使用权以及签订的建设工程承包合同免征印花税;对管理单位自用的生产、办公用房产、土地,免征房产税和城镇土地使用税;对饮水工程运营管理单位向农村居民提供生活用水取得的自来水销售收入,免征增值税;对饮水工程运营管理单位从事《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的饮水工程新建项目投资经营的所得,第1年至第3年免征企业所得税,第4年至第6年减半征收企业所得税。

这些优惠政策有力地支持了农村饮水安全工程建设,降低了工程建设成本, 提高了资金使用效益。此外,一些省、市在中央有关政策出台之后,相继出台或调整了相关配套优惠政策,确保农民饮水安全问题的解决,也极大了促进了饮水安全工作的可持续发展。

2.3 农村饮水安全工程政策成效

国家从2000年开始加大饮水解困工作力度,2001—2005年期间,国家共投入资金223亿元,解决了6 700万人的饮水问题,饮水水质达到国家规定的生活饮用水标准,至此,基本解决了我国农村群众饮水困难问题。从2006年开始,农村饮水工作中由饮水解困进入全面实施农村饮水安全工程建设,“十一五”期间,累计完成投资1 053亿元,全国实际投资建设了各类农村集中饮水工程约20多万处,解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题,平均每天新增供水能力达1 680多万m3,全国农村集中式供水人口比例提高到58%,提前并超额完成“十一五”规划任务。工程建设所解决的农村饮水安全人数上也连创新高,2011年解决了6 398万农村居民和农村学校师生的饮水不安全问题,2012年解决了农村饮水安全人口首次超过7 000万,两年累计解决了规划不安全饮水人口的44.6%,全国农村集中供水受益人口比例由2010年的58%提高到2012年的68%[3]。另外,工程在实施过程中科学组织施工,严把工程质量验收关,不符合施工程序的不予开工,不符合质量要求的坚决返工。特别是“十二五规划”以来,农村饮水安全工程质量可靠,材料和产品符合质量要求,管网设施配套齐全、布局合理、达到设计要求。在工程验收中,没有发现因质量问题造成断水、停水、无法正常运行等现象。

由此可以看出,农村饮水安全工程政策实施以来,极大地改善了农村居民安全饮水问题,保障了农村居民的身体健康和生命安全。

3 当前农村饮水安全工程政策存在的不足

从实际看,我国农村饮水安全工程总体进展顺利,取得了一定成就,但在政策方面仍存在一些问题。

3.1 农村饮水安全工程相关立法滞后

虽然国家出台了税收、土地、用电等方面的优惠政策,来保障农村饮水安全工程的长效运行,但是政策执行效果并不明显。就工程电价而言,某省对多处工程进行调查发现,农村饮水安全工程的用电价格普遍高出农村生活用电价格,只有9.3%农村饮水安全工程用电能够得到优惠,其电价等于或小于生活用电价格;其次与农业排灌用电比较,农村饮水安全工程电价小于农业排灌电价的工程为零[4]。造成此类现象的原因主要是优惠政策的非强制性,相关优惠政策的执行缺乏国家层面法律法规的支撑和保障,再加上没有统一的操作方法,导致优惠政策的执行效率受到影响。除此之外,目前我国农村饮用水安全的相关法律保护也存在一些不足,主要体现在针对农村饮用水安全的专项立法尚属空白,农村饮水安全工程管理条例尚未出台,导致工程的运行和管理缺乏法律法规的保障,监管体制不统一。

3.2 工程运行经费保障政策不足

运行经费保障政策的不足主要体现在两个方面:①国家水质监测经费不足。国家虽已建立并完善农村饮用水水质卫生监测体系,出台了具体的农村饮水水质监测实施方案,对水质卫生和水性疾病进行监测。但是调查显示,部分省市的水质卫生状况并不理想,如:郑州市2012年农村饮水安全工程水质检测结果显示,出厂水合格率仅为46.85%,末梢水合格率仅为44.63%[5];在工程实施效果显著的江苏省,对泗洪县水质监测结果显示,仍存在21.51%的不安全饮水[6]。造成这一结果的主要原因,首先是水样监测费用较高,导致较落后的地区水质监测频次不够,国家规定一年分枯水期和丰水期对饮水安全工程进行2次检测的要求存在不达标现象,有些地方管理人员甚至仅凭肉眼观察,感官良好便不进行水处理和检测工作;其次是引入高标准的水处理设施和净化设备的费用较高,许多地区无法承担这笔费用,从而导致水质监测的结果不理想。②工程维修养护经费不足。专门的工程维修养护资金投入机制尚未建立,许多县(市、区)也没有落实工程维修养护基金,工程维修养护缺乏资金保障,当供水设施老化或出现设备故障等问题时,常常因缺乏资金保障而得不到解决,甚至造成工程停滞,严重影响农村居民日常饮水。

3.3 工程技术援助政策缺乏

农村饮水安全工程大多建在经济落后的农村地区,物质条件和工资水平较低,无法吸引到高技术人才,再加上工程量多面广、规模小且分散等特点,以及工程本身经费有限,难以配备更多的专职技术人员。尤其是在人口居住较分散的山区,地势较为复杂,存在更多的技术难题,然而这些地方往往技术力量最为薄弱,技术人才最为匮乏,现有条件无法满足工程建设的技术要求。目前专门的技术援助政策尚未出台,导致很多工程常出现的机、电、管路、设备等技术故障问题无法解决,工程实施过程中往往会出现维修不及时、技术更新缓慢而导致停水现象,许多地区就由村干部或指定村民担任管水员,这些人大多缺乏专业管理和工程维护知识,只起到简单的看管和运行操作的作用,对于上述的技术问题根本无法着手。另外,供水单位本身也缺乏人才意识和科技意识,没有建立专门为工程提供技术援助和支持的机构或组织,也忽视了对管理技术人员的培训和再教育。

4 国外相关政策经验

4.1 美国

美国经济发达,城市化水平较高,农村饮水安全问题并不突出,这与美国完善的政策措施密不可分。在美国,有专门的技术援助政策鼓励设立像农村社区援助组织(RCAP)[7]这一类的非赢利性技术援助组织,组织内工作人员均持证上岗,主要对农村饮水安全工程的施工和管理人员进行专业技术的培训或直接提供技术援助,为居民在处理饮用水和废水过程中所遇到的技术难题提供解决方案,确保农村和小社区居民获得安全的饮用水,并完善废水处理系统,以满足工程当前和未来需求,这些组织大多收费低甚至有些免费提供服务。

4.2 加拿大

加拿大政府十分重视水卫生研究,在1987年颁布的联邦水政策中就确定了两个专门的目标,即“保护和改善水资源的水质”和“促进明智和高效地管理和使用水”[8],在此背景下由政府出资设立了专门的国家水研究所和国家水质实验室,并配备先进的自动化仪器设备和高水平技术人才,领导全国水源保护和水质监测工作,国家和省政府按各自的权限开展工作,分级进行水质监测,经费分摊,其中国家级水质监测工作的经费主要来源于联邦政府。

4.3 日本

日本在“二战”后,全国供水服务覆盖范围仅为30%。1952年,日本政府建立全国补助计划,对各类供水工程给予补助,并建立各项资金补助制度,用于支持小型供水设施的建设和运行,供水服务开始延伸到农村和山区,至2005年全国供水服务覆盖范围已增长至97%,政策效果显著。日本存在许多小型供水设施,主要分布在乡村和城镇社区,管理上存在困难同时也缺乏人力资源,针对这一问题,政府采用合并区域性或小型供水设施的措施,避免了小型供水设施管理成本过高[9]。

5 完善农村饮水安全工程相关政策的建议

5.1 加快出台相关法律法规

首先,税收、土地和用电等方面优惠政策的出台,充分体现了政府对农村饮水安全工程的重视和支持,但是要保证人民群众能够真正受益,相关优惠政策绝不能打白条。通过出台《农村饮水安全工程优惠政策实施条例》提供相关优惠政策执行的统一标准和具体操作办法,各地方物价局、水利和电力等部门要对工程电价问题进行协商,制定出详细的电价征收条例,严格执行国家及地方的电价政策;各省市地方税务局应当发布饮水安全工程税收征收减免的申报条件和审核程序,并严格执行。其次,要尽快出台《农村饮用水安全法》和《农村饮水安全工程管理条例》,保障农村饮用水的安全,特别是对农村饮用水污染防治工作和水质监测工作,并以法律形式规定中央、地方、部门、企业在饮用水安全保障方面的管理范围、管理权限、利益以及相互关系的准则,建立健全农村饮水安全工程监管体制。

5.2 落实工程运行经费保障政策

一方面,建立农村饮水安全工程维修养护专项资金投入机制,明确所有市县必须设立农村饮水安全工程维修基金,资金来源主要由各级财政拨款,经济较发达的地区还可以按一定比例提取工程收取的水费作为工程维修养护基金,所得款项交由市县维修养护基金存储,用于工程维修和设备养护,对于经济特别困难的项目区,中央在工程维修养护经费上应适当加大补贴力度。另一方面,增加水质监测经费补贴,用于建立统一标准的水处理设施,尤其是独立集中供水工程和分散供水工程要按照和城乡一体化供水工程相同的标准来进行水处理和水质监测工作,确保饮水质量,对于水质合格率较低的地区,要增加对饮用水水源、出厂水和末梢水的水质检测频次,并引进高效净水设备。各市县出台详细的农村饮水安全工程运行经费使用和管理办法,严格做好资金使用申请和审批工作,做到专款专用,资金取之于哪个项目区,则只能用于该项目区的工程运行。

5.3 出台工程技术援助政策

针对工程存在的技术薄弱问题,国家应出台相应的技术援助政策鼓励建立专门的技术援助组织和培训机构,要求省级或市级技术中心针对当地农村饮水安全工程建设的特点给出技术攻关和技术援助计划,并下达至各市县,由各地技术援助组织代为执行,帮助解决农村饮水安全工程运营过程中遇到的各种机、电和设备等技术故障问题。相关部门应出台工程技术指导手册和培训材料,对施工人员以及管理人员进行专业的培训和指导,形成专门的技术服务体系,为农村饮水安全工程提供技术支持和专业人才。

参考文献：

[1] 杜晓荣,吴晓婕,谢旭.农村饮水安全工程绩效的经济学分析[J].生态经济,2013(11):69-72.

[2] 水利部农水司.农村饮水安全工程用电成本降低 多部门出台政策支持农村水利发展[EB].[2012-02-28].http://ncsl.mwr.gov.cn/infomationlist.do?method=showDetailInfoList&catalogid=14&formId=14663.

[3] 国家发展和改革委员会,水利部,卫生部，等.全国农村饮水安全工程“十二五”规划[R].北京:国家发展和改革委员会，2012.

[4] 颜成贵.农村饮用水工程电价政策执行现状分析[J].中国农村水利水电,2012(5):62-67.

[5] 董志伟,武文方,邵声波,等.郑州市农村饮用水安全工程2008-2012年水质监测结果[J].中国工程卫生学,2013(4):127-130.

[6] 张明访,顾军.江苏省泗洪县农村集中式供水水质监测结果[J].职业与健康,2013(9):1122-1123.

[7] BURLINGHAM A V,TOWNSAND W N. Rural Development Issues[M].New York:Nova Science Publishers,2008.

[8] DAVIES J M, MAZUMDER A. Health and environmental policy issues in Canada: the role of watershed management in sustaining clean drinking water quality at surface sources[J]. Journal of Environmental Management,2003, 68(3):273-286.

[9] 李红梅.日本供水事业发展前景[J].水利水电快报,2008(6):29-30.