再议官本思想与民本理念——兼论新形势下党风廉政建设

李晓霞

(华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237)

再议官本思想与民本理念
——兼论新形势下党风廉政建设

李晓霞

(华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237)

实质意义上的“官”原是以人为本，天下为公的体现。然而，失去有效监督的“官”必然与“管”、与“权”相为谋，进而产生了以言代法，以权谋私的腐败行为。以官为本，必然以民为末，以事业为末。官本思想的存在，很大程度上影响了党的执政能力建设以及和谐社会建设。要加强党的廉政建设，实现官本思想到民本理念的转变，需要在充分认识官本位顽疾的基础上，通过理念转变、体制完善、法制建设等手段，回归“官”的本意，真正做到“把权力关进制度的笼子里”。

官本思想；民本；廉政建设

“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题”[1]，这些问题的存在无一不和官本位有关。“官本位”概言之就是以官为本、以官为尊、以官为贵的形式主义，是一种把为官、官职高低、权利大小作为衡量人生价值标准的思维和理念。在官本思想的影响下，人们的主要精力不在于做好本职工作，而是忙于对“长官意志”的领悟和个人仕途的追求，这必然会导致买官卖官、跑官要官、假公济私等不良风气形成，有悖于中国共产党一贯坚持的全心全意为人民服务的宗旨以及和谐社会的建设。现阶段，以习近平同志为总书记的党中央非常重视官本思想的转变，告诫各级领导干部“公款姓公，一分一厘都不能乱花；公权为民，一丝一毫都不能私用”[2]，中共中央自2013年初连续颁发了15条禁令限制公务员“特权”，并于2013年12月25日颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，这一系列政策的出台表明了中共中央加强党风廉政建设的信心和决心。因此，有学者指出，“相信经过一段时间的坚持，将来会出现官本位变成民本位的变化”。

实现从官本位到民本位的转变是时代的呼唤，是中国共产党全心全意为人民服务宗旨的集中体现，也是和谐社会建设的基本要求。要加强党风廉政建设，实现从官本位到民本位的转变，需要在客观认识官本位顽疾的基础上，牢固树立以民为本的行政理念，并从体制、机制、法制上保障民本理念的实施。

一、官本位顽疾

官本思想是封建官僚制度的千年沉痼。在官本思想影响下，除了正常的行政科层等级体系之外，整个社会的等级体系都建立在权力本位的基础之上。进入官方体制之内的任何人都被分成三六九等[3]52-61。在这种金字塔式官本体制的影响下，越上层的等级在体制内享有的权力越多，其地位也越高；越下层的等级享有的相对权力越少，其地位也越低。体制内上级在对下级拥有更多相对权力的同时，也享有更多、更好的物质、政治待遇。例如，唐朝五品以上官职便可不赋役，可荫庇，免刑罚[4]。这种地位上的绝对优势难免会促使跑官要官、买官卖官、唯官不唯民、唯上不唯实、唯利不唯法等不良风气的形成，不利于加强新形势下的党风廉政建设，不利于加强党的干部队伍建设，更不利于和谐社会的建设。

(一)官本思想的盛行不利于加强新形势下的党风廉政建设

党风廉政建设是防止各级党组织及其成员利用执政地位所掌握的公共权力为组织或个人谋取不正当利益的有效手段，是保持中国共产党先进性质的条件和基础[5]5-6，是关系执政党生死存亡的关键。新形势下我党的廉政建设仍然面临着一些比较突出的问题，例如一些工程建设、金融证券等资金密集行业内幕交易、商业贿赂等现象仍层出不穷，土地、矿产等资源领域腐败现象仍易多发，地方官员作风不实、办事不公，群众反映强烈的热点问题仍屡禁不止等。这一系列问题的产生无一不和“官即管”、“官即权”、“官即法”的官本思想有关。加强党风廉政建设必然需要对干部手中的权力进行合理约束与规制，从源头上解决腐败的问题，重塑和提升党的执政形象。

(二)官本位的盛行不利于加强党的干部队伍建设

干部是党的建设与和谐社会建设的重要力量，其能力素质的高低直接影响着党的执政能力的高低。由于官本位体制下，干部的命运大多都掌握在上级领导手中，基层干部要得到升迁必然需要博得上司的赏识，因此，基层干部便把很多精力放在充分领会领导意图之上。而领导为了树立自己的权威、巩固自己的地位，也非常热衷于扩展自己的人脉，所以一旦有适合的职位空缺，便很乐于提拔自己的拥护者或亲近者。也正是由于官本思想影响下个人升迁的评价标准不在于考核被评价者的政绩，而是在于上司的好感与肯定，下属为了得到提拔，想尽办法揣摩领导意图，“唯领导是从”，而不是将精力放在做好本职工作上，带坏了干部队伍的风气，不利于党政机关各项工作的开展。不可否认，官本位者为了能够做出政绩，在选拔和任用干部时也会考虑德和才的标准，但是，由于受官本思想影响的领导者的出发点不单单是为了干事业，而是注重于维系或巩固人脉，因此，不可避免地会将一部分能人贤士排除在重要岗位之外。这种任人唯亲、唯顺的选拔和任用方式，必然不利于加强党的干部队伍建设，也有碍于党的执政能力建设，更为加强党的廉政建设埋下隐患。

(三)官本思想的盛行不利于和谐社会的建设

各级领导干部是国家各项法规政策的具体组织者和实施者，是联系民众和政府的桥梁和纽带，是国家的栋梁、社会的精英，其行为对民众具有导向和示范的作用。然而，受官本思想的影响，一些官员干部把“政绩”当作升官的筹码，把保官、升官作为人生道路的第一目标，只求当官，不求做事，甚至为了追求名利，不惜收贿受贿、奉迎拍马，置人民利益于不顾，客观上使大多数处于社会底层的普通群众难有表达自己诉求的机会和渠道。这样久而久之加强了人们官尊民卑、官贵民贱的思维定式，形成了人们敬官、畏官的卑微社会心理，违背了全心全意为人民服务的宗旨，破坏了社会主义社会应有的人与人之间平等友爱的和谐社会关系，造成了严重的社会不公，致使干群关系、党群关系恶化，严重威胁到社会稳定、党的建设以及社会主义和谐社会的建设。

二、官本思想蔓延的原因

(一)就思维理念而言，我国两千多年的传统行政文化影响了人们的价值取向

中国传统行政文化对领导干部的影响主要体现在三个方面。一是家长制。家长制原本是一种伦理性家庭或家族的组织结构，主要是指家族或者组织中的权力大多集中于权威者或年长者手中。服务于治国安邦的需要，在长期的历史发展过程中，家庭或家族特有的这种家长制理念逐渐演变而形成一种家国同构的社会组织形态。家长制在我国社会深层结构中的影响深远，是我国社会组织的核心精神，也是我国古代政治文化生活的缩影。受家长制思维的影响，在行政管理系统中很容易形成以“人”为管理主体的典型的“人治”管理模式，而人治模式又难以避免地导致权责不明，权法不分，权钱交易等腐败行为。二是权力本位。权力本位是传统行政文化的另外一个重要内核。在权力本位影响下，拥有了权力就拥有了至高无上的力量或超乎寻常的支配空间。受权力本位影响的政治序列中，政府与民众之间不是一种平等的关系，而是一种从属或人身依附的关系，因此，权力本位下的政府视民众为管制或统治对象，而不是服务对象，这种政治体系下的官员必然以官职大小、权力高低为评价人生价值的主要目标。不可否认，权力本位在历史上的特定时期内曾发挥了积极的作用，然而，失去监督的权力毕竟是容易异化的，权力一旦可以主宰一切，一旦与私利相通，“官本位”就不能不形成[3]52-61。三是关系本位。新中国的建立并没有改变传统行政体制下依靠人情面子引导工作与生活的格局。尤其是在官本思想与权本理念的驱使下，人们往往瞻前顾后于人际关系之间，忙于对仕途的追求，而忽略了民众的需求，造成了民众的不满。

(二)就体制而言，高度集权的管理体制为官本思想提供了滋生的土壤

在我国特殊的时代背景下，高度集权的管理体制曾发挥了积极的作用。例如，在革命战争年代，这种管理体制有利于集中领导，统一指挥，使我党最终取得革命的胜利；新中国建立初期，高度集权的管理体制有利于集中社会资源、动员和组织民众为新中国的建设而努力，从而实现了经济的快速复苏。也正是因为这一体制的先进性，使其在社会各行各业很快便得以推行，大小单位都分别设置了行政级别，并将单位内人员的管理权限与行政级别挂钩，因此“官位”、“职位”成了标识管理者社会地位和政治地位的符号，也成为衡量管理者政治和经济待遇的依据。由于在这一时期，作为党政机关附属的企事业单位和社会团体内的各项事务也是由党政机关以行政命令的手段进行直线管理，企业及团体内的各级各类干部也由党政机关在党管干部的原则下以统分统配的方式进行统一管理，党政体系内的各级干部官员的地位得以凸显，成为社会工作与生活中的一个优势群体。不可否认，在特殊时期，为各级官员赋予相应地位与权力的作为是必要的，但是这也造成了某些官员权力过于集中，产生了官大权大、权大利大的不良社会现象，并助长了人们对仕途的追求。

(三)就机制而言，选人用人机制的不完善是当今时代官本思想赖以生存的温床

当前我国在干部选用层面仍沿用“任命制”或称“点将制”。在这种选拔任用机制下，官员的选用与晋升标准不完全在于其政绩的好坏，而是很大程度上取决于领导对他的判断或是与领导关系的亲疏。领导者为了维持自己的人脉关系巩固自己地位，在职务任命时首先想到的是对自己有利的人或是拥护自己的人，而不一定是德才兼备者。因此，官本思想指导下的选人、用人标准是任人唯亲、唯顺，而不是任人唯贤、德才兼备。在职位升迁方面，受家长制的影响，官本思想影响下的职位升迁多推崇论资排辈的原则，注重对官阶或资历的衡量，主张把工作年限、任职时间等因素作为干部选拔和晋升的硬性指标而忽视了能力、素质、绩效等客观因素。论资排辈的选任标准看似公平，实际上不利于优秀人才的开发，长期下去容易埋没栋梁之才，不利于干部队伍建设。此外，受官本思想影响的官员为了维持或巩固自己的地位，往往非常注重各方关系的协调，尤其是在选用干部这一敏感问题上更是以平衡各方关系、不引起各方矛盾为出发点。官本位者在选拔干部时，除了充分考虑上级领导意见之外，还要周旋于内外关系的平衡，避免引起机构内部的反对意见和机构外部的不良反映，只要能达到各方的平衡，政绩或能力则可以放在次要位置。这种选拔干部的标准必然使一些能力不强但也没有什么过错的人占据重要岗位，而将部分贤人排除在体制之外。受这种不良风气的影响，入选者获得职位之后，为了保住官位，在关键事件上往往选择明哲保身，不求有功，但求无过，从而使干部队伍丧失了活力，影响到各项事业的顺利发展。

(四)就法制而言，不健全的法律制度是官本思想存在并蔓延的主要原因

制度是维系社会稳定与发展的重要保障，邓小平同志曾说过，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[6]333。不可否认，我国传统行政体制下也有相关的法律制度作为行使职权的依据，但是总体而言，传统行政体制下大多还是依靠各级官员个人的行政权威来进行各项事务的管理。在这种体制下，官员是社会的主宰，对各项社会事务的管理有着绝对的权力，这必然使权力过分集中，导致官本思想盛行。与传统社会体制不同，当今时代是一个法理型时代，法理型社会体制主张依法治理国家，管理社会事务，摒弃一切凌驾于法律之上的人治现象。遗憾的是，虽然自改革开放以来我国各项法律制度、政策法规都在不断地修订与完善，民众的法律观念也在不断加强，但是距离法理型社会的要求还有一定的差距。换言之，当前我国的法理型社会仍没有完全确立起来，特别是在行政管理领域，滥用职权、以权谋私、权钱交易等现象仍然存在，行政执行过程中推诿扯皮、敷衍塞责等情况时有发生，充分体现出现行的相关法律法规仍不能很好地满足当今行政体制改革与发展的要求，也难以约束一些官员的腐败行为。

三、民本理念的历史渊源

民本理念是与官本理念根本对立的一种价值形态，主张把民众利益的最大化作为衡量官员政绩的主要评判标准。我国自古就有以民为本的相关论述。例如，《尚书·五子之歌》述及的“民惟邦本，本固邦宁”，孟子主张的“民为贵，社稷次之，君为轻”，荀子的君舟民水之说，贾思勰“食者民之本，民者国之本，国者君之本”等都是对我国古代民本理念的形象阐述。在民本位理念指导下，人民群众的利益是衡量一切行为的最高法，主张亲民、爱民、重民、宽民、为民、帮民，其根本目的在于通过了解民意、整合民意、顺应民意达到维护、巩固特定统治秩序和社会秩序进而实现特定的政治目标。

“以民为本”是中国共产党的立党之本、执政之基、力量之源。早在抗日战争时期，毛泽东同志就曾把民本位思想和执政为民的理念概括为“为人民服务”，他指出“共产党人的一切言论行为，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，以最广大人民群众所拥护为最高标准”[7]1096。邓小平同志曾指出党员干部要时刻关注广大人民的利益和愿望，把“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”作为各项方针政策制定与实施的出发点和归宿。江泽民同志要求每个党员都要牢记“任何时候、任何情况下，都必须全心全意为人民服务”。胡锦涛同志提出并反复强调“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的思想。2012年11月，习近平总书记在中外记者见面会上指出：“责任重于泰山，事业任重道远。我们一定要始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向历史、向人民交出一份合格的答卷”[1]。习总书记“与人民心心相印”的指示形象地道出了以民为本、为民服务的核心价值理念。

以民为本也是服务型政府建设的根本要求。服务型政府的本质就是为人民服务的政府。服务型政府的构建突破了传统的官本思想的束缚，注重“以人为本”、“执政为民”的管理理念的实施，主张在民众与政府之间建立并发展一种新型和谐的社会关系。这决定了作为政府中坚力量的各级党员干部必然是一支一切从民众出发，全心全意为人民服务的、廉洁高效的干部队伍。以民为本、为民服务、让人民满意也自然而然地成为衡量现阶段党员干部的重要指标。由于各级党员干部在我国服务型政府建设过程中扮演着非常重要的角色，在实践过程中不断增强他们自身的民本思想，切实树立以民为本，执政为民的价值理念是十分必要的，只有这样才能建设真正意义上的公共服务型政府，也只有这样才能在干部队伍中大兴廉政之风。

四、从官本位到民本位：新形势下党风廉政建设的必然选择

从官本位到民本位的转变是历史的呼唤，是新形势下加强党风廉政建设的必然要求。实现官本位到民本位的转变需要切实树立以民为本，为民服务的执政理念，不断完善干部队伍建设，进一步深化行政体制改革根除行政腐败的温床，并需要进一步加强法制建设。

首先，以民为本、为民服务在党的建设及干部队伍建设层面主要体现为摒弃官本思想，树立为民众服务的意识和理念。从民本文化的中国近代史来看，领导干部从政或为官的目的是实现领导者应有的价值，其内核在于利用民众赋予的权力为社会、为民众提供服务、贡献力量，而不是瞻前顾后于自身职务的高低、权力的大小，更不在于衡量自身拥有物质财富、经济待遇的多寡。对于党政领导干部而言，凡是能在所在的岗位上直接或间接地为和谐社会建设，为党的建设贡献力量，凡是符合广大人民群众的根本利益，得到人民群众真心拥护和爱戴的都是有价值的。具体到实际工作中，各级领导干部要以为国家和民众谋利益、求福祉为己任，而不是斤斤计较个人的得失。党政领导干部要时刻牢记全心全意为人民服务是我党在革命战争年代重要的经验总结，是立党之本。尽管当今时代的工作方式方法都发生了很大的变化，但是全心全意为人民服务的意识绝不容动摇。全心全意为人民服务需要各级党政领导干部身体力行，勇挑重担，遇事不能相互推诿扯皮，假公济私；全心全意为人民服务需要各级领导干部具有勤奋刻苦、艰苦奋斗的工作精神而不是以官自居高高在上。在以民为本、执政为民的理念指导下，各级党政领导干部要端正思想，以国家和人民的利益为重；要善于体恤民情，及时了解民意，想人民之所想，急人民之所急，解人民之所需；要充分认识到民众需要的多样性、差异性和层次性，真正切实地把为民服务落到实处。

其次，实现官本思想到民本理念的转变需要不断完善干部管理机制，加强干部队伍建设。干部管理机制包括选拔任用、监督约束、考核、退出等。就选拔任用机制而言，加强干部队伍建设需要进一步明确干部的选任标准。认真贯彻落实党和国家一贯坚持的任人唯贤、德才兼备的用人原则，勇于探索适合当今时期的新的选人用人方法。例如，公开竞争选拔干部，引用素质模型理论和360度反馈等方式方法，构建适合各层级序列的干部任用标准模型并借以法律手段保障各项政策的实施，坚决摒弃传统的任人唯亲、唯顺的思维理念，广纳贤士。有效地监督是突破官本思想的重要手段。制约缺失、监督失效，往往使某些干部手中的权力如脱缰的野马恣意而为，成为牟取私利的工具，直至触犯党纪国法，最后踏上不归路。就监督约束机制而言，实现官本思想到民本理念的转变需要做好选拔、任用以及绩效考核过程的监督。落实到干部队伍建设层面，主要是严把干部晋升关并且要加强对党员干部日常工作行为的监督。当前我国的监督体系主要包括党内监督、人大监督和公众监督。作为党内专门监督机关的纪检部门需要充分发挥干部任用工作中的监督职能，把干部的选拔任用、考核、晋升等工作作为纪检监督部门的一项常规性工作固定下来，并将其纳入党规、党法确保相关工作公平、公正地实施。人大机关需要及时制定并不断完善干部管理的相关法律法规，充分行使职权，把干部管理工作纳入法制轨道，杜绝官本思想的滋生与蔓延。此外，要大力提倡、鼓励公众监督。公众监督是指依靠人民群众，如舆论、媒体等形式对党的干部进行监督，注重倾听人民群众的意见，及时发现并解决党内工作中的问题。公众的有效监督能够使党内一些问题曝光，并能通过社会舆论的形式扩大影响面或关注面，使其达到受党政机关高度重视的程度。随着我国社会主义精神文明建设的进一步推进，公众对党和政府提供公共服务或社会服务的需求越来越高，公众监督的意识也越来越强，这必然有助于加强新形势下的党风廉政建设。就干部考核机制而言，需要建立并完善一套可行的量化考核标准，注意解决考核形式化、普遍优良化等问题。量化的干部考核标准可以根据部门、类型、层次等要素的划分，把德、能、勤、绩等考核指标分解成若干量化要素，或引用素质模型理论制定一套针对某一层级、某一类型官员的考核细则，并对干部考核的全过程、考核使用的方法、考核的主要内容等方面进行全面、有效地监督，对于考核不合格，不能为民众办实事、谋福祉，败坏党风党纪的干部要勇于辞退，解决当前干部队伍出口不畅的问题。

第三，要根除官本思想的影响需要进一步深化行政体制改革。我国现行的行政体制的主要特征就是国家权力的高度集中，党和政府对社会经济、政治、文化等领域都实行集权式的管理，决策、执行、监督等权力不分置，统和性强。这种过于集中的行政体制必然导致效率不高、活力不足、作风不正等问题，以致部分党员干部抵御权力诱惑的能力降低，廉政建设面临困境。因此，加强党风廉政建设，实现从官本思想到民本理念的转变必然需要进一步深化行政体制改革。当前行政体制改革应在坚持中国特色社会主义道路的基础上，努力建设具有中国特色社会主义特点的行政管理体制，以全心全意为人民群众服务为根本要求，并进一步优化政府职能及政府行政的运行方式，注重提高党政领导干部的个人能力和素质，尤其是要把制度建设放在更加突出的职位，努力做到用制度建设和机制创新带动体制改革。此外，由于经济决定政治，深化行政体制改革还需要通过进一步深化经济体制改革，深化政治体制改革，在有序扩大民主，保障民众知情权、参与权、监督权等权力的基础上，探讨切实可行的扩大和保障人民民主权力的方式与方法。

第四，不断完善廉政建设的相关法律制度。为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督[8]。要实现从官本思想到民本理念的转变必然需要进一步加强民主法治建设，通过缜密完善的法律制度来规范和约束党员干部的行为。法治社会以严格依法办事为核心，以权力的制约为关键，在理想的法治社会范围内，人们的行为都会受到法律的严厉约束，所有企图凌驾于法律之上的不法行为都受到法律的制裁。法治社会的特性使其从根本上消灭了为官者特权意识，充分体现了法律面前人人平等的原则。加强法治建设，首先需要建立健全社会主义法制体系，尤其是行政法律体系，进一步完善《监督法》、《政务公开法》、《行政程序法》、《财产申报法》等相关法律法规，切实做到有法可依。其次，要不断完善执法环节，严格要求各级党政领导干部依照法律规定的权限履行职责，将官员公共权力的运行置于阳光之下，对工作中玩忽职守、渎职失误的行为予以严厉制裁，做到执法必严，违法必究，并严格控制各级官员在党的建设及各级社会管理中的自由裁量权，从源头上根除官本思想滋生和蔓延的土壤。此外，在完善相关法律制度的基础上，还需要进一步完善相关监督机制，保证纪委监督权的相对独立性和权威性，努力形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制[8]，而不能让制度成为纸老虎、稻草人[9]。

五、结语

官本思想源于封建官僚体制，它曾在各个朝代盛行并且经久而不衰。尽管新中国的建立废除了两千多年的封建制度，但是官本思想的印痕仍然存在，并已渗入到党建工作的诸多方面。以官为本，必然会以民为末，以事业为末，违背了中国共产党一贯坚持的全心全意为人民服务的原则，不利于新形势下党建工作的展开，也不利于和谐社会建设。克服官本思想，实现官本到民本的转变，需要在充分认识官本位顽疾的基础上，通过理念的转变，机制的创新，体制的完善以及法制建设等途径来实现。不可否认，克服官本思想的影响并非一日之功，但是在党和人民群众的共同努力下，必然能够根除官本位思想，切实把以民为本，全心全意为人民服务的宗旨落到实处。

[1]习近平.始终与人民心相印共甘苦：中共中央总书记习近平在十八届中央政治局常委与中外记者见面时讲话[J].人民论坛，2012(33).

[2]习近平.以壮士断腕勇气反腐到底[J].中国党政干部论坛，2014(02).

[3]俞可平.官本主义引论：对中国传统社会的一种政治学反思.人民论坛·学术前沿[J]，2013(09).

[4]张心阳.与“人本”对立的是“官本”[N].北京日报，2007-12-24(015).

[5]张明军.党的执政资源开发必须深化党的廉政建设[J].社会科学研究，2012(05).

[6]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[7]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[8]徐京跃，周英峰.习近平:反腐要“老虎”“苍蝇”一起打[N].新华每日电讯，2013-01-23(001).

[9]人民日报.强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2014-01-15(001)

(编辑：李 磊)

2014-04-04

2012年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(WE1223002)；上海市重点学科建设项目“社会学”资助(B501)。

李晓霞(1980-)，女，山东德州人，讲师，博士后，主要研究方向:行政管理、公共部门人力资源管理。

D261.3

A

2095-7238(2014)09-0048-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.009