公信力视域下城管执法行为失范的矫正*

郑 伟

(中共上海市徐汇区委党校, 上海 200433)

公信力视域下城管执法行为失范的矫正*

郑 伟

(中共上海市徐汇区委党校, 上海 200433)

当前,城管执法中存在执法不规范、滥用自由裁量权、暴力执法、消极执法、贪污腐败等失范现象。这既影响了城管队伍的整体形象，也造成了政府公信力的严重流失。为了提升政府公信力，必须矫正城管执法的失范行为：完善城管立法，严格控制城管执法人员行使行政自由裁量权的空间；加强对城管的教育培训，提高城管执法人员的职业道德和业务水平；完善城管监督体系，增强对城管执法行为的监督力度；健全城管责任追究制度，督促执法人员依法执法。

城管执法; 失范; 矫正; 政府; 公信力

当前，城管执法行为存在一些失范现象，这既影响了城管队伍的整体形象，也造成了基层政府公信力的严重流失。本文从考察执法人员的执法失范行为入手，分析城管执法行为失范的缘由，提出行为失范的矫正方法，旨在重建和提升城管应该代表的政府公信力。

一、城管执法行为失范的表现形式

1.执法不规范 尽管中央和地方政府在执法程序上有相关规定，但在现实执法中仍存在“重实体、轻程序”的问题，违反执法程序的现象比较普遍，这主要表现在：(1)处理违章时，城管执法人员不亮证表明身份，习惯于当场处罚而不开具《当场处罚决定书》，收缴物品不开暂扣单。(2)在进行处罚时，有的不进行调查取证，便直接下达行政处罚决定书；有的不告知当事人享有申辩权和诉讼权，不送达有关文书；还有的罚款不给收据、罚单，等等。由于少数执法队员缺乏基本的法律知识，对法律规定的执法程序缺乏应有的尊重和敬畏，以致在执法过程中侵害当事人的合法权益，并为自己的执法“寻租”提供了可能。城管执法人员的不规范执法，不仅损害了城管队伍的形象，也降低了群众对城管执法行为的认同度和城管执法自身应有的公信力。[1](P38)

2.滥用自由裁量权 众所周知，法律不可能对千变万化的现实细节问题都做出面面俱到的规定，所以，城管执法享有一定的自由裁量权。目前，对自由裁量权虽然有较多的规定，但没有形成统一的标准。少数执法队员对自由裁量权的肆意滥用，造成城管执法的公信力遭遇危机和挑战。城管滥用自由裁量权的主要表现有：执法人员对在工作中发现的问题，应该处罚的不处罚，或以批评教育代替行政处罚，或该重罚的从轻处罚，甚至出现执法人员同被处罚对象讨价还价的现象，或以暂扣物品价值的大小来决定罚款数额，等等。有时，对同类违法相对人的同一违法行为，前后给出完全不同的处罚方式。简言之，由于执法人员对执法相对人处罚的主观随意性较大，滥用自由裁量权，致使城管执法的公正性和合理性受到社会普遍质疑，最终损害政府的公信力。

3.暴力执法 近年来，城管暴力执法事件屡见不鲜，甚至有愈演愈烈之势。中国人民大学龙翼飞教授和北京工商大学董彪副教授所做的《城管执法公信力的调查与探究》调研显示：暴力执法是城管执法中最为严重的问题。笔者认为，出现城管暴力执法的现象，大致源于两个方面的原因：(1)城管队伍中确实有一些素质不高的人员。他们文化水平不高，法治思想相对薄弱，习惯于命令式甚至暴力式的刚性执法。(2)城市化进程的突飞猛进和城管执法力量的相对不足，极易诱发少数城管队员为片面追求执法效率而忽视执法程序。这两种情况，都容易导致少数城管人员采取简单粗暴的执法方式，出现新闻媒体报道的城管打人等暴力执法恶性案件。毫无疑问，暴力执法对城管执法公信力的影响最大，也最易导致城管执法公信力和政府公信力的流失。

4.消极执法 当前，城管执法在一定程度上还存在不作为等消极现象。从执法队员的角度来看，产生这种现象的原因主要来自三个方面：(1)心里委屈。不可否认，城管在维护市容市貌、环境卫生等方面功不可没，但社会对城管始终抱有各种偏见。这让很多城管执法队员感到很委屈。(2)缺乏信心。由于城市化进程的加快，城市管理的任务越来越繁重，加之城管执法权限的限制和执法力量的不足，城管执法在很多方面离城市管理的需求有很大的差距。少数队员对此感到力不从心、缺乏信心。(3)为求自保。目前的社会舆论氛围和执法环境对城管执法工作的开展不太有利。一旦执法中出现较为激烈的争论和冲突，社会舆论和媒体往往会把矛头指向执法队员。有时，为了平息事态和维护社会稳定，执法队员要承受很大的风险，甚至还会受到警告、降级、撤职甚至开除的处分。

5.贪污腐败 自大部制改革以来，很多地方的城管行政处罚权扩增至数百项，其权力的触角已延伸至城市管理和生活的方方面面。至此，城管也随之从政府部门中的“弱势单位”，摇身一变而成为“管天管地”的重权机构。再加上，有的城管局在实际的操作过程中，将罚没收入与本局利益、执法队员的补助、福利挂钩，这无形当中为少数城管执法部门和队员提供了贪腐空间。比如广州市城管委，自2009年成立以来，因腐败落马的城管队员多达27名，涉及市局和8个区局。落马人员从市局副局长、区局局长到大队长、中队长、普通科员，包庇违建、招投标受贿等涉案总额近千万元，其发案频率、范围、数额及官员级别均创广州城管历史之最。由此可见，城管在出现形象不佳情况的同时，也正面临“批量式”腐败现象的拷问。[2]

二、城管执法行为失范的负面效应

由于目前城市管理还没有一套专门的法律法规，执法的依据和来源相对复杂，有些城市管理的相关规定彼此之间还存在冲突的地方，再加上少数城管机构及执法人员从自利性出发，利用手中的执法权力与执法相对人进行非合作博弈，寻租腐败，甚至暴力执法，这不仅破坏了政府公信力和合法性基础，还损害了现行法律制度的公信力，抹黑了城管执法队伍的整体形象。

1.破坏政府的公信力和合法性基础 城管作为执法部门，代表政府在其职能范围内依法履行城市综合管理的职责，其执法行为直接而鲜明地体现了政府治理城市的意志和能力。城管执法行为的规范与文明程度，不仅关系到广大人民群众的切身利益，还直接影响到党和政府的形象。改革开放以来，我国政府公信力水平伴随着人民生活水平的提高、政府职能的转变和公共服务的改善，也随之得到相应的提升。很遗憾的是，近年来不断发生的城管执法行为失范的现象，严重偏离法治轨道和法治精神，饱受社会公众的非议和责难。这种怨气的不断积聚使一些社会矛盾不断升级，人们的质疑和抱怨由对城管执法行为的不满，扩散至对政府的不满，甚至直接引发政府的合法性危机。由此可见，城管执法行为的失范不仅破坏社会主义和谐社会、法治政府和服务型政府的构建，而且严重破坏政府公信力，动摇政府的合法性基础。

2.损害现行法律制度的公信力 城管执法行为规范作为一项法规或规章制度，它对城管在执法过程中应该做什么、不应该做什么、应该怎么做和不应该怎么做，有着具体的原则规定和明确的内容指向。而城管执法行为的失范恰恰是偏离城管执法行为规范的“越轨行为”，与依法治国的基本要求背道而驰。其行为失范集中地表现为“有法不依”“执法不严”“违法不究”。“有法不依”是指城管对法律制度规定的忽视，使现存的法律制度形同虚设，法律制度应有的严肃性和权威性荡然无存。“执法不严”必然导致执法不公。城管执法行为的失范必然违背公平正义的法治精神，偏离正常的法治轨道，使得公民合法权利难以获得保障，同时还伤害到社会公众对法律的神圣情感。“违法不究”是指城管对现存法律制度的亵渎，使得法制的权威性极度弱化。这既破坏了正常的法律秩序，又动摇了人们对法律应有的信心。简而言之，城管执法行为的失范现象使社会公众失去对法律的信任、尊重和敬畏，进而损害现行法律制度的公信力。

3.抹黑城管执法队伍的整体形象 城管是一线执法人员，代表政府依法对城市进行行政执法和综合管理。严格依法办事是城管的份内职责。城管执法行为的失范必然违背法律的本真意图和设计，甚至在法律观念上误导社会大众，使其误以为法律只是执法者手中的工具，而绝非是维护社会公平正义、服务人民群众的武器和手段。其结果不仅无法体现法律的权威，发挥法律的正常功能，反而带来更为严重的后果。在执法实践中，城管执法行为的失范严重践踏了法律的尊严，损害了法律的权威，侵犯了公民的合法权利，结果使人民群众失去了对法律最起码的信任和敬畏，同时也带来了人民群众对城管执法行为的普遍质疑、不满乃至憎恨。

三、基于提升政府公信力的城管执法行为失范的矫正

1.完善城管立法，严格控制城管执法人员行使行政自由裁量权的空间 城管的执法依据主要是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，其执法活动多参照市容环境卫生管理、城市绿化管理、城市道路管理等部门的相关法律法规条文。城管执法所依据的法律条文多而广的特点，给执法人员的选择性执法留下了较大的操作空间， 也为城管执法人员滥用行政自由裁量权提供了可能。所以，必须完善城管立法，制定专门的城管法律法规，分门别类地细化法律法规条文，增强其可操作性和针对性，同时把规范城管执法人员的执法流程纳入法律框架，严格控制和压缩城管执法人员的行政自由裁量空间，尽可能地使执法人员按照法律的本真意图进行执法。

2.加强对城管的教育培训，提高城管执法人员的职业道德和业务水平 实践证明，加强对城管的教育培训是提升执法人员素质、提高执法成效的重要手段。培训中必须注意以下两点：(1)要针对城管执法人员的心理特点和职业特点，创新教育方式方法，努力提升教育培训的效果，不断增强执法人员的自我控制能力，确保执法人员具备良好的行政道德和良心。(2)要根据城管执法的现实特点和需要，有针对性地增加党的方针政策、城市管理相关法律法规等方面的内容，有效提高城管执法人员的思想觉悟、宗旨意识、法律意识以及业务水平。唯有如此，才能不断提高执法人员规范执法、文明执法的职业素养和能力，促进城管执法队伍整体素质的提高，为不断提升城管执法为民的公众形象奠定坚实的基础。

3.完善城管监督体系，增强对城管执法行为的监督力度 现有的监督方式有司法监督、行政监督、公民监督和舆论媒体监督。社会的不断发展必然要求监督体系的不断完善。当前的监督方式多样，但并未形成合力，甚至还会出现监督相互扯皮的现象。所以，现阶段应根据现实的发展需要，对已有的监督资源和力量进行重新整合和布局，在现有的基础上尝试构建一支专业化的、第三方的相对独立的监督机构。该机构必须获得全社会的认可，并在法律上能拥有合法合理的地位，且其权力的大小应与现有的城市管理部门相当，并面向社会，接受社会民众的监督和制约。同时，要进一步拓展民主的社会舆论氛围，不断增强社会主动参与监督的意愿和信心。只有这样，才能不断增强对城管执法行为的监督力度和效果。

4.健全城管责任追究制度，督促执法人员依法执法 城管执法行为失范的现象近年屡屡出现，很大一个原因就在于行政行为的制度空间过大，而法律对城管执法责任的规范不够具体。地方政府往往只注重执法结果，忽视法律责任的意义。行政执法权的集中行使，改变了原有的权力配置格局，给职权和责任的划分带来了难题。为此，必须建立城管执法责任追究制度，加大对执法人员滥用执法权的惩戒力度，确保执法效率，保障执法相对人的合法权益；同时，结合执法实践，理清城管执法中经常出现的具体违法形态，建立科学合理的责任追究制度，明晰违法执法行为应承担的法律责任，以便督促执法人员严格规范自己的执法行为，认真做到依法执法。[3](P103)

[1]孟 亮.当前城管执法问题及对策研究[D].济南：山东师范大学,2009.

[2]牛日成.城管公信力危机，救赎之道何在[EB/OL].http，//news，ifeng，com,2012-10-22.

[3]刘士平,江 丹.论城管执法规制中的硬法与软法之治[J].岳麓法学评论,2012,(专辑).

TheRemedyfortheEnforcementoftheUrbanManagementUndertheBackgroundoftheCredibility

ZHENG Wei

(Shanghai Xuhui District Party School, shanghai 200433, China)

At present, there are some anomie phenomena such as unstandardized law enforcement, abuse of discretion, law enforcement of violence, negative law enforcement and corruptions, which not only affects the overall image of the urban management team, but also causes serious loss of the government credibility. Therefore, it should be corrected by improving the urban legislation, strictly controlling of the law enforcement personnel to the abuse of the administrative discretion space; strengthening the education and training of urban management team, improving their occupation ethics and professional skills; improving the supervision system of the urban management, enhancing the effect of the supervision of the law enforcement behavior and improving the accountability system for the urban management.

law enforcement of urban management; anomie; correction; government; credibility

2014-03-01

本文系2013年度上海市党校系统青年课题《上海基层政府公信力提升的主要难点及对策----基于徐汇区街道的研究》(SHDX2013C-56)的研究成果。

郑 伟(1981-)，男，安徽宣城人，法学硕士，主要从事马克思主义与当代中国政治研究。

D63; D923

：A

：1672-2388(2014)04-0027-03