扣留上道路行驶电动三轮车强制措施的司法审查

李 健 崔胜东

（1.上海市第二中级人民法院，上海 200070；2.上海市金山区人民法院，上海 200540）

扣留上道路行驶电动三轮车强制措施的司法审查

李 健1崔胜东2

（1.上海市第二中级人民法院，上海 200070；2.上海市金山区人民法院，上海 200540）

一、基本案情

2013年7月22日15时25分许，上海市宝山区交警支队民警驾警车在月罗公路锦乐路西约400米处巡逻时，发现惠某驾驶一辆未悬挂号牌的电动三轮车沿月罗公路由西向东在非机动车道上行驶，遂要求其停车接受检查，但其未停车而是沿月罗公路继续向东行驶，后被民警在月罗公路518弄口拦下。经检查，宝山交警支队的2名民警认定惠某驾驶的电动三轮车属于机动车（轻便正三轮摩托车），且未悬挂号牌，未随车携带驾驶证，遂告知其违法行为事实、拟采取扣车措施的依据和权利。在听取陈述申辩意见后，宝山交警支队民警向惠某开具了编号为3101133803335121的公安交通管理行政强制措施凭证，认定其实施了上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌及未随车携带驾驶证的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第95条第1款的规定，决定采取扣留机动车的行政强制措施。惠某拒绝签收。同日，执法民警向支队负责人报告，并补办了批准手续。2013年7月24日，惠某到宝山交警支队领取了行政强制措施凭证，但一直未去接受处理。惠某对行政强制措施不服，于2013年8月9日向法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销该行政强制措施，并判令宝山交警支队返还扣留的电动三轮车。

惠某诉称，当时其驾驶电动三轮车在月罗公路的非机动车道上向东行驶，看到警车在马路对面，因耳朵不好，未停车而是继续行驶，后被警车在月罗公路518弄内约40米处拦截逼停。其驾驶的电动三轮车不属于机动车，交警将其拦下的地方已经不在公路上，不属于交警管辖范围。宝山交警支队的扣留行为违法，请求撤销被诉行政强制措施，判令返还扣留的电动三轮车。

宝山交警支队辩称，根据《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）第3条、《机动车类型术语和定义》（GA802-2008）第2.4条、《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）第3.5条规定，惠某驾驶的电动三轮车是轻便正三轮摩托车，属于机动车类。巡逻民警发现惠某驾驶一辆未悬挂号牌的电动三轮车沿月罗公路由西向东行驶，因其拒绝停车检查，才追至月罗公路518弄口。扣留机动车的行政强制措施合法有据，请求法院维持被诉行政行为，驳回惠某返还电动三轮车的请求。

一审法院经审理认为：宝山交警支队采取扣车行政强制措施时由2名交警实施，口头告知了惠某基本事实、扣车依据及依法享有的权利，在听取其陈述申辩意见后，制作并送达了行政强制措施凭证，在24小时内补办了批准手续，其执法程序合法。关于涉案电动三轮车是否属于机动车的问题，根据《道路交通安全法》关于机动车、非机动车的定义及《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）、《机动车类型术语和定义》（GA802-2008）、《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）等国家标准，涉案电动三轮车不符合残疾人机动轮椅车或者电动自行车的认定要件，属于机动车类中的电动轻便正三轮摩托车。关于惠某提出的被拦下的地点已不在道路上，故不应受到查处的诉称意见，因惠某在道路上无证驾驶涉案车辆的违法行为客观存在，且系为逃避民警检查，故意不听从要求停车的指挥，而行驶至非道路上，该行为是一个整体，故宝山交警支队对其车辆予以扣留并无不当。因被诉行政强制措施合法，且惠某亦未在指定期限内向宝山交警支队提供被扣机动车的合法证明、补办相应手续或到宝山交警支队接受处理，故惠某要求返还车辆的国家赔偿请求缺乏事实和法律依据。据此，判决驳回惠某的诉讼请求。

一审判决后，惠某不服，提起上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。

二、车辆属性的认定

本案中，宝山交警支队认定惠某实施了“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌”和“未随车携带驾驶证”的交通违法行为，违反了《道路交通安全法》第11条第1款、第19条第4款之规定，并依据该法第95条第1款之规定，作出了扣留机动车的行政强制措施。《道路交通安全法》第11条第1款规定，驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证；第19条第4款规定，驾驶机动车时应随身携带机动车驾驶证；第95条第1款规定：“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第90条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”。宝山交警支队所适用的上述规定，均包含了惠某所驾驶的电动三轮车为机动车这一事实前提。惠某所驾驶的电动三轮车究竟系何种属性的车辆，法院在审判过程中必须进行审查认定。

基于各行其道的道路交通基本规则，道路交通法律、法规对于车辆属性的划分系最为重要的基础认知，几乎所有的交通规则都是根据车辆属性进行相应的设计。我国道路交通法律、法规将车辆分为两大类，即机动车和非机动车。作为道路交通领域基本法的《道路交通安全法》，其第119条对之作了基本界定：“机动车”，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆；“非机动车”，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。但这种立法用语的法定说明只能解决一般意义上的车辆属性认定，对部分非典型性车辆仍需结合相关法律、法规、规章和规范性文件进行个案识别。因机动车、非机动车的划分是交通管理部门为维护道路交通秩序而设定，车辆属性的具体认定应尊重公安交通管理部门的界定，此属行政机关的职责权限范围，应予尊重。

实践中，除《道路交通安全法》第119条有关机动车、非机动车的概念界定，对于车辆属性的具体划分，尤其是对机动车的认定，更多的规定于公安部门及国家质量技术监督部门发布的多种技术行业标准中，主要标准有两个：公安部发布的《机动车类型术语和定义》（GA802-2008）、国家质量监督检验检疫总局发布的《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）。因此，对于车辆属性的识别，相应的国家标准、行业标准应成为法院司法审查时的认定依据。

本案行为人驾驶的是电动三轮车，其主张该车系非机动车，而交警部门则将其认定为机动车。从动力来源及外观设计来看，电动三轮车明显不属有关非机动车概念界定中的“人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具”或“残疾人机动轮椅车”。那么，是否符合有关国家标准的电动自行车呢？关于电力驱动车辆的属性划分的文件或标准，除前述两个标准文件外，还有原国家质量技术监督局发布的《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）。该标准第3条规定，电动自行车是以蓄电池作为辅助能源，具有两个车轮，能实现人力骑行、电动或电助动功能的特种自行车。此类车辆，即为《道路交通安全法》第119条第（4）项所规定的符合国家标准的电动自行车，属于非机动车。但本案车辆为电动三轮车，显然不符合电动自行车的定义，无法据此进一步论证该车为非机动车。

根据《机动车类型术语和定义》（GA802-2008）2.4条及《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）3.5条的规定，摩托车均作为机动车项下内容进行规定，两个标准文件均将摩托车定义为由动力装置驱动的，具有两个或三个车轮的道路车辆，同时，两个标准文件也各自规定了不应认定为摩托车的例外情形，其中与电动三轮车相关的规定中，均将电力驱动的、最大设计车速不大于20km/h且整车整备质量符合相关国家标准的两轮车辆排除于外，即上述车辆不属于摩托车，进而亦不属机动车。电动三轮车显然并不属于摩托车类的例外情形。

综上所述，电动三轮车不是电动自行车，系摩托车的一种，是机动车。具体而言，综合《机动车类型术语和定义》（GA802-2008）第3条、第4条，《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）第3.5条之规定，从机动车规格上分类，本案所涉电动三轮车属轻便摩托车；从机动车结构上分类，本案电动三轮车属于装有与前轮对称分布的两个后轮的正三轮摩托车。因此，若具体界定，本案电动三轮车应认定为正三轮轻便摩托车。

三、机动车上道路行驶的认定

（一）上道路行驶的司法认定

从立法意图上分析，《道路交通安全法》第95条第1款规定机动车上道路行驶时，应按照规定悬挂号牌及随车携证，是为了便于道路交通管理部门实施管理，便于社会公众进行监督。①参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室：《<中华人民共和国道路交通安全法>释义及实用指南》，中国民主法制出版社2012年版，第61页。其最终立法本意在于，防止无牌无证机动车上道路行驶，保护其他道路交通行为人的安全。因此，法律所禁止的应是无牌无证机动车驶入道路的动态行为，而非静止的停驶状态。

但现实情况是纷繁复杂的，无法一言以蔽之，需要结合个案情况对无牌无证机动车上道路行驶的行为进行司法评判。②为叙述方便，下文中的“上道路行驶”如无特别说明，均指无牌无证机动车上道路行驶。一般而言，如果公安机关发现机动车只是静止停放于非道路区域，显然不应认定为上道路行驶；但如果机动车静止停放于道路上，我们认为虽然机动车未处于行驶状态，仍应合理推断并认定构成上道路行驶，因这种状态已然侵害了道路交通法律法规所保护的道路交通管理秩序。同样，对于机动车处于行驶状态的情况，也需要具体分析。若公安机关查处正在道路上行驶的无牌无证机动车，我们将此认定为上道路行驶是毫无疑义的；若公安机关发现无牌无证机动车在道路上行驶，要求停车检查，行为人逃逸或者拒绝检查，民警追及至机动车停止，即使停止于非道路区域，仍应认定为上道路行驶。

（二）交警部门对于上道路行驶的举证责任

行政机关对其行政行为合法性负举证责任，需在诉讼程序中进行充分的举证，提交足以证明行政行为合法的证据。而道路交通安全管理有其特殊性，违法行为多为即时性、突发性，如不及时纠正和处理，或将引发交通安全事故。因此，如果以普通的举证责任要求交警部门显然并不可行。

从道路交通执法实践来看，如果交警部门提供执法视频资料、照片等证据，能够反映行为人存在驾驶无牌无证机动车上道路行驶的动态行为，其举证责任即已完成。问题是，为维护交通秩序及道路交通行为人人身安全，交警对于各类道路交通违法行为往往无法及时摄录拍照，在实施行政强制措施或作出行政处罚时，只能由执法交警提供工作情况或书面陈述。这种情况下，交警部门是否已经完成了其举证责任呢？对此，司法实践中已有判例。在《最高人民法院公报》2007年第1期刊载的廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案中，法院明确认定，交警对违法行为所作陈述如无相反证据否定其真实性，且没有证据证明该交警与违法行为人之间存在利害关系，交警的陈述应当作为证明违法行为存在的优势证据。①参见沈德咏：《最高人民法院公报案例大全》，人民法院出版社2009年版，第1680～1683页。因此，在缺乏直接证明上道路行驶行为的证据，也无证据证明执法交警与行为人存在利害关系的情况下，基于行政公信与行政优益的考量，执法交警的书面证明或工作情况材料可成为认定行为人存在交通违法行为的证据。

综上，对本案行为人的行为是否构成上道路行驶的问题，虽然交警扣留车辆时，惠某已将车驶至月罗公路518弄口，但从宝山交警支队提供的2位执法交警制作的工作情况来看，能够据以证明惠某驾驶车辆沿月罗公路由西向东行驶至月罗公路518弄口的事实，且其本人亦未否认。因此，虽然交警实施行政强制措施的地点并未在道路上，但行为人已经实施了上道路行驶的客观行为，交警部门的举证足以证明被诉行政行为的合法性。

四、扣留机动车的程序审查

（一）程序审查要点

从行为属性上看，扣留机动车属于行政强制措施，契合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第2条第2款有关行政强制措施的概念界定。而扣留机动车是交警部门基于道路交通的危险性、即时性，在特定情形下所作紧急处置，无法比照一般行政强制措施执法程序报批后实施。因此，从实施程序的角度上来看，扣留机动车可进一步具体认定为行政即时强制措施。②《行政强制法》未明文规定即时强制措施的概念，但其第19条规定的紧急情况下需当场实施的行政强制措施，即为行政即时强制措施。它的主要类型有强制扭送、强制拘留、强制销毁、强行驱散、强制带离等；其特点是：目的是为了控制危险；在紧急情况下，来不及先决定后执行，必须立即采取措施；具有发生危害的可能性和现实性。参见江必新：《行政强制司法审查若干问题研究》，《时代法学》2012年第5期。

基于上述判断，扣留机动车行为既要遵守《行政强制法》第18条规定的一般程序规范，也要遵守第19条规定的即时程序要求。综合上述规定，交警部门在作出扣留机动车措施时，主要应遵循以下程序规范：由两名交警实施；出示执法证件；当场告知行为人采取扣留措施的理由、依据以及行为人依法享有的权利、救济途径；听取行为人的陈述和申辩；制作现场笔录；由行为人、执法交警签名或盖章，行为人拒绝的，在笔录中注明；在24小时内向交警部门负责人报告，并补办批准手续。法院在审查过程中，亦应围绕上述程序要求认定交警执法程序合法性。

本案中，虽然执法程序未被双方当事人关注和提及，但行政审判是全面审查，执法程序的合法性亦是审查要点之一。宝山交警支队发现交通违法行为时是一名交警，后又赶来一名交警，最终由二名交警实施扣留，且履行了相关告知程序，听取了行为人陈述申辩，并在24小时内补办了批准手续，其执法程序合法。

（二）超期扣留不属程序审查范围

如前所述，扣留机动车属于行政强制措施，是交警部门为了预防、制止或控制危害社会、公益、他人的行为或事件的发生，采取的对机动车的行驶加以暂时性限制的手段或方法，其目的为了保障道路交通管理秩序，本质是一种方法或手段，具有较强的依附性。①江必新：《<中华人民共和国行政强制法>条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第160页。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第107条的规定，扣留机动车后符合法定条件的，可予拍卖、拆除、报废等，这些行为均独立于扣留行为。因此，审查扣留措施合法性的案件显然不应涉及上述行政行为。

本案交警部门于2013年7月22日实施扣留，但至2013年12月10日二审审理中，经询问，交警部门仍未对扣留车辆作出进一步处理，扣留期限已然超出《行政强制法》第25条所规定的查封扣押期限。②《行政强制法》第25条规定，除法律、行政法规另有规定的，查封、扣押期限一般不得超过30日，情况复杂的，经批准，可延长，但延长期限不得超过30日。那么，超期扣留是否属于本案程序审查范围呢？

造成超期扣留的原因是多样的，既可能是交警部门怠于处理被扣车辆，也可能是行为人因种种原因未前往交警部门接受处理。本案行为人未在指定期限内提供被扣车辆的合法证明、补办相关手续，也未接受进一步处理，超期扣留的原因在于行为人自身。同时，扣留机动车是即时性行政强制措施，是对机动车的暂时性控制，一旦扣留行为完成，该行政强制措施即已实施。至于后续的扣留期限并不影响扣留机动车行为的合法性。超期扣留是扣留后行为，应视为一种行政事实行为，其本身具有独立可诉性。当事人对超期扣留行为不服的，可以单独提起行政诉讼或采取其他救济措施。总之，交警部门扣留机动车后的超期扣留，不属于扣留措施案件程序审查范围。

（责任编辑：马 斌）

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1.上海市第二中级人民法院；2.上海市金山区人民法院

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