行政诉讼原告权益保护制度研究——兼论《行政诉讼法修正案（草案）》的完善

丁晓华

（上海市浦东新区人民法院，上海 200135）

行政诉讼原告权益保护制度研究
——兼论《行政诉讼法修正案（草案）》的完善

丁晓华

（上海市浦东新区人民法院，上海 200135）

在行政诉讼中，保护私权与维护公权，究竟孰轻孰重，始终是困扰法学理论界和实务界的重要问题。2013年12月31日公布的《行政诉讼法修正案（草案）》在立法目的中删除了维护公权的规定，将保护原告合法权益的目的提升到新的高度。同时，草案在具体制度的修正中，通过扩大诉权保护、创设跨区管辖、允许附带审查抽象行政行为、增加判决种类等方式，强化了对原告权益的保护力度。但是，《修正案（草案）》尚需从拓宽原告资格、重塑权利救济模式、吸纳案卷排他原则、改变行政赔偿制度等方面，为保护原告合法权益进一步作出努力。

行政诉讼；原告权益；法理基础；制度设计

一、行政诉讼根本目的之辨析

行政诉讼作为司法实践活动之一，有其特定的目的。诚如学者指出，行政诉讼目的，是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。①马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第68页。可以说，行政诉讼目的之准确界定，不仅可以为行政诉讼法学研究提供方向指引，也可以为行政诉讼的制度设计提供坚实的基础。

（一）行政诉讼目的之学理分析

从行政诉讼制度的起源、运作和设计者的初衷来看，行政诉讼至少有三重目的：监督行政权的行使、解决行政争议和保护行政相对人和相关人的合法权益。毋庸赘言，行政诉讼的直接目的是解决行政争议，为行政机关和相对人或相关人之间的利益纠葛提供解决纷争的渠道；其次，通过行政争议的解决达到监督行政权行使的客观效果，也是行政诉讼的目的之一，因为在行政争议的解决程序中，合法正当的行政行为被维持，违法或不当的行政行为被撤销或变更，行政诉讼通过对不同行政行为的不同评价，实现了规制行政权合法行使的目的；再次，保护行政相对人或相关人的权益，由于行政相对人或相关人在行政诉讼中系以原告身份出现，简言之，是保护原告的合法权益，如果不是出于保护原告权益的初衷，行政诉讼也不会产生和发展。

但是三重目的并存，并不意味着三者地位同等重要。显然，与后两种目的相比，解决行政争议更多地呈现为手段与路径的表征，而保护原告权益与监督行政权行使才是目的与归宿，但后两者又究竟孰轻孰重？这一问题的解决，不仅可以解决理论的分歧，而且有助于决定立法的选择和制度的安排。如果选择以监督行政权为重，意味着行政诉讼的制度安排必须聚焦于促进行政的正当、合法、有序运转，营造良好的行政管理秩序；而选择以保护原告权益为重，则意味着行政诉讼的制度安排应当围绕原告的权益是否受到侵犯以及如何为其提供公正及时的救济等问题而展开。

对此，有学者提出“监督说”，认为权力分立和人民主权的宪政原则决定了行政诉讼目的是司法权监督和制约行政权，为实现人民主权，须对行政机关是否依法行政进行监督。①胡肖华：《行政诉讼目的论》，《中国法学》2001年第6期。也有学者提出“双重目的说”，认为行政诉讼既应当保护原告合法的私益，又应当通过维护和监督行政机关依法行使职权来维护国家利益和公共利益。②张树义:《冲突与选择——行政诉讼的理论与实践》，时事出版社1992年版，第13页。还有学者提出了要建构“以权利保护为主导的多元目的”。③刘颖：《行政诉讼目的论》，《中州学刊》2005年第1期。但多数学者提出了“保护说”，认为行政诉讼产生的本质，在于矫正行政权居高临下的局面，为公民、法人或其他组织提供说理、表达不服和获得救济的机会，因而行政诉讼的首要和根本目的是保护原告合法权益。④马怀德：《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》，《行政法学研究》2012年第2期；谭宗泽：《行政诉讼目的新论》，《现代法学》2010年第4期。

笔者赞同保护说。主要理由在于：1.相对于强大的国家公权力，保护相对弱小的行政相对人或相关人是必要的。在行政诉讼中，强调私权保护具有重要的时代意义。2.从行政诉讼的产生历史来看，随着行政权对社会生活的渗透，行政行为不法侵害公民的现象日益增多。为了保护公民免受不法行政行为的侵害，监督行政权的依法行使，国家设置行政诉讼制度，为受侵害的公民提供反抗不法行政行为的合法途径。因而行政诉讼起源于保护公民权益的客观需求，同时也是公民权利意识发展的产物。3.行政行为具有公定力的特性，一经作出，即推定其合法有效。⑤叶必丰：《论行政行为的公定力》，《法学研究》1997年第5期。即行政权的依法行使无需司法权的维护和保障，只有原告的合法权益才需要也只能依赖行政诉讼的保障。

因而，行政诉讼虽然具有三重目的，但行政诉讼的根本目的不在于通过行政诉讼解决行政争议，也不在于通过审查行政行为以确保行政权在法定轨道上运行，而在于充分保障行政相对人或相关人的合法权益，在诉讼中即表现为保护原告的合法权益。

（二）行政诉讼目的之规范分析

对行政诉讼目的的研究，也离不开对法律规范的分析。从《行政诉讼法》第1条关于立法目的的措辞来看，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”被置于“维护和监督行政机关依法行使行政职权”之前，隐含了对行政诉讼首要目的为权益保护观点的认可。同时第2条也指出，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可见，在我国，启动行政诉讼的直接原因是行政行为的相对人或相关人认为其合法权益受到侵犯，因而行政诉讼服务并服从于保护原告权益的客观需要。

但是，将“维护”行政机关依法行使行政职权也作为行政诉讼的目的之一，在《行政诉讼法》颁布之后，即遭到了学界的激烈批评。行政行为被起诉至法院后，法院依法开展司法审查，对合法的予以维持，违法的予以撤销，本身是诉讼制度的安排，并非是维护公权力的体现。事实上，行政行为一经作出即具有公定力，行政权的行使，无需依赖司法机关的维护。因而，将维护公权力行为作为行政诉讼的目的之一，违背了行政诉讼产生的客观历史和当前的实际功能。

将维护公权力作为行政诉讼的立法目的之一，与行政权在国家权力体系中的强势与主导地位密不可分。随着行政法治建设的进展和公民权利意识的提高，不能也不宜将维护行政权作为行政诉讼的目的之一，已经在学界达成共识。

2013年12月31日公布的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称“《修正案（草案）》”）吸纳了学界的观点，删除了“维护”两字，同时将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”依然置于“监督行政机关依法行使职权”之前。这表明，维护原告合法权益作为行政诉讼制度的首要目的，始终获得了立法认可，而且《修正案（草案）》对“维护”行政权的删除，意味着关于行政诉讼究竟应当以维护公权还是保护私权为重的争论可以落下帷幕。

从法律条文分析，行政诉讼的立法目的涵盖规范行政争议的解决流程、监督行政权合法行使和保护原告权益三个方面，但保护原告合法权益也始终是行政诉讼立法的首要目的。行政诉讼实质上为保护原告权益而生，服务于保护原告权益的客观需要。为了保护原告的权益，需要合理安排解决行政争议的制度，而解决行政争议客观上达到了监督行政权行使的结果。

（三）行政诉讼制度模式应凸显保护原告合法权益的目的与功能

行政诉讼目的是国家立法机构在行政诉讼立法中直接或者间接表达的行政诉讼活动的理想结果，具有主观性特征，而行政诉讼的功能则是行政诉讼制度运行的客观效果，具有客观性特征。行政诉讼的目的与功能之间具有内在关联性，行政诉讼的目的结构决定了行政诉讼功能的总体风格。科学合理的行政诉讼功能模式可以有效实现行政诉讼的目的，但欠缺合理性的功能模式则会阻挡行政诉讼目的之实现。行政诉讼目的是功能模式的核心要素。如果行政诉讼突出权利救济功能，那么其诉讼模式更多地表现为当事人主义；相反，如果突出监督行政的功能，那么其诉讼模式更多地表现为职权主义。

对行政诉讼根本目的的讨论之所以重要，是因为只有作出准确界定，保护原告合法权益才能在制度上获得重视和落实。既然，我国行政诉讼的首要目的是保护原告权益，无疑行政诉讼的功能也应体现为权利救济模式，诉讼制度的安排应当围绕权利是否受侵犯、如何获得救济的流程和逻辑展开。

然而，令人遗憾的是，当前我国学者对行政诉讼目的应当为何的讨论较多，对如何实现的研究偏少。如果在制度安排上不予落实保护原告合法权益的目的和权利救济的功能，那么对行政诉讼目的尤其是根本目的的探讨不会产生任何效果和作用，也无以指导立法条文的修改或司法理念的改进。换言之，如果对目的和功能的探讨，只是停留于修改《行政诉讼法》第1条关于立法目的的措辞，而不是按照诉讼目的继续深入探讨诉讼制度的系统化修改，以推动诉讼流程的合理化，那么学界关于行政诉讼目的和功能的争论只能沦为纸上谈兵。

当前，从立法条文的设计来看，保护公民、法人和其他组织合法权益的目的被置于相对较高的地位，至少没有居于监督行政机关依法行使行政权之后。可见保护原告权益作为行政诉讼的首要和根本目的始终获得了立法的认可。但令人遗憾的是，《行政诉讼法》对行政诉讼的具体制度安排，没有围绕保护原告合法权益目的之核心需要，而是聚焦于对行政行为的审查和评价模式。不可否认，这样的制度安排可以通过撤销或变更违法行政行为的方式来达到保护原告合法权益的目的。但由于制度安排重心之偏差，导致司法实践中对保护原告合法权益重要性的思考和研究过少，产生原告权益保护力度不强的后果，不能充分实现行政诉讼的首要目的和权利救济功能。

二、《修正案（草案）》对保护原告权益之有益探索

为了提高和完善对原告权益的保护力度和范围，《修正案（草案）》不仅在立法目的中删除了“维护”行政机关依法行使行政职权的规定，并且从起诉、审理、判决和执行等多个层面，对如何增强原告权益保护进行了有益的探索。

（一）起诉和受理

1.增加诉权保障。为保护当事人的起诉权，解决立案难问题，《修正案（草案）》首先新增1条“人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”该条宣示法院对于符合法定受理条件的行政案件，必须立案受理，不得以法定理由之外的籍口不予立案。以信访、维稳等为籍口，对某些案件不收材料、不出裁定等拒绝立案受理的行为，将不再被法律所允许。为落实对诉权的保护，《修正案（草案）》还作出了具体的制度安排，强化了对诉权的程序保障：在起诉形式上，明确当事人可以口头起诉；在受理程序上，强化法院出具书面凭证的义务和一次性告知补正材料的义务；在投诉权利上，设置当事人向上一级法院进行立案投诉的权利和上一级法院的监督职责。

2.扩大受案范围。传统的行政诉讼仅限于保护原告的人身权和财产权，但显然，原告受行政行为侵害的权益远远不止这些种类。《修正案（草案）》较大幅度地扩充了原有的受案范围，增加的列举项包括：（1）认为行政机关侵犯依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权；（2）认为行政机关侵犯农村土地承包经营权的；（3）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（4）认为行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（5）认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的等。虽然扩大的立案范围仍然围绕人身权和财产权而展开，但澄清了诸多存在争议而被法院拒之门外的案件，从而实质上扩大了原告权益保护的范围。

3.完善管辖制度。为确保行政诉讼的审判独立，《修正案（草案）》从源头加以防控，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，增加了跨区管辖和提级管辖两种方式。司法管辖方式的改变，可以减少地方政府对行政审判的干预，有助于增强法院保护原告合法权益的力度。

（二）审理

1.在法律适用方面，允许对抽象行政行为进行附带审查。现实生活中，抽象行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形屡见不鲜。《行政复议法》第7条规定了复议机关对抽象行政行为的审查制度，但《行政诉讼法》却未对法院可以附带审查规范性文件作出规定，造成某些违法的具体行政行为由于存在错误的规范性依据而难以被法院纠正。为此，《修正案（草案）》在法律适用方面增加了两项规定，一是允许原告在提起行政诉讼时，认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，可以一并请求对该规范性文件进行审查；二是要求法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

2.在举证责任方面，明确被告逾期举证后果和原告举证义务。针对被告不举证或者拖延举证的情况，《修正案（草案）》增加规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据；但是，被诉具体行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。对于原告的举证义务，《修正案（草案）》增加3项规定：一是在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据；二是在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中，原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据；三是因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。其中，前两项规定是对《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称“《证据规定》”）中第4条和第5条相关内容的吸纳；但对于行政补偿案件，应当由原告对损害进行举证，是《修正案（草案）》的新规定，彰显了公权力行为不论合法与否，造成损害，必须补偿或赔偿的理念。另外，因被告原因导致原告无法举证的情形较多，如原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料等，《修正案（草案）》通过举证责任的转移，减轻了原告的举证义务。

3.在行民争议交叉方面，完善合并处理机制。司法实践中，某些具体行政行为引起的争议，往往伴随着相关的民事纠纷。譬如在要求撤销房地产登记的案件中，对房地产登记行为是否合法的争执，实质上是对房屋买卖合同是否有效存在争议。为此，《修正案（草案）》增加规定：一是在行政诉讼中，当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的，法院可以一并审理。二是当事人对行政机关就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼的，法院依申请可以对民事争议一并审理。三是在行政诉讼中，法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的，裁定中止行政诉讼。这些规定，一方面赋予了法院依申请合并解决行政和民事争议的职权，有助于当事人降低维权的成本和时间，另一方面，也维护了法院在某些不宜合并处理的情形下，灵活适用中止诉讼的相关规定。

4.在提高诉讼效率方面，增加简易程序的规定。当前，《行政诉讼法》规定的行政案件审理程序，均为普通程序。为提高审判效率，节省司法资源，最高人民法院曾经发出《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，但这一通知与司法制度的法律保留原则不符。从诉讼制度的法律属性而言,通过全国人大或者常委会全面修改《行政诉讼法》或者部分修改《行政诉讼法》相关诉讼程序制度的规定,是构建我国行政诉讼简易程序制度的唯一法治化路径。对某些简单案件设置简易程序，降低诉讼费用和缩短审理时间，显然有助于原告降低维权成本。为此，《修正案（草案）》增加规定：事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序；适用简易程序的案件应当在立案之日起45日内审结。

（三）判决和执行

1.增设判决种类。现行《行政诉讼法》仅规定了维持、撤销、履行和变更4种判决形式，但这些判决形式显然已不能完全适应审判实践的需要。2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《司法解释》”）增设了驳回判决和确认判决。《修正案（草案）》吸纳了《司法解释》增加的判决种类，同时又对多个具体的判决种类进行了适用范围的扩充。如变更判决从原显失公正的行政处罚，扩展至款项发生错误的其他具体行政行为；确认违法或无效的判决，从3类情形扩展至6类情形。另外，还新设了给付判决。给付判决实质为履行法定职责判决的一种，将其单独列出的目的，在于强调法院判决主文的具体化，避免法院笼统地作出被告履行法定职责的判决，导致判决难以执行。判决种类的丰富，意味着法院可以针对原告权益受损的具体情形，作出更契合权利救济需要的判决形式。

2.强化被告执行判决的责任。针对被告可能存在的不执行法院判决而侵害原告权益的情形，《修正案（草案）》增设了强化被告执行判决责任的规定，包括公告和拘留两种方式，前者是指将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告，后者是针对被告拒不履行判决、裁定、调解书的行为，如社会影响恶劣的，可以对该被告直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

三、完善行政诉讼原告权益保护制度的若干建议

《修正案（草案）》的诸多制度改良，有利于加强对原告合法权益的保护，但总体而言，某些制约原告权益实现的实质性问题仍然没有获得解决。在保护原告权益方面，《行政诉讼法》至少有如下3个方面可以进一步完善。

（一）拓展原告资格，从利害关系客观标准转向合法权益主观标准

原告资格是指公民、法人或其他组织能够充当行政诉讼原告所必须具备的条件。我国行政诉讼开创之初，能够提起行政诉讼的当事人，往往被限定为行政行为的相对人。为此，2000年最高院《司法解释》对原告资格采纳“利害关系”标准，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，均可以对该行政行为提起行政诉讼。这意味着，不仅行政行为的相对人，而且相关人也可以提起行政诉讼，从而大大拓宽了行政诉讼的原告资格。《修正案（草案）》吸纳了《司法解释》的“利害关系”标准，规定“与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼。”这里的利害关系不再被限定为法律上的利害关系，也包括事实上的利害关系。可以说，《修正案（草案）》在拓宽原告资格方面，比《司法解释》又进了一步。

但“利害关系”是一个客观标准，受制于法院的司法审查。司法实践中，很多案件因法院认为起诉人与被诉行政行为之间不存在利害关系，而被拒绝受理。当前，对行政诉讼原告资格采纳主观标准，已是多数国家和地区的通行做法。如我国台湾地区“行政诉讼法”第4条规定，“人民因中央或地方机关的违法行政处分，认为损害其权利或法律上的利益的，……可以向行政法院提起撤销诉讼。”即起诉人只要认为自己权利或利益受损的，就可以提起行政诉讼。在日本，明治时代的《行政裁判法》以“权利毁损”作为原告资格标准，1962年颁布的《行政事件诉讼法》则以“法律利益”为标准，2004年6月，《行政事件诉讼法》修改时通过设置解释性规定以实质性地扩大原告资格的范围，即在判断处分或裁决的相对方以外的人是否具有原告资格时，增加了4项考虑因素，包括法令的宗旨及目的、处分时应当被考虑的利益的内容和性质、被侵害的利益的内容和性质、被侵害的形态、程度等。①江利红：《日本行政诉讼原告资格新论》，《行政法学研究》2007年第4期。在美国，为纠正违法或不当的行政行为，《联邦行政程序法》第10条规定，因行政行为致使法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定的行政行为不利影响或损害的人，可以申请就指控的行政行为进行司法审查。

基于行政诉讼的根本目的在于保护原告合法权益，对原告资格可以考虑采纳主观标准，建议参照我国台湾地区的规定，将“行政诉讼法”+++第2条修改为“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为损害其权利或法律上的利益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”所谓合法权益受到侵害，在起诉阶段，只需当事人出示初步的证据，并不要求以侵害的确实发生为必备条件，在司法实践中，也不可能要求当事人在起诉阶段确切证实侵害的发生。侵害可以是实际发生的，也可以是将来必然发生的损害。只要起诉人认为其合法权益受损，就可以向法院提起诉讼。

（二）重塑制度框架，从行为审查流程切换至权利救济模式

当前《行政诉讼法》在制度框架的设计上，聚焦于对行政行为的合法性审查，根据司法审查的结果，来决定判决的方式和种类。诉讼流程侧重于对行政行为的合法性审查，隐含的意旨是合法的公权力行为应当保护，不合法的公权力行为才需要撤销并进行权利救济。但公权力行为是否合法，对于原告而言不是权利救济的重心，因为，即使公权力行为合法，造成相对人或相关人合法权益受损的，国家也仍然应当作出赔偿或补偿。早在2010年，我国《国家赔偿法》修正时，就将原第2条违法归责原则改为结果归责原则，认为国家机关和国家机关工作人员行使职权造成公民、法人和其他组织合法权益受损的，不论该行为是否违法，受害人均有取得国家赔偿的权利。2012年，最高人民法院也强调要促进行政争议的实质性解决，以真正维护人民群众的合法权益，协调官民关系，推进实质法治主义。在行政案件的处理过程中，不再拘泥于对行政行为的审查，而是强调对矛盾进行协调处理，以加强对原告合法权益的保护。

《修正案（草案）》对行政诉讼的目的，删除了“维护”公权力的措辞，展示了对维护原告合法权益的重视，但在制度框架上，仍聚焦于行政行为的合法性审查而非权益保护审查，说明立法者实质上仍然将行政诉讼的重心置于维护公权力的目的。由于制度模式未改，保护原告合法权益的根本目的尚未通过合理的诉讼流程加以体现。

如果行政诉讼就行为论行为，通过对公权力行为违法与否的探讨，来决定判决的方式和种类，行政争议的解决容易流于形式，不仅增加当事人的讼累，而且也容易增加社会的不安定因素。因而，行政诉讼应当改变以公权力维护为主的制度框架，将原告合法权益是否受到侵犯作为审理和裁判的中心。从起诉权的保护出发，从原告诉请入手，陆续开展被诉行为是否存在、是否损害原告权益、损害与行为是否存在因果关系、原告是否可以获得赔偿等审理流程。通过聚焦权益保护的审查流程，自然完成对行政行为的合法性判断，并实现行政赔偿与行政补偿程序之间的自如切换。如果存在行民交叉争议的，还可以运用行政附带民事诉讼等，一并解决行政纠纷与民事争议。

（三）采纳案卷排他性原则，厘清证据规则

行政案卷排他性原则是英美法系国家行政法的一项重要原则，尤以美国为典型。《美国联邦行政程序法》第556条第5款规定“书面证言、物证，以及在该程序中收入案卷的全部文书和申请书，构成了本编第557条所规定的作为决定之依据的案卷。”①应松年：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第80页。具体而言，行政案卷是指一项行政决定作出时，与其相关的全部记录和文件，包括听证记录、调查笔录等，也包括关于行政决定本身的文字记录或文件等。行政案卷排他性原则是指，行政机关的行政决定只能以案卷为根据，不能以案卷之外，当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。②王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页。

我国《行政诉讼法》和《司法解释》并未采纳案卷排他性原则。《行政诉讼法》第34条和《司法解释》第28条分别规定了当事人的补证情形，允许被告补证，就意味着被告要么未将案卷内的全部材料移交法院，要么重新取证将案卷以外的材料补充提交给了法院，不管是什么情况，都与案卷排他性原则相悖。《证据规定》关于补证的规定也展示其排斥案卷排他性原则。而《修正案（草案）》在证据规则领域，并未创设新的规则，修改的内容主要是吸纳了《证据规定》的相关内容。对于被告补证，规定了两种情形，一是被告在作出具体行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。

在行政诉讼中适用案卷排他性原则，既可以督促行政机关依法行政，也有助于法院高效进行司法审查。为了促进行政程序的合法性与正当性，保护原告的合法程序权利，我国也宜采纳案卷排他性原则。具体而言，可以采取如下三个步骤：

1.行政行为贯彻正当法律程序原则。因此，我国首先应当在行政程序立法中贯彻正当法律程序原则，赋予当事人进行陈述和申辩的机会和权利，并通过行政机关的告知义务，使得当事人知晓整个行政决定的过程、根据和理由。只有行政行为贯彻正当法律程序，反映行政程序流程和实体认定的各类材料即案卷才有资格成为作出行政决定的唯一依据。

2.落实被告提交全部证据即行政案卷的制度。在当前的审判实践中，被告往往只是将主要证据提交法院，规范性依据也以庭审陈述为主，法院无从判断被告是否删除了部分证据或者事后添加了证据。因此，落实行政案卷移交制度，是行政案卷排他性原则在行政诉讼中的延续。对于被告只提交复印证据，未提交整本案卷的行为，在行政诉讼中应规定相应的惩戒制度，如视为被告未在法定期限内提交全部证据而承担败诉责任，或其他可行的约束和惩戒制度。

3.在行政诉讼中贯彻案卷排他性原则。如果能够实现前两个步骤，那么，行政诉讼贯彻案卷排他性原则的障碍将迎刃而解。原告提出其在行政程序中未曾提出的反驳理由或证据的，经查实被告在行政程序中未给予原告此类反驳和申辩的机会和权利的，则被诉具体行政行为因违反正当法律程序而违法；如果被告在行政程序中给予了原告反驳和申辩的权利，则对于原告在行政诉讼中提出的反驳理由或证据可以不予采纳。如此，允许被告补证的规定可以在现行行政诉讼制度中予以取消，行政案卷将以其唯一性、封闭性、客观性和整体性等特点，③孔繁华：《英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义》，《法学评论》2005年第2期。帮助法院高效审理行政争议，同时有助于原告籍程序法治之完善推动实体权益保护之实现。

（四）关注行政赔偿诉讼，促进行民赔偿标准之统一

《修正案（草案）》删除了原第9章“侵权赔偿责任”，理由是很明显的，1989年《行政诉讼法》颁布时，我国尚未制定《国家赔偿法》，故行政赔偿制度先由《行政诉讼法》加以规定。但1994年我国颁布了《国家赔偿法》，且该法经过了2010年、2012年两次修改，因此行政赔偿的实体制度，可以完全遵循《国家赔偿法》的规定，而无需再由《行政诉讼法》加以规制。

但是，《修正案（草案）》忽略的一个重要问题是，行政赔偿诉讼是行政诉讼的特殊种类，在行政赔偿诉讼中，应当尤为重视对原告权益的保护。因为行政赔偿诉讼审查的内容，已经越过对行政行为合法性的审查内容，专注的是损害后果的计算与弥补。在附带提起的行政赔偿诉讼中，行政行为是否违法由主诉加以解决；单独提起的行政赔偿之诉，则需以行政行为被确认违法为起诉前提。由于监督行政的目的已经在对行政行为进行审查的行政复议或行政诉讼阶段完成，行政赔偿诉讼的目的只能是救济权利。但我国当前对行政赔偿诉讼原告权益的保护十分欠缺，最突出地表现在行政赔偿原告获得的赔偿标准远远低于民事侵权赔偿之标准。

行民赔偿标准的统一已是多数国家和地区行政赔偿法律制度的通行做法，在行民赔偿标准统一能够得到实现的情形下，《修正案（草案）》对于行政赔偿诉讼原告权益的保护，可以在二个方面作出努力：

1.允许民事审判庭审理单独行政赔偿案件。由民事审判庭审理单独行政赔偿争议的好处在于：首先，可以统一行民侵权案件的审理要件，有利于行政侵权受害人获得与民事侵权受害人相同的权利救济；其次，对于当事人无法厘清性质的行政赔偿或民事赔偿争议，即使进入实体审理认定争议属于行政赔偿法律关系，也可以由民事审判庭直接审理，不致因审判组织之不同而发生推诿；再次，在侵权人既包括行政机关又包括私法主体的情形下，可以由当事人同时提出行政赔偿请求和民事赔偿请求，由民事审判庭判决行政机关与民事侵权行为人按照侵权中的主次作用承担按份责任或连带责任。①张红：《行政赔偿责任与民事赔偿责任之关系及其处理》，《政法论坛》2009年第2期。

2.对于附带提起的行政赔偿诉讼，仍然由行政庭进行审理。如果当事人在行政诉讼中附带提起行政赔偿请求的，为了减轻当事人的讼累，可以仍由行政审判庭审理赔偿请求，但对赔偿的处理需确保与单独行政赔偿案件实体法律适用的一致性，即适用与民事侵权行为统一的赔偿标准。

综上，行政诉讼的根本目的在于保护原告合法权益。《修正案（草案）》对于加强行政诉讼原告权益保护作出了有益的探索，但完善原告权益保护，还需采纳主观标准拓宽原告资格，将行为审查模式切换至权利救济功能模式，同时贯彻案卷排他性原则以规范证据规则，在行政赔偿诉讼中，要推动相关行政赔偿制度的完善，加强对行政诉讼原告合法权益的实质性保护力度。

（责任编辑：马 斌）

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上海市浦东新区人民法院

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