红河边疆民族地区政府国际经济合作职能定位研究

李 发，李继云，孙良涛

（红河学院商学院，云南蒙自 661100）

红河边疆民族地区政府国际经济合作职能定位研究

李 发，李继云，孙良涛

（红河学院商学院，云南蒙自 661100）

红河边疆民族地区政府国际经济合作职能定位有着重大意义。定位的重要理论依据是新边疆治理理论。定位的现实依据是党的边疆地区和民族地区政策、党的对外开放战略及红河地区在当前战略体系中的地位。定位的最基本原则是有利于边疆民族地区的发展繁荣和稳定，要符合长期战略需要和科学发展的需要。定位的主要方向包括了角色功能定位方向和思维定位方向。针对现存问题，实现定位思路的主要举措是加强合作，加强基础设施和口岸设施建设，加强合作优势的内部培育，加强政策拓展和领导。文章强调了要解放思想，明确以“合作促合作”和“以合作促稳定”的思路，积极实施“以开放促发展”和“以发展促开放”的互动机制的培育和利用。

边疆；国际经济合作；职能定位

云南边疆少数民族自治地区政府在国际经济文化交流和推进对外开放方面的职能定位有着非常重要的意义，关系到国家西部战略和云南作为面向西南地区开放桥头堡战略建设，关系到边疆多民族地区的稳定、发展、繁荣和和谐社会的构建，关系到区域合作和红河流域内的稳定发展，关系到大区域范围的国际战略合作，关系到国防的巩固和地区稳定。本文以云南红河边疆少数民族自治地方为分析对象范围，探讨国际经济合作中的政府职能定位问题。

红河州地区的主要邻边国家是越南，红河州与越南边境线长达848公里，越南也是红河州对外经济合作的主要对象。因此，本文的分析以针对与越南的合作为主。

一 定位的理论和现实依据

加强边疆地区政府职能定位的思考本身就具有较强的理论意义。能够为其它边疆民族地区政府职能的实现提供借鉴。

（一）定位的理论依据

新中国成立以前的边疆地区政府职能定位可以概括为传统的边疆治理职能，包括了疆土治理和国家认同的内涵。建国后的边疆地区政府职能定位发生了较大转换，肩负起了以建设现代国家为使命逻辑的现代社会主义国家建设职能。（陈霖，2011）改革开放后，特别是在二十一世纪以来新的改革开放时代里，边疆地区政府进一步需要在具备位差优势的前提下加快推进国际经济、文化交流，以兴边富邻、共同繁荣，并以此作为政府职能的重要定位。社会主义现代化国家建设职能必然演进为新的边疆治理职能理论。

新的边疆治理理论的内涵在于，边疆地区的发展繁荣和稳定既取决于内部的经济建设和社会保障建设，也取决于跨境地区的经济合作成果。因此，民族边疆地区政府在经济发展和建设和谐社会的意义上要具备跨国境思维。要把积极推进区域国际经济合作和双边多领域协作作为政府职能的重要部分。从国内来说，应坚持以开放促发展。从国际方来说，应进一步明确以开放、深度的经济、文化交流促进双边互信，并以此增进繁荣发展，巩固国防。

区域经济理论中把政府职能的发挥作为了区域经济发展的主要的推动型力量。欠发达地区的国际区域合作而在拓展对外开放的广度和深度方面，政府与企业无疑是推进性力量中的主导。干预主义理论突出强调政府在市场管理和市场开拓中的行为效用。

（二）定位的现实依据

党的边疆民族地区政府职能相关政策是重要的现实政策依据。加强边疆地区与睦邻地区国际经济交流符合中央制定的“互利共赢的开放战略”。同时，正如云南省“十二•五”规划所指出的，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度，推动少数民族和民族地区加快发展，是挑战，也有重大机遇。支持民族地区、边疆地区加快的政策将会越来越丰富。

红河地区在当前的战略架构节点上的地位，是加强该地区政府对外开放职能定位的另一重要现实依据。当前，云南面向西南地区开放的桥头堡建设战略正在初步实施阶段。采取更为积极主动的政府行为不断扩大对外开放，是桥头堡战略的必然要求，也是“以开放促发展”政策思路的具体实施。红河民族边疆地区处在桥头堡战略的一个节点上，这就要求地方政府要积极采取行动，抓住机遇，不断在拓展对越经济开放。

（三）定位效应的理论与实际分析

可资借鉴的政府经济学方面的相关理论告诉我们，职能定位准确与否，必然会对宏观战略的实施和边疆治理大局产生重大影响，也会在微观层面对经济建设及边疆民族地区的稳定发展带来复杂影响。

从实际方面来看，强化政府职能，可以有效地应对调控政策变化等不利因素的影响。近期，由于各方面国内外经济及政策因素的影响，导致体现红河州对越经济合作的重要指标即进出口量受到了不小的影响。加强政府在改善、推进国际经济合作方面的职能发挥，必将有利于突破困难局面，增加红河州、云南省甚至于中国在对越国际经济交流与合作中的优势竞争地位。在西部边疆民族地区较内陆地区和沿海地区发展落后的整体局面下，针对资源、信息和人才等方面的要素的内生动力不足，地方政府有更大的领导职责。实际上，下文还将述及的一个问题是，云南边疆地区与广西边疆地区政府对外开放职能发挥的程度有所不同，两地对外开放的成果方面已经显现出了某种差距。

二 定位原则方向及现存的问题

边疆地区政府对外经济合作职能的定位，首先是一个原则和方向问题。红河少数民族边疆地区政府务必充分利用所在“红河地区作为云南省的南大门、桥头堡的前沿阵地和中国通往东南亚的重要国际通道“这一系列区位优势，并注意发挥这种地区优势功能，发现问题和不足，在坚持基本原则的前提下进一步解放思想，找准方向。

（一）定位的基本原则

加强边疆民族地区政府对外经济合作职能的科学定位，要本着以下原则：有利于国家开放战略和大的区域合作的发展；有利于边疆民族地区的发展、和谐与稳定原则；有利于资源、生态环境建设；有利于巩固国防、边防和安定边疆的原则；有利于双边睦邻友好关系发展的原则。总的来说，要符合长期战略需要和科学发展的需要。

（二）角色功能定位方向

从角色功能定位方向来说，中国——东盟自由贸易区协议的实施、桥头堡战略的推进和多种区域国际合作战略框架落实中的角色扮演，是红河少数民族边疆政府进行政府职能功能性定位的宏观考虑方向。云南是中国——东盟自由贸易区协议实施的重要省份，是桥头堡战略推进的前沿，是大湄公河次区域国际合作及两廊一湾等战略合作框架中的主角之一。为此，红河地区也是这些战略与合作框架下的最前沿地带之一。所以，红河民族边疆地区政府担负着多重战略实施的辅助角色。如何发挥该辅助角色的功能，是红河民族边疆地区政府职能定位策略中的应有之义。

因此，红河边疆少数民族地区政府要充分认识到红河州地区在实施上述战略和合作过程中的参与性主体地位，意识到所需肩负的重大职责及政府的领导、服务和作为沟通主体的职能及其定位。在红河地区作为主导性主体之一的边境区域合作项目中的职能发挥也是红河民族边疆地区政府职能功能性定位思考中的重点。既要把对外开放通道建设和边境区域合作作为本土战略，也同时作为推动上述国家级战略和合作框架成果的有机构成。

（三）思维定位方向

政府职能定位的内核是思维方向的理性确定，换言之，政府职能定位的首要工作是思维定向。云南包括红河民族边疆地区与越南北部省份的跨境区域合作类似于一种“弱弱联合”。虽然合作效能优势不够明显，但因其“差位”优势的内在机制存在，必将会通过资源整合和信息共享等方式将该优势无限放大。所以，“红河——越南北方省份”的边境地区合作潜能巨大，是大有作为空间的。这其中关键则在于政府职能定位中的思维拓展和在此基础上的工作实效。

红河民族边疆地区各级政府要在“大开放”、“大流通”格局思维指导之下，进一步明确以“合作促合作”和“以合作促稳定”的思路，明确“以合作促发展，以发展促合作”的谋篇布局策略原则。要积极实施“以开放促发展”和“以发展促开放”的互动机制的培育和利用。要通过与边疆睦邻地区进行跨境合作的区位优势培育来转化少数民族边疆地区特别是山地地区固有的劣势。并在对政策优势、自治优势等要素的整合前提下进一步突出这一区位优势。从而，能够变不利为有利，并注意实现国际经济合作与边疆繁荣发展的良性互动机制。为此，要把兴边富邻和以开放促发展作为重要工作方向紧抓不放。由此，强化跨境地区经济联系是政府职能中的长期部分。

（四）现存的问题

目前，红河民族边疆地区与越南边境省份的经济合作中，政府职能的发挥方面还存在着很多问题和不足。从滇桂两省比较来看存在的问题和不足主要表现在以下两个方面。一是胆识、政策力度与合作不够。表现在争取政策不够，与越方边境省份的合作辐射深度、广度较窄。广西省内的步子相对较快，已经成功申请并设立边境综合保税区。二是，工作力度不够，表现为对越开放和经济合作的瓶颈性问题解决措施不到位。特别是口岸建设、通关便利措施建设和结算系统建设滞后。

三 实现定位思路的系统举措

要在加快跨境的“中国红河—越南老街经济合作区”建设和积极推动“昆明河内经济走廊”建设和中越“两廊一圈”合作等大

（一）开展多向、多层次、多领域和多属性合作

要加强交流、沟通方面的合作。这方面的主要工作是建立、建设政府间跨境交流、沟通的长期体制，开辟、建设共享信息资源和服务平台。同时，要通过平衡贸易逆顺差等友好措施加强经济合作互信。

要加强互补性合作。积极推进开展农林业方面的互补性合作、水电能源方面的互补性合作和矿产资源方面的互补性合作。

也要注意开展同质性合作。在发展互补性合作的同时，加强同质性合作也有广阔的空间。所谓同质性合作，即在中越双方共同的优势产业和均需特定幅度投资力度的产业方面开展合作。例如服装、纺织品等出口加工合作、茶糖烟草产业合作、生态环境产业合作、基础设施产业合作及金融合作。同质性合作较互补性合作更有利于加深经济合作互信和强化彼此经济联系。也有利于在某些产业领域实现强强联合。

开展多向性、多层次合作。要在开展上述合作的基础上，积极开展政府间跨境合作、政府与企业间跨境合作，并尝试进一步通过双边政府间合作搭桥推动企业与企业间跨境合作。可以探索与国内其它地区政府、企业的对越经济开放方面的项目合作，通过搭建越方与其它国内主体合作的桥梁及由此而带动的物流和经济带建设，形成跨境合作、国内合作、内内外合作等。从而构建起多种形式、多向性和多层次的合作体系。

（二）加快加强基础设施建设和口岸设施建设

首先要加强刚性条件意义上的基础设施建设。利用红河州的地缘优势，加快基础设施建设，加快推动物流通道建设。配合全省的基础设施建设布局，加快出境公路、港口等通道建设，积极推动铁路和航空港建设，抓紧形成并进一步完善沟通与国内其他省区和周边国家的公路、铁路、水运、航空等为一体的交通网络和与之配合的信息通信网络，这是推进对越经贸合作的首要工作。

其次要加强口岸设施与服务建设。2012年8月“中国河口——越南老街第二条通道” 金城二号公路口岸正式运行。要以此为新的起点，进一步完善河口口岸设施系统，加强合作协商基础上的工程规划和投资筹备，不断加强软硬件建设。要在货物、人员通关和结算系统建设方面多想新点子，加强通关便利措施系统建设。

（三）加强资本、技术和产业领域的对外合作优势建设

要加快新型工业体系建设。设立综合性现代物流中心，积极推进红河综合保税区和国家级工业园区设立申请和升级建设。推动资源、生态良性发展意义上的新工业体系形成。要加速对外贸易转型升级。红河民族边疆地区政府要响应中央的战略号召，不断努力采取措施加快对外贸易的转型升级，不断提升内生性成长能力。要依靠工业园区管理创新、投资促进机制的创新和招商引资服务体系方面的创新加强出口贸易加工区的建设，从而进一步优化进出口结构。要深入实施“走出去”战略。可在“昆明至河口辐射越南河内”经济带的建设布局拉动下，进一步落实“走出去战略”，加强对越直接投资和开展技术合作。要通过大中型项目带动，在原有对越投资基础上加强规划，有步骤地新增加一批投资项目。要抓紧推动资本聚合效应区域的形成。通过国家扶持措施等途径，积极吸引成长型资本的流入。借助部分大型国有企业的投资与合作意向，逐步推动形成一个以“个开蒙建”和“弥泸”两个次级城市经济圈及地区内外经济带建设为基础的资本聚合效应区域。

并且，要通过这些举措进一步增强中方对越经济合作优势地位，巩固和扩大合作成果，形成远期合作信念及其机制。

（四）政策与体制上的保障

要通过政策等方面优势解决困难、加强资金融通以提供有力保障。近期，越南一方的对外贸易政策有所变动，已经局部地影响到了双边经济开放的发展。从中方地区政府来说，要加大政策拓展步伐，在国家政策许可的范围内扩大政策的口径，以解决遇到的政策性瓶颈。资金困难也是当前红河边疆地区政府推进上述国际交流和境内建设的巨大瓶颈。要充分发挥少数民族自治地方的政策优势，在加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度的宏观政策框架下利用民族自治地方的政策权力，进行有效的政策拓展，加强资金融通。以2012年8月红河州政府与工商银行云南省分行在昆明签署《金融战略合作协议》为典型，要加强地方政府与银行、信贷机构和投资企业的互动。

要深化内部体制改革，强化长期领导机制。要在深化内部体制改革的契机下进一步强化对越扩大经济开放的领导机制，把通过对外开放促进边疆发展繁荣和通过这种发展繁荣的成果来进一步巩固对外开放成果的良性机制的建设，作为政府的重要职能性工作。要具备领导战略意识。把政府领导作为克服困难和开拓新的对外经济合作局面的最核心推动力。要有服务意识，以服务来促进内外发展。要放下政府的自我意识和对外交往中的大国自我意识，加强在学术理论研究、经验交流和信息共享等方面的服务体系建设。

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[责任编辑自正发]

A Positioning Research on the International Economic Cooperation Function for the Honghe Border Ethnic Region Government

LI Fa,LI Ji-yun,SUN Liang-tao
(Business School, Honghe University, Mengzi 661100,China)

It is of great significance for the Honghe border ethnic region government to define its function position on the international economic cooperation. The important theoretical base for its positioning is the new border governance theory. The realistic foundation of the positioning is CPC’s policies on border regions and ethnic minority regions, and CPC's opening-up strategy and the status of Honghe region in the current strategic system. The most basic principle for the positioning is conducive to the development, prosperity and stability of the border ethnic region, and to meet the needs of long-term strategies and scientific development. The main directions for the positioning include the direction of role and function positioning and the direction of thinking positioning. In connection with the existing problems, the main initiatives to realize the positioned thinking are to strengthen cooperation, strengthen the construction of infrastructure and port facilities, strengthen internal nurturing of cooperative advantages, and to strengthen policies expansion and leadership. This paper emphasizes the need to emancipate thoughts, clear the thinking of "promote cooperation by cooperation”and “promote stability by cooperation”, implement actively the cultivation and utilization of the interactive mechanism of "promote development by openness” and "promote openness by development ".

Borders, International Economic Cooperation, Function Positioning

F712

：A

：1008-9128（2014）01-0001-04

2013-02-21

2010年度云南省哲学社会科学研究基地重点课题：越南西北各省与中国云南省合作发展机制研（JD2010ZD25）；红河学院国际经济与贸易专业教学团队建设项目（TD1001）

李发（1973—），男（满族），河北围场人，讲师，研究方向：民族地区经济发展和区域合作、中国经济思想史。