清代台湾给照渡台制度的变迁

李 颖

（闽江学院历史系 福建 福州 350108）

清统一台湾后，清政府究竟实施了积极还是消极的渡台政策，学界向来争论不一。近年来的研究已经厘清，清政府渡台政策，实际上包含了给照制度、禁止偷渡制度、禁止广东民众渡台等问题，且政策的形成与变迁有着十分复杂的过程。[1]本文主要讨论清代台湾给照渡台制度的变迁及其与清廷治台思维转变的关系。

一、给照问题的起源与变化

关于清政府给照渡台最初实施的时间，学术界多有分歧。邓孔昭根据相关史料指出该制度应不晚于康熙四十一年（1702），另有部分学者认为系康熙二十三年（1684），但持此说者依据的史料本身存在严重问题。[2]

康熙二十三年十月，九卿、科道等官上言，今海外平定，台湾、澎湖均已设立官兵驻劄，直隶、山东、江南、浙江、福建、广东各省，先前拟定海禁处分之例应尽行停止，允许商艘出洋贸易。[3]同年题准，沿海各地商民人等，有欲出洋贸易者，呈明地方官，登记姓名，取具保结，给发执照，将船身烙号刊名，令守口官弁查验，准其出入贸易。[4]这两条史料表明，清政府于统一台湾后随即便开放了海禁，允许正常的中国近海与远洋贸易。至于出洋之时，须“呈明地方官，登记姓名，取具保结，给发执照”，自然属于正常的管理程序。此时台湾已经归属清政府统辖，“台湾、澎湖均已设立官兵驻劄”，上述政策应当同样适用于台湾。

康熙二十六年（1687）任台湾府儒学教授的林谦光记载说，“台湾为海中孤岛，地在东隅，形似弯弓。……复有北线尾、鹿耳门，为台湾之门户；大线头、海翁窟，为台城之外障。舡之往来由鹿耳，今设官盘验。”[5]康熙四十一年，台湾知县陈瑸指出，要加强对赴台人员的甄别，防止奸宄之徒潜踪匿影于其中。其甄别之法，应令厦门、金门、铜山把口各官，于商船载客渡海，须把口官逐名查验地方官给发的照票，方许渡载。船只到台湾后，“台湾把口官悉照原报单内逐名验明，方许登岸，仍著本人带照单、照牌赴台湾所属该县印官验明记簿，以便安插查考。”[6]不论是“设官盘验”，还是“把口官逐名查验地方官给发的照票”，都说明从大陆到台湾的船只或人员均要领取一定的票据，以作为其合法渡台的凭证。再结合前述两条材料的记载，我们有理由相信，从康熙二十三年清廷统一台湾开始，便实施了渡台给照制度。

从清初实际情况看，时台湾井里萧条，哀鸿遍野，百废待兴。康熙二十三年，首任诸罗知县季麒光即谈到，当地土旷人稀，皆弃为黄茅白苇之区，大量土地尚未开垦。是故，他在《条陈台湾事宜文》中建议仿照奉天四州招民垦种的办法，广招民众给以川资，令其赴台开发台湾。“在贫民有渡海之费，相率而前。到台之日，按丁授地，并将伪遗生熟牛只照田给配，按三年起科之令，分则征收。”[7]可见，康熙时期，在多数台湾治理者看来，当地的主要问题是田地荒芜无人耕种，应当尽可能从大陆招徕民众到台湾从事农业生产，对于成效显著者予以奖励。很显然，对于正当赴台者而言，此时不存在限制或者严禁渡台的问题。

学界在讨论给照问题时，往往有意无意间强调给照渡台的重要性，并以此凸显清政府对台湾的重视。其实，给照制度并非清廷于康熙二十三年统一台湾后专门为台而设。所谓给照，即地方官员以国家的名义给发出海民众或者船只照票，民众或船只经官方查验后凭票通行，这种照票既是合法通行的标志，又是政府征收相关税费的凭证。明清时期，它通行于沿海一带，渡台给照只不过是沿袭了先前的制度而已。

沿海开禁后，大批闽粤民众纷纷东渡台湾谋生，“台地自开辟以来，往来人民，络绎不绝。”[8]当初辟之始，人民稀少，地利有余，故闽、广沿海各郡之民，不论有无产业家室俱冒险而来，以致人民聚集日众。至康熙后期，台湾已经聚集了相当数量的大陆居民。大量人口涌入台湾，不但导致当地物资匮乏，粮食生产仅能供应当地民众食用，更重要的是，由于渡台人员成分复杂，良莠不齐，导致社会出现动乱。康熙五十年（1711）周元文所指出，“夫以此弹丸之地，所出地利有几，岂能供此往来无尽之人？匮乏之虞，将恐不免。且此辈偷渡者，俱系闽、广游手之民，其性本非驯良，又无家室顾忌；无怪乎刁悍日甚，而鼠窃之事，日见告闻。倘此辈再为饥寒所驱，则地方隐害，又不知将何底极？”在两岸人员往来无法完全禁止的情况下，周元文提出严格执行给照制度，一定程度上限制渡台人员的数量，分入籍、探亲、贸易三种情况分别处理。[9]周氏的建议显然得到了回应，五十一年（1712）覆准，内地往台湾之人，该县给发照单。康熙五十七年（1718），清廷又议准，凡往来台湾之人，必令地方官给照，方许渡载；单身游民无照者，不许偷渡。[10]

无论从周元文的建议还是五十七年清廷的决策，都没有禁止民众赴台的条文，他们只是强调了两点：第一，闽粤民众到台湾必须严格遵循既定的程序，必须获得官方的许可才能成行；第二，官方对前往台湾者的身份要严格核实，必须确保渡台者为良善之辈，以免造成台地流民日众，并进而导致社会动荡。也就是说，至康熙后期，清政府并没有刻意就大陆人民赴台作出限制性规定，对于任意一个居民而言，只要提出正当的理由，并由籍贯所在地开具可以证明其身份的公文，便可以获得前往台湾的照票。

受朱一贵起义的影响，福建地方官员对台湾的游民问题极为敏感。闽浙总督觉罗满保、福建巡抚黄国材结合新任巡台御史禅济布、丁士一等人的意见，于雍正二年（1724）系统提出福建、广东居民赴台给照的办法。这是目前我们视域所及最为详尽的渡台给照章程，且有证据表明该办法清廷确实已经付诸实施。对于该章程的解读有助于更为明晰地了解清代台湾给照渡台制度的变迁及其内涵。[11](P 108-111)

对比先前赴台给照制度，觉罗满保等制定的章程有明显的不同。

首先，该章程强调不论何种身份，凡是赴台者必须给照方能成行。给照赴台，先前主要是针对闽粤民众而言，其基本理念是通过给发照票的形式，官方对赴台者进行身份甄别，以防止不良之徒流入台湾后为非作歹，肆意妄为。对于那些提出合理理由申请过台者，官方一般不予阻止，且严禁有司乘机谋取私利，勒索百姓。该章程规定，不但往返的福建、广东一般民众和商业贸易者需要查验照票，而且往来海峡两岸的文武生员、各衙门差役兵丁、各营战船及各官差船都要有相关照票方能通行。这表明，无论何人，无论何种身份，凡是往来台海两地都必须按照规定的程序办理才行。此前在清政府制定的政策中，未见对文武生员、各衙门差役兵丁、各营战船及各官差船作出相关限制，此举意味着清廷加强了对赴台者的审核，严禁无照之人渡台。

其次，强调闽粤民众给照赴台的范围必须是先前曾经在台后因各种原因返回大陆之人。觉罗满保一再声称，此前制定的渡台给照办法，其针对的对象是从台湾返回大陆而后希望再次赴台者。是故，在他拟定的章程中，也特别强调该章程的对象是，“福建、广东内地人民入籍台湾住居，偶因事故暂回内地，仍欲往台湾者”，“福建、广东人民已经在台居住立有产业家口，偶因事故欲回内地者”，“福建、广东人民偶因耕种觅食到台，既未入三县之籍，又无产业家口在台，欲回内地营生者”。觉罗满保罗列的这三种情况，其共同点是上述所谓“福建、广东人民”均系曾经到过台湾的民众，对于“从前并未入籍台湾住居之人而托称寻亲觅友雇佣耕作欲往台者，应严行禁止，各地方官不许擅给一照”，这实际上宣判了首次赴台者的非法性。就笔者视域所及，先前各种给照的规定并未对欲赴台者是否曾经到过台湾有明确的表述。与此前给照赴台相对比，此举意味着清廷大大收紧了赴台人员的范围，严格控制大陆民众赴台。

综观觉罗满保给照渡台章程，其基本点在于严格给照制度，控制台湾移入性人口增长，其给照政策由先前限制“无赖之徒”涌入台湾，转变为“未曾入台者”禁赴台谋生。这一转变与台湾人口的急速增长密切相关。康熙时期的渡台政策吸引了大批闽粤民众到台湾谋生。至康熙末年，台湾人口规模已经相当庞大。根据陈绍馨的研究，明郑时期台湾汉人数量大约为12万，[12]蓝鼎元在论及朱一贵起义的情况时说，“贼众至三十万。”[13]康熙五十四年，陈瑸也言及“台湾近日比初开时不同了，人民众多，商旅辏集，竟与内地漳、泉等郡一样了。……数十万户口是有的。”[14]朱一贵起义后，内地民众仍源源不断来到台湾。大量涌入的人口引起执政者的不安，台湾知府高铎忧虑地说，“台湾安有如许闲田以供外省民人盈千累万接踵而来，势必无田可耕，流为游手匪类，实为地方隐忧。”[11](P108)面对这样一个严格限制渡台以确保台湾人口保持稳定的章程，雍正皇帝显然非常满意，他称赞该章程“周详之极……上下内外果能一体奉行，朕保台湾再无事矣。”[11](P111)

觉罗满保渡台政策的实施并未像雍正皇帝期望的那样“台湾再无事”，相反，过于严格的渡台措施大大阻碍了海峡两岸的正常往来，带来了预料未及的后果。漳、泉内地无籍之民，部分无田可耕、无工可雇、无食可觅者，一到台地，上可致富，下可温饱，严禁渡台实际让他们坐而等死，冒险渡台又面临巨大风险。由于雍正二年的章程禁止未曾赴台者渡台，先前曾经渡台之人或有亲属遗留在内地，彼此之间互相隔绝，骨肉分离。在台立有产业者难弃财产回归内地，内地需赴台寻亲团圆者无法获得照票而渡台。在正常合法途径无法到台湾的情况下，偷渡成为许多人渡台的必然选择，因此，禁渡章程的颁布不但没有杜绝偷渡行为的发生，反而使得偷渡者愈来愈多。台湾知府沈起元认为，内地民众渡台，“有必不可禁、必不可不禁者，以现在之法处之，则二者皆失。”[15]他建议放开当前过于苛刻的渡台政策，仍照先前所定办法，凡有来台者，令内地州县查明有无过犯，取族邻结保，给照来台入籍，毋使吏胥阻挠。其有作奸为匪，州县不准给照，如此则奸民无可混淆，而良民亦得而乐其业。当然，此事说起来容易，真正实施起来非常困难。面对大量民众赴台的需求，清廷遂在是否允许民众携眷渡台问题上进行了改革。

二、搬眷渡台问题的变迁

清统一台湾以后，大批闽粤民众赴台谋生，但所有妻眷一律不许携带，导致台湾出现男多女少的情况。关于不许携带眷属的实施时间，学界多有争论。邓孔昭根据康熙五十六年（1717）周钟瑄编纂的《诸罗县志》的记载，推断该制度于是年之前已经实施，施志汶推论可能清领台湾之初便已实施该制度，但未提出令人信服的证据。笔者认为，施志汶的推测可能是准确的。“查得台湾府所属四县之中，台湾一县皆系老本住台之人，原有妻眷；其诸罗、凤山、彰化三县，皆新住之民，全无妻子。”[16]这里所谓“台湾一县皆系老本住台之人”可能指明郑时期移居台湾者，清领台湾以后，大陆移民主要在其他三县垦殖。此或可为佐证之一端。

不论清廷何时开始实施禁止携带眷属渡台的政策，至雍正时期，一个不争的事实是，台湾移民中女少男多，人口比例严重失调。诸罗县之大埔庄，居民79家，计257人，多潮籍，“中有女眷者一人，年六十以上者六人，十六以下者无一人，皆丁壮力农，无妻室，无老耆幼稚。”[17]禁止携眷带来的后果是严重的，它使得夫妻、父子等分居两地，不但有乖人情伦理，而且大量男性壮年劳力长期聚集，极容易引发社会动荡。这些在台耕种之人，由于没有后顾之忧，不但心无系恋，敢于为非，且聚数十人同搭屋寮，共居一处。他们在农忙之时尚有耕耘之事，及田收之后终日无事，惟有相聚赌饮，饮酣、赌输，遂致共谋窃劫。蓝鼎元认为，允许赴台之人的家眷渡台以使合家团圆，是稳定台湾社会的重要手段之一，“盖民生各遂家室，则无轻弃走险之思。设有不肖，欲为盗贼，不能不念妻子亲属之株连。”[18](P805)

对于决策者而言，这是一个两难的抉择。雍正五年（1727），蓝鼎元曾提议令赴台之人携眷前往，“饬著文武地方官，凡民人欲赴台耕种者，务必带有眷口，方许给照载渡，编甲安插，其先在台湾垦田编甲之民，有妻子在内地者，俱听搬取渡台完聚，地方汛口，不得需索留难。”[18](P805)同年七月，闽浙总督高其倬提出系统的搬眷办法。准予搬眷者有两种：开垦田土，实在耕食之人，欲行搬眷者；佃户之中，有佃田满一甲、住台经五年，而业主又肯具状保系诚实不多事者。不准予搬眷者有三种：贸易、雇工及无业之人，全无田地原非安土之辈；其佃田不及一甲、住台未满五年，及虽佃满一甲、住及五年，而业户不肯具保者；现今甫往台湾求田耕种之人。[19]

我们目前还不清楚两个奏折之间的关系，高其倬是否受到蓝鼎元的影响，抑或是对蓝鼎元的一个回应，但高氏方案显然是一个非常保守的办法。按照他的设想，只有在台湾从事农业生产且实际产业达到一定规模者方能搬眷，其他从事商业贸易、首次到台者等等均不许搬眷。疏上后，雍正皇帝对此事也难以定夺，他既担心台湾人口过度增加带来诸多困扰，又看到高氏所陈确系实情，最后，他朱批“且试行之。”[19]九月，户部等衙门讨论后议上奏称，台湾远隔重洋，实称要地。旧例闽、粤人民往台垦种者，所有妻眷，一概不许携带，止许只身在台，而全家仍住本籍。“若令其搬眷成家，是使伊等弃内地现在之田庐、营台地新迁之产业，在民间徒滋烦扰，非国家向来立法之初意”。至此，雍正帝转变其当初“且试行之”的想法，“著仍照旧例行，待朕再加酌量。”[20]搬眷之事遂寝而不行。

雍正十年（1733），大学士鄂尔泰等奏称，台地开垦承佃、雇工贸易均系闽、粤民人，不啻数十万之众，其中淳顽不等，优劣难分。若他们终岁群居，皆无家室，则其心不靖，难以久安。凡查明有田产生业、平日守分循良之人，情愿携眷来台入籍者，地方官申详该管道、府查实给照，令其渡海回籍。同时移明原籍地方官，令其查明本人眷口，填给路引，准其搬眷入台。十一年（1734）二月，闽浙总督郝玉麟等合计后认为，若按照上述搬眷方法，台湾人口增加量将非常巨大。根据郝玉麟的计算，台湾内地民众不下十余万，以一半有妻室一半无妻室计算，无妻室者不下五万，每人一妻一子，若全部来台则遽增十余万人，更何况还有部分民众借机携带亲族人等。为防止台湾人口短时期内迅速增长，他建议“凡在台客民止许搬取内地妻子，以系其身心，其余概不准携带。”[21]此议经部覆后准行。

乾隆四年（1739）九月，郝玉麟奏称，自雍正十年准许携带眷口之后，解决了很多台湾民众的家属问题，同时，也有很多弊端出现，或捏称妻媳姓氏、或多报子女诡名、或通同奸棍，领出执照贿顶渡台，如此等等不一。他建议再定一年之限，如有业良民未搬家眷过台者，务于限内搬取，逾限不准给照。次年九月，一年期满，清廷禁止携眷渡台。乾隆十年（1746），关于是否允许民众携眷渡台的问题再起波澜。巡台给事中六十七等认为，完全禁止携眷渡台的禁令不切合实际，且不符合中国传统文化。考虑到台湾人口既不能大幅增长，又不能不顾及民间实情，六十七指出，以下三种情况可以给照渡台：有祖父母、父母在台，而子孙欲来侍奉者；子孙在台置有产业，而祖父母，父母内地别无依靠欲来就养者；本身在台置有产业，而妻子欲来完聚者。内地游旷之民与在台民众之伯叔父母、兄弟及侄，概不准混行指称呈请给照，仍照例严禁偷渡。[22]《台案汇录丙集》中收录有《户部副折残本》，显然户部对六十七的上奏作出了明确的回应，由于该篇奏折为残本，其结果不得而知。不过，根据吴士功乾隆二十五年（1760）的上奏和《清实录》的相关记载，可知六十七的建议经福建督抚、户部层层讨论后，最终于乾隆十一年（1746）得以实施。[23]

不过，允许携眷渡台的政策在乾隆十二年（1747）很快便因闽浙总督喀尔吉善的反对而终止。在喀尔吉善看来，携眷渡台滋弊甚深，在台之人或捏称妻媳姓氏、或则多报子女名口，有些人甚至以此为借口贩卖女子来台，卖与他人为妻，从中谋取暴利。从雍正十二年（1735）开放携眷禁令至乾隆五年（1740），合计给照不下两万余人，对台湾社会生产和稳定都产生了一定的影响。他建议自十二年五月为始，定限一年，在台民众如果尚有眷属未搬，或内地之祖父母、父母、妻子欲往台湾就养者，照例给照允许赴台，一年以后严禁渡台。[24]喀尔吉善是坚定的反对大陆民众渡台者，至十三年（1748）五月一年期限甫过，他立即上奏，一年限期已满，应自六月为始，停止给照。他也考虑到由于在台民众多为闽粤之人，搬眷之例既停，内地民众无从影射过台，偷渡势必更加猖獗。同时，虽然相当部分在台民众已经搬眷赴台，但仍有很多人祖父母、父母在内地，或有坟墓生业须回照看，绝对禁止民众往返根本不现实。喀尔吉善提出，在台耕种之人，无论家眷在台与否，如本人提出正常的理由，履行正常的程序后，允许其往返两岸，但严厉禁止大陆人民到台湾和无照私自潜回内地。[25](P78)乾隆十四年（1749）福建巡抚潘思渠称“今过台之人已经限满停止”[25](P239)，可见，从十三年六月起清政府的确执行了禁止渡台的措施。

喀尔吉善的禁渡章程实施后，能够合法到台者仅仅局限于获得官方许可从台湾回大陆而后返台之人。由于种种原因，乾隆十三年五月以前未搬眷者不在少数，其父母、妻子之身居内地者，亦复不少。他们之孑身飘流过台，垦辟田园，置办产业，若弃之而归，则失谋生之路；若置父母、妻子于不顾，更非人情所安。他们思念父母、系恋妻孥、冀图完聚，内地父母、妻子为图供养，以致不择手段，甘受奸民之愚弄，冒险偷渡，导致一幕幕惨绝人寰的悲剧。

面对这种情况，乾隆二十五年，福建巡抚吴士功再次建议开放家眷渡台政策。内地只身无业之民，及并无嫡属在台者，仍遵例不许过台，有犯即行查处。其在台有业良民，果有祖父母、父母、妻妾、子女、妇孙男女、及同胞兄弟在内地者，其内地居住之祖父母、父母、妻妾、子女、子妇孙男女、及同胞兄弟等如欲过台探亲、相依完聚者，即先由内地该管州县报明造册，移明台地查确覆到，再行督抚给照过台。[26]闽浙总督臣杨廷璋“因虑及全台大势不便，聚集匪类，奏请定限一年停止，经部议覆准行。”[27]此次开禁时间从二十五年五月二十六日起，至二十六年（1761）五月二十五日一年期满。杨廷璋还指出，在多次开放搬眷渡台禁令以后，大多数在台湾的内地人已经夫妻团聚，骨肉相亲。开禁一年，请照过台仅止四十余户，其中以漳、泉民人在台湾大小衙门充当书办衙役者居多，至寓居台地贸易民人，多已不愿携眷过台。没有必要再以为小民谋团聚之名，松弛搬眷之禁。

从乾隆二十六年开始，就制度层面而言，携眷渡台便被严厉禁止，加之先前单身民众原本就不许渡台，这实际上说明清政府彻底切断了大陆民众赴台的合法途径。乾隆三十四年（1770），上谕称：著传谕崔应阶、李侍尧等，令即通饬各属，将福建、广东赴台人民严行禁止，仍于各处口岸设法巡逻周密，毋许私行逸漏一人。[28]所谓“毋许私行逸漏一人”，即意味着从制度意义上严禁民众渡台。搬眷渡台一事，至乾隆五十三年（1788）最终完全开禁。福康安在平定林爽文起义之后，历陈台湾积弊，禁止携眷渡台即为其中之一。“嗣后安分良民，情愿携眷来台湾者，该地方官查实给照，准其渡海，一面移咨台湾地方官，将眷口编入民籍。”[29]此议经过乾隆皇帝的批准后颁布实施。至此，大陆民众携眷赴台完全开放。

三、官渡的设立与渡台禁令的开放

无论多么严厉的禁渡措施，都无法禁止偷渡行为的发生。福康安于平定林爽文起义之时，亲历台地，踏勘四野，留心考察台湾事务，在开放眷属渡台禁令以后偷渡依然屡禁不止，原因有二：一是台湾地土膏腴，便于谋生，无业民人纷纷渡海觅食。二是给照渡台费用高昂，效率低下。由官方渡台，则必经官给照票，海口查验放行，难免兵役留难勒索，而私渡则止须与客头船户说合，即便登舟载渡，其费较官渡为省，其行亦较官渡为速。既然如此，福康安认为，与其禁之于既渡之后，不如查之于未渡之先。至于如何给照验放，禁止兵役勒索留难等应妥定章程，使民人等知官渡便于私渡，而私渡并不省于官渡，如此则凡私渡之民不待查禁而自归于官渡。[30]五十四年（1789）二月二十七日，乾隆帝令闽浙总督觉罗伍拉纳、福建巡抚徐嗣曾等定立章程，即行具奏。

接到皇帝的指示后，闽浙总督觉罗伍拉纳、福建巡抚徐嗣曾随即饬令水师、陆路提督、台湾镇、道等员会商。此时闽台之间已有厦门到鹿耳门、蚶江到鹿仔港、五虎门到八里坌三个对渡港口，凡商船货物并搭载民众出口，俱责成福防、厦防、蚶江三厅管理，商船入台后，又有淡防、台防、鹿港三厅会同审查。除三个对渡港口外，其他沿海港口严禁船只私渡，如有拿获以偷渡论处。觉罗伍拉纳等指出，上述渡台办法可谓立法严密又不失通融，然而偷渡仍层出不穷，其根源在于官渡守候稽延且费用不赀。既然清廷拟正式设立官渡，必须量为变通给照之例，定以限制搭载之价，如此则事归简便而民易乐从。先前官渡费用较高的主要原因在于，内地民众前往台湾请给护照，一般均需通过胥吏为之操作，他们上下其手，从中渔利。他建议由承担运载的船户为之担保，船户考虑到自身的安全，一般不会运载匪徒之类，而后由船户直接向有司申请给照。管厅官员查验属实，立即给予执照放行，毋许胥役借端迟延。至于渡台费用，向来商船搭载民人，每名索取番银四、五元不等，未免过多，如由厦门至鹿耳门路程较远，每名许收番银三元，由南台至八里坌、蚶江至鹿仔港路程较近，每名只许收番银二元，如携眷同行者，计名给与，一切船租、饭食俱在其内。倘敢额外多取，许该民人赴厅指禀，立予严究。[31]

就觉罗伍拉纳等的议案，大学士阿桂等迅速做出回应，认为闽浙总督对该问题的分析是透彻的，同意上述议案。阿桂进一步指出，官渡更重要的问题在于约束地方有司借机勒索百姓，“是名为严渡之防，而适以饱贪欲之壑。”对于上述看法，乾隆皇帝表示赞同，担心地方上下不法，私渡之弊或可禁绝，而勒掯卖放之端即由此起。遂令福建督抚及台湾镇、道等督饬守口文武员弁实力稽查，随时严察。至此，由福康安提议设立的官渡正式成为大陆民众往返台湾的基本途径。

三口对渡，对闽台商贸和人员往来起到积极的促进作用。按照既定的官渡规则，厦门至鹿耳门、蚶江至鹿仔港、五虎门至八里坌对渡均为平行式双向直接往来，从福建厦门、蚶江、五虎门出发的船只只能分别到达对岸的鹿耳门、鹿仔港、八里坌，反之亦然，各港口之间不能交叉往来。对于从蚶江出发的商船而言，如果其最终目的地是鹿耳门，必须先到达鹿仔港，然后从鹿仔港再转赴鹿耳门，否则以违规处置。随着海峡两岸往来日益频繁，三口对渡越来越不适应形势的发展。嘉庆十四年（1809），淡水乡民卢允霞称：“缘淡水系产米之区，为内地泉、漳、蚶、厦民食攸关之处，而淡民需用农器货物，全借蚶、厦以资。是淡港之八里坌口正该蚶、厦船只通行交易，以利民便，奚堪禁遏蚶、厦船只，贻累两地民难。”[32]嘉庆十五年（1810），闽浙总督方维甸奏请改革对渡章程，五月二十八日，清帝谕令内阁：嗣后准令厦门、蚶江、五虎门船只通行台湾三口，将官谷按船配运。[33]道光时期，清政府又开通台湾海丰、乌石二港与大陆通商，从而使台湾与大陆通航的港口达到五个。

与先前严禁渡台相比，官渡的设立为民众往返台湾提供了一条可行的合法路径，尤其官渡章程特别针对费用过高、时间过长做出了应对性规定，更为渡台民众提供了便利。但是，直至清末清政府完全开放渡台禁令，偷渡始终是闽粤人民到达台湾的重要方式之一。同治末年，随着牡丹社事件的爆发，沈葆桢赴台开山抚番，经历台疆，他深入台湾东部山区，深感很多深谷荒埔有可耕之地，无入耕之民，内地人民向来不准偷渡，开禁未有明文，地方官虽思设法招徕，每恐与例不合，不敢轻易召集。开山必先招垦，招垦必先开禁，他恳请将一切旧禁尽与开豁，以广招徕。光绪元年（1875）正月十日，清廷议准，所有从前不准内地民人渡台各例禁，悉与开除。至此，清政府实施了近二百年的给照渡台政策宣告彻底废除，两岸民众可以自由往返，对晚清台湾社会的发展和刘铭传改革产生了重大的影响。

综观从清统一台湾之初到同治末年开山抚番，清政府实施了给照渡台的制度，给照渡台，意味着无照之人不许渡台。所谓给照制度，其实质是限制民众自由台湾的制度。给照渡台政策的变迁与清政府治台理念密切相关。在如何治理台湾问题上，清政府内部一直存在巨大的争论，但是，无论争论者对开放台湾持何种态度，维持台湾的稳定，避免重蹈郑氏政权的覆辙，是所有人的共识。看似变动不居的给照渡台政策实际上有其共同点，即严格审核渡台者的身份，防止赴台之人在台湾引发社会动荡。这也决定了限制渡台是决策者的必然选择。

［1］具体可参见：李祖基.论清代政府的治台政策——以施琅与清初大陆移民渡台政策之规定为例［J］.台湾研究，2001（3）；邓孔昭.清政府禁止沿海人民偷渡台湾和禁止赴台者携眷的政策及其对台湾人口的影响［M］.陈孔立主编《台湾研究十年.厦门大学出版社，1990.台湾史研究的史料运用问题：以清代渡台禁令为例［J］.台湾史迹，36期。以下所引邓孔昭与施志汶相关论述，凡未标注出处者，均据上文.

［2］施志汶.台湾史研究的史料运用问题：以清代渡台禁令为例［J］.台湾史迹，第 36期。

［3］《清圣祖实录》卷117，康熙二十三年十月丁巳。

［4］康熙朝《大清会典》卷99《兵部·海禁》。

［5］林谦光.台湾纪略·形势［Z］.台湾文献丛刊第 104种（以下简称文丛第X种）。

［6］陈瑸.陈清端公文选·条陈台湾县事宜［Z］.文丛第116种。

［7］陈文达.台湾县志卷十二《艺文志·公移·条陈台湾事宜文》，文丛第103种。

［8］编者不详：《清经世文编选录·附录一·正谊堂文集选文·申饬台地应禁诸弊示》，文丛第229种。

［9］周元文.重修台湾府志（卷十）《艺文志·申禁无照偷渡客民详稿》，文丛第66种。

［10］《清圣祖实录》，卷277，康熙五十七年二月甲申。

［11］台湾史料集成编辑委员会.明清台湾档案汇编（第10册）［M］.台湾远流出版社，2006.

［12］本书编委会.台湾省通志稿·卷二·人民志人口篇［M］.台湾省文献委员会1964：117.

［13］蓝鼎元：《东征集》卷一《与施提军论止杀书》，文丛第12种。

［14］丁宗洛：《陈清端公年谱》卷下《康熙五十四年十月》，文丛第207种。

［15］编者不详：《清经世文编选录·沈起元·条陈台湾事宜状》，文丛第229种。

［16］编者不详：《雍正朱批奏折选辑·一二三·浙闽总督高其倬奏闻台湾人民搬眷情节折》，文丛第300种。

［17］蓝鼎元：《东征集》卷六《纪十八重溪示诸将弁》，文丛第12种。

［18］蓝鼎元.鹿洲全集［Z］.厦门大学出版社 1995.

［19］编者不详：《雍正朱批奏折选辑·一二三·浙闽总督高其倬奏闻台湾人民搬眷情节折》，文丛第300种。

［20］《清世宗实录》卷61，雍正五年九月庚辰。

［21］台湾史料集成编辑委员会.明清台湾档案汇编（第15册）：176.

［22］编者不详：《台案汇录丙集》卷七《七九·户部“为内闽抄出巡台给事中六十七等奏“移会》，第176种。

［23］《清高宗实录》卷265，乾隆十一年四月甲申。

［24］台湾史料集成编辑委员会：《明清台湾档案汇编》第19册，第325页。

［25］台湾史料集成编辑委员会：《明清台湾档案汇编》第20册.

［26］编者不详：《台案汇录丙集》卷七《八一·吏部“为内阁抄出福建巡抚吴士功奏“移会》，文丛第176种。

［27］编者不详：《台案汇录丙集》卷七《八二·刑部“为内阁抄出浙闽总督杨廷璋奏“移会》，文丛第176种。

［28］中国第一历史档案馆：《乾隆朝上谕档》第五册，乾隆三十四年十二月二十五日，广西师范大学出版社，2008.

［29］中国人民大学清史研究所：《天地会》（五），中国人民大学出版社，1986：99.

［30］编者不详：《台案汇录丙集》卷七《八九·闽督福康安奏折》，文丛第176种。

［31］台湾史料集成编辑委员会：《明清台湾档案汇编》第38册，第464页。

［32］陈支平：《台湾文献汇刊》第五辑第10册，厦门大学出版社，2003：179.

［33］《清仁宗实录》，卷229，嘉庆十五年五月辛巳。