反贪工作体制上存在的问题及解决对策

闫俊莉

反贪工作体制上存在的问题及解决对策

闫俊莉*

建立一套既注重打击效果，又注重政治效果、经济效果和社会效果相统一的考核办法；建立大要案与一般案件的分办模式；对基层反贪部门的考核，应以“有案必办，有案必查，案案有落实，件件有回应”为原则；反贪工作只有尊重客观实际、遵循客观规律、符合法律目的，才能保证与保障人权并重的打击犯罪的功能更加强大。

反贪 对策

反贪部门在打击腐败，捍卫国家工作人员职务行为的廉洁性上发挥了积极的作用，但是反贪工作在实际运转过程中也存在着许多不容忽视的困难和问题。除了大家所熟知的案件线索少、人员素质低、侦查方式落后等困难外，反贪部门自上而下存在的一些不合理的体制，也成为制约反贪工作发展的障碍。

一、反贪工作中体制上存在的问题

1.对“立案”的法律定位不准，将立案等同于破案。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零七条之规定，公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。即立案的确切法律意义是侦查机关侦查活动的开始，也就是说只要有犯罪事实发生，侦查机关就可以启动侦查程序。也只有经过立案，其他诉讼阶段才能进行，因此从整个刑事诉讼流程来看，立案只是其中的一个程序。但是众所周知，检察机关所管辖的职务犯罪案件与其他侦查机关管辖的案件无论是在形式上、作案手段上还是知情面上都有较大不同。一般来说公安机关管辖的案件其犯罪事实的发生都是显而易见的，公安机关采取的都是以事立案的侦查模式，而反贪部门所管辖的职务犯罪案件，其犯罪手段具有高隐蔽性和高智商性，我们往往都是根据犯罪嫌疑人去寻找作案手段和犯罪事实，所以我们对是否有犯罪发生这一问题较难把握。但是根据上级院对基层院的考核标准，立案后再撤案就相当于办错案，办案单位和侦查人员就会面临自上而下一系列的责任追究。也正是因为有了这种立案即破案的办案模式，基层办案部门往往不敢大胆立案，错过了立案的最佳时机。比如，2012年我们接到的一起群众反映某村村委会主任涉嫌贪污土地补偿款的举报线索，从现象上看，已经有了犯罪事实，可是真正要达到检察机关现有的立案标准规定，还必须满足下列三个条件：一是必须要有该村委会主任将土地补偿款占为己有的证据，二是必须要有占有的公款至少要达到5000元以上的证据，三是必须要有该村委会主任没有将公款用于公务开支的证据。上述的三个条件，每一条都需要认真细致全面地调查取证，虽然《人民检察院刑事诉讼规则》赋予了检察机关初查的权力，但是同时规定了初查工作的秘密性、不接触初查对象和不限制初查对象的各项权力等要求。这些要求对于各项财务制度都健全的单位来说没有什么影响，但对于财务制度混乱，人事制度混乱的农村基层组织来说不免有点理想化了。所以为了不违反规定，我们的初查工作只能按相关程序进行，正是由于不能及时立案，我们不能对当事人采取相关措施，加之当事人不配合，与我们玩猫捉老鼠的游戏，导致案件的查处迟迟没有进展，使我们的工作非常地被动,举报人也极度不满。

2.不合理地设定办案任务，违背了职务犯罪侦查的法律目的。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条的规定，刑诉法的任务除了保证准确及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪分子外，更重要的是要教育公民自觉遵守法律，从而体现法律所具有的教育这一规范性作用。职务犯罪的查处也同样不能扭曲法律的作用。可是在实际工作中，每年上级院都要给基层检察院下达立案指标，比如，2013年长治市检察院给我院下达的立案任务是14人，实际上就是要求我院必须要立案查处14人，有罪判决14人。这个立案指标还呈逐年上升趋势，从2007年的8人增加到了2013年的14人。这一做法直接导致的不利后果就是：第一，为了完成上级下达的办案指标，反贪部门的干警几乎是连年运转，把所有的精力、警力、物力和时间都花在了到处寻找案源上，相应地干警用于学习业务知识和理论知识的时间就会减少，干警们陈旧的思维模式，老套的办案思路也就不会得到改善，这直接会影响到反贪办案水平的提高和案件质量的提升以及对修改后刑诉法的适应。第二，为了完成办案任务，反贪部门会放弃或搁置大要案的办理，而是热衷于办理一些短、平、快的案件，或者在案件金额达到大案标准后，放弃深挖余罪，这样做不是丧失了办案的战机，就是减轻了犯罪分子应有的惩罚。比如，2013年我们办理的我县粮食购销公司经理常某涉嫌挪用公款一案时，就是在查清的涉案数额达到巨大以后，放弃了对其其他犯罪的侦查，有限的办案时间和繁重的办案任务是不会允许我们在某一名嫌疑人身上耗费太多的时间和精力的，因为谁也不敢保证是否还能牵出窝案和串案。还比如一起某联校长李某涉嫌贪污的案件，也是基于同样的原因，在够罪证据查证属实后我们就将该案移送起诉了，可是起诉后不久，我们又发现了李某的其他犯罪事实，这导致我们不得不重新侦查。第三，为了完成办案任务，基层院一贯的做法就是将一案多立，将本来是一案多人的案件人为地分成多案，这在数量上虽然增加了办案数，但是却造成了司法成本的提高和司法资源的浪费。第四，与预防职务犯罪工作相互冲突。职务犯罪预防工作的核心任务就是防止国家工作人员犯罪，如果预防职务犯罪工作搞好了，犯罪的人就少了，那么反贪部门就没有案子可查了，所以各基层院就不会做到对预防职务犯罪工作真正的重视，这种无视法律预防功能的做法显然是对法律内涵的片面理解，不是我们检察机关作为法律监督者应该拥有的品质。第五，反贪任务如果每年都呈上涨态势，势必会陷入腐败越反越多的怪圈，那么人民群众对检察机关的依赖将会大打折扣。

3.违背客观实际，不合理地设定大要案考核比例。每年上级院在对基层院的考核指标中，都会设定大要案的考核比例，而且大要案的考核分值占有很大的比重，比如，2013年长治市检察院给我院下达的要案数是科级干部三人，处级干部一人。这一考核内容的设定首先是忽视了基层行政区划的干部配置情况，就我县来看，全县的科级干部为数不多，处级干部更少，如果每年都有名额规定的话，那么必定会引起全县干部的恐慌，这对地方的稳定与发展也将会起到适得其反的作用。其次，对于我们检察机关而言，我们为了完成考核任务，而不得不放弃对一些小案的查处，这样做不仅无法挽回被窃取的国有财产，也会使人民群众产生检察机关消极对待腐败的错觉，进而会质疑检察机关履行工作职责的态度和能力。

4.忽视侦查工作实质，人为限制不诉率和撤案率。如前所述，检察机关把立案等同于破案，忽视了侦查工作的本质是最大限度地还原过去发生的事实真相，而不是自制事实。既然是最大限度地去发现，那么就存在没有发现的可能，所以在侦查终结后，针对侦查中所获取的证据依法做出起诉、不起诉、撤案等决定，只要事实清楚、符合法律规定，均属正常现象。可是基层反贪部门为了能在年终考核中获得较好的名次，视不诉和撤案为瘟疫，在实际操作过程中往往采取“不破不立”的做法去应对，也就是在初查时必须查清至少有一桩犯罪事实，而且搜集的证据还必须要达到批捕、起诉的标准后才会立案。由于办案任务较重，时间较紧，立案以后的主要任务就是补充证据，一般不会再去挖余罪。这种颠倒初查和立案关系的办案模式，往往会引来一些不利的后果：第一，立案前由于不能使用侦查措施，会造成刑诉法赋予检察机关的侦查措施“闲置”，导致一些高度隐蔽的犯罪很难发现。第二，过早地接触调查对象，如果突审不成功，容易导致被调查对象串供、毁证甚至逃跑，浪费案件线索。第三，侦查人员如果产生急功近利的思想，就会在立案前违法使用侦查手段及措施，这样做一方面会导致违法取证，使所取得的证据被排除；另一方面也容易发生侵犯被调查人隐私、自由等人权的违法行为。

二、应对上述不良体制的措施

1.彻底打破以立案数量作为衡量反贪工作成绩好坏的观念。取消上级院给基层院每年下达办案任务的做法，建立一套既注重打击效果，又注重政治效果、经济效果和社会效果相统一的考核办法。使法律所具有的指引、评价、教育、预测和强制五项作用在职务犯罪侦查过程中能得到综合体现。

2.建立大要案与一般案件的分办模式。大要案的办理难度与耗费的时间、精力是一般案件无可比拟的，为了保证大要案的查办力度同时也为了保证引起人民群众强烈不满的农村基层组织人员等其他一般人员的查办力度，各基层院反贪部门应当对人员进行优化组合，分成大要案组和一般案件组，做到“老虎苍蝇一起打”，这样既能保证大要案的查处，充分体现检察机关打击职务犯罪的力度；又能保证一般案件的查处，赢得人民群众对检察机关的支持。

3.对基层反贪部门的考核，以“有案必办，有案必查，案案有落实，件件有回应”为原则。可根据上级院、同级党委、政府、人大等机关交办的案件线索和举报中心受理的案件线索初查率作为考核的主要内容，所受理的案件线索及初查情况必须报上级业务部门审查监督，以保证办案的政治效果。

4.应将挽回的经济损失作为衡量办案经济效果的重要标准。因为我们查办案件的重要目的之一就是要尽量减少国家和人民的经济损失，最大限度地将被窃取的公有财产还给人民，因此在办案中我们应注重余罪的挖掘，不给犯罪分子留一点空隙。

5.更新观念，在认定案件的有罪判决率时，应以移送起诉的案件为基数，而不是以立案数为基数。认真对待撤案和不诉，应当撤案的要依法撤案，不符合起诉条件的要坚决不诉，绝不做所谓的“技术上的处理”。一方面体现检察机关办案的严肃性，以扩大办案的社会效果；另一方面可以使侦查机关大胆立案，充分发挥立案在侦查过程中应有的作用，缩短初查工作时间。

6.应建立案件线索的专人搜集制度。反贪案件线索的隐蔽性、复杂性、广泛性及稍纵即逝性,决定了侦查人员必须要具有很强的敏锐性、细微性及洞察力，而这些能力并不是每个人都具备的，所以组建一支专业化线索搜集队伍，不仅可以改变反贪案件主要依靠群众举报、纪检委移送的被动等待局面，还可以有效地提高检察机关自行发现线索的能力,在案件线索的质量上也会有很大的提高。

总之，反贪工作只有尊重事实、遵循客观规律、符合法律目的，才能保证与保障人权并重的打击犯罪功能更加强大。

*闫俊莉，山西省长治县人民检察院。