论发挥参政党在协商民主中的作用

郑 宪

（中央社会主义学院，北京 100081）

中国共产党在十八大报告中第一次正式提出和确立了“社会主义协商民主制度”的概念，十八届三中全会对协商民主的概念、内容、体系构成作出了全面、准确的论述，使协商民主的性质、地位、内容和功能更加清晰、明确；十八届三中全会把发展协商民主作为政治体制改革、民主政治制度建设的重要内容，对其战略地位有很大拓展和提升。宏观上看，协商民主制度建设是一项事关我国全局性、战略性和长期性发展的大事，是当前中国民主政治建设的基本方向。从微观看，协商民主是一个广泛、多层的制度体系，涉及改进和完善当代中国政治与社会制度的各个方面。参政党在协商民主中具有不可或缺的地位和作用，下面就发挥参政党在协商民主中的作用谈一点个人的学习体会。

一、十八届三中全会《决定》对社会主义协商民主的新观点和新论述

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对社会主义协商民主进行了科学定位，对协商民主广泛多层制度化发展作了进一步阐述。

首先，《决定》对协商民主进行了科学定位。十八大提出健全社会主义协商民主制度，把协商民主从一种协商形式上升为一种制度形式，成为国家政治体制的重要组成部分。《决定》进一步提出协商民主的性质：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”这个论断清晰地阐明了我国的协商民主不同于西方的协商民主，其特点是：中国的协商民主不仅能够弥补选举民主的缺陷，而且由于它是在中国革命建设进程中产生发展起来的，因此，又是中国共产党在民主政治中的一大创造。虽然我国协商民主研究的兴起与西方协商民主理论的引入有相关性，但是当代西方协商民主是在对代议制民主理论和实践的批判过程中兴起的，与我国协商民主法治的历史进程和现实背景、性质地位及运作方式都有很大的不同。

其次，《决定》对协商民主广泛多层制度化发展作了进一步阐述。一是明确了协商民主是一个“体系”，并对该体系的内容作了进一步完善，即在十八大报告中提出的“国家政权机关、政协组织、党派团体，以及基层民主协商”的基础上增加了“社会组织”的协商渠道。二是明确提出要“在党的领导下，以经济社会中重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”。《决定》强调发展协商民主要深入开展“立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”，并相对应地提出五种协商形式。三是与协商民主相联系，《决定》首次提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。《决定》明确，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。在这个体系中，国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织都是重要的协商渠道，都应该发挥应有的作用。

第三，《决定》重点论述了推进协商民主要完善多党合作和政治协商制度，并对一直在协商民主中发挥重要作用的统一战线和作为协商民主重要渠道的人民政协的作用作了细化、发展。有人作过统计，十八大报告中关于协商民主和人民政协的论述多于对人大制度的论述，《决定》在专门论述深化政治体制改革中关于协商民主的内容也是最多、涉及面最广的。

第四，《决定》对民主党派有直接意义的具体部署是，为完善中国共产党与各民主党派的政治协商，“中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”。笔者认为，“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”既是对政治协商的开拓创新之举，也是对民主党派提出的新要求，为民主党派在协商民主建设中发挥更大作用提供了新的制度平台。

上述关于协商民主的最新论述，可以说是我们在新的历史起点上全面深化改革的指南，也是参政党在我国协商民主制度建设中发挥作用、推进协商民主广泛多层制度化发展的政策理论依据。

二、参政党在推进协商民主广泛多层制度化发展中的地位和任务

我国的基本政治制度决定了参政党在协商民主中具有不可或缺的地位，参政党要深刻认识自己在我国协商民主系统中的地位，更好地履行参政党职能，为完成《决定》提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”的总要求、总任务作出新贡献。

（一）参政党在协商民主系统中的任务

各民主党派作为国家政权中的参政党，履行参政党职能需要参加各种协商活动。首先是作为政党参加政治协商活动。参加政治协商主要有两大渠道：一是参加中共与参政党组织及其领导人的直接协商（即党际协商活动）；二是参政党在人民政协以组织形式和通过其成员中的政协委员参加各项议政协商活动，比如调研、视察、反映社情民意、通过提案和大会发言建言献策等。除参加政治协商活动外，参政党还要指导、支持和帮助其成员参加各种协商活动。比如以人大代表身份参加人大审议活动中的协商，以政府工作人员身份参加行政事务的协商，以参政党成员身份参加各类特邀（约）机构的参政监督活动，参加参政党成员所在单位中共党委组织的座谈活动，参政党成员居住社区组织的各种协商议事活动，等等。

（二）参政党在各类协商活动中的地位

在协商活动中，执政党是各类协商制度的领导者、协商活动的召集者，并对最终的协商意见和协商事项作出决策、决定。参政党是协商民主制度的建设者、各类协商活动的参与者，其中心任务是出主意、想办法、建言献策。原民盟中央主席费孝通将其概括为“出主意、想办法，做实事、做好事”。以参政党组织的名义在政治协商中提出的意见建议，具有重要而独特的地位，不能缺位。除以政党组织履行职能的参政协商外，参政党成员在其他形式的协商活动中，如立法协商、行政协商、民主协商和社会协商中，也负有作为参与者、建议者发表意见看法的责任，尽一个公民、社会成员和参政党成员的义务。

（三）各类协商活动对参政党自身建设的要求

参政党要在协商活动中发挥更大作用，必须培养忧患意识和责任意识，加强自身建设，尤其需要深化认识，改进制度。一是加强思想教育，提升思想境界。参政党需要通过加强培训，增强使命感和责任感，在协商活动中，要坚持社会主义政治发展道路，维护共同的政治价值取向、法律法规和社会道德，始终坚持立党为公，参政为民；要充分发扬民主，以实事求是、科学理性的态度，敢于畅所欲言，敢于坦诚相见，努力营造协商民主活动的良好氛围。二是加强制度建设，完善相关制度规定。参政党要把协商民主的要求落实到制度建设中，用制度保障自身能力的提高和作用的发挥。要建立健全活动保障制度，规范各类协商活动的权利和义务，为参加协商活动提供必要条件，支持和帮助成员参加协商活动；要把组织推荐或提名制度与成员教育培训制度结合起来，增强成员在各类协商活动中的组织意识和责任意识；参政党要在各类协商活动中把联系成员和反映社情民意结合起来，充分发挥广泛联系社会界别的优势，提高反映问题的真实性，畅通协商情况反馈渠道。三是加强理论研究，协商民主制度建设需要政治思想、理论和文化的支撑。参政党可以通过课题招标形式，把理论研究和课题调研制度结合起来，发挥各级组织和专委会的作用，集中党内精英力量，聚焦热点问题，持续开展深入的研究，努力形成某一专业或领域独具特色的民主协商专长。四是参政党要加强与中共、人大、政府、政协和社会组织的联系，增进沟通理解，提高知情能力，提升建言献策质量。

（四）参政党在协商民主中发挥作用的着力点

参政党在协商民主中的作用，既体现在各类协商活动中，也体现在协商民主制度建设中；既体现在人民政协重要的政治协商渠道上，也体现在其成员参与的各类协商活动中。

参政党作为协商活动的重要参与者，其作用直接体现在两个环节上：一是维护协商活动的正常开展。协商必须由多方参加，代表参政党参加协商不能随意缺席或放弃。保证协商活动可持续进行是参政党履行职能的基本前提，参政党的各级领导干部要代表组织参加党际协商活动，参加政协的各项协商议政活动。参政党成员作为政协委员、各类特邀（约）人员必须参加各自权利义务范围内的协商活动，并接受参政党组织的监督。参政党成员中的人大代表、行政人员、政协委员及参加各类协商活动的成员都必须切实履行协商职责，在各类基层民主协商活动中尽职尽责。二是促进各项协商活动提高质量。协商活动的结果直接作用于决策，协商者要努力发表有助于正确决策的意见，这是参政党履行参政议政职能的体现。为此，参政党必须了解和反映真实情况，发表自己的独立见解。正确的决策基于真实的信息，民主的决策需要广泛的沟通。参政党的协商意见，要建立在充分调查研究、了解社情民意的基础上，尤其要深入了解本党派、本界别的愿望和诉求，对收集了解到的信息进行理性分析，寻找最有效、最可行、最小成本的对策。

作为协商民主制度的建设者，参政党的作用体现在四个方面：一是坚持协商民主制度建设的政治方向和原则；二是针对国家根本政治制度、基本政治制度和行政管理制度中的决策需要，研究协商活动的依据和规划，使决策民主化落到实处；三是针对协商活动的规则建设，对协商活动的类型、主体、内容、方式、结果反馈等提出建议，促进协商活动的科学化；四是为发挥自身作用，要争取中共的指导和帮助。

三、提高参政党民主协商能力途径的思考

推进协商民主广泛多层制度化发展，既对建设社会主义民主政治提出了新的更高要求，也对参政党自身建设提出新的挑战，是推动参政党自身建设的孵化器和助推器，为建设高素质的参政党提供了难得的战略契机。发挥参政党在协商民主中的重要作用，要着力提高参政党协商民主的综合能力。当前需要努力的着力点是：

（一）通过加强协商民主理论研究，提升对中国特色协商民主的理论自信、制度自信

推进协商民主广泛多层制度化发展，必须研究社会主义协商民主与西方协商民主的异同，既要从横向对中西不同文化视阈中协商民主产生的历史背景、理论渊源，协商民主的性质、概念特征与运行机制等进行梳理和比较研究，也要从纵向对中国特色协商民主的发展历程、文化渊源、现实背景进行考察。通过纵向与横向的比较就会看到，中国特色协商民主理论是马列主义统一战线理论、多党合作理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的产物，既有民主政治的共性特征，又有中国国情的个性特点；就会发现社会主义协商民主与西方协商民主在性质、发展进程、参与主体及其地位、实现形式上的种种不同；就会发现社会主义协商民主“中国内涵”丰富、“中国特征”鲜明、“中国元素”突出，是“中国特色＋协商＋民主”的集合系统。

（二）通过强化协商意识，增强协商自觉，实现参政党民主协商能力的现代化转型

当前我国民主党派不同程度地存在凝聚力下降、回应社会和群众诉求和呼声能力下降、获得社会认同度下降的现象，面对民主党派政治功效弱化，对社会改革、政治体制改革作用被质疑等问题，一些民主党派组织和成员有畏难情绪，持有一种“无作为论”，在公共决策中不能发挥实质性作用，甚至认为政治协商不过是走走形式、摆摆样子而已。其实这是一种政治短视的表现。应该看到，改革开放以来，多党合作制度已经写入宪法，被确立为中国基本政治制度，多党合作的运行已经走上制度化、规范化的轨道。目前，全社会正在形成一种重视协商、崇尚协商的民主氛围。我们有理由期待各种民主形式竞相发展，相互补充，相互促进，形成我国的民主政治气氛；各种协商民主形式不断发展，能够创造出社会主义协商民主的新局面，把我国民主政治建设推向新的高度。参政党的主动性、自觉性源于政治责任感，参政党成员要进一步增强发挥协商民主作用的政治责任意识，充分认识参与各种协商民主活动是各民主党派的重大政治责任，克服“无所作为”的心理，切实强化协商意识，增强协商能力，提升民主协商的自觉性。特别是作为人大代表或政协委员的参政党成员，要坚定政治目标和追求，要有实现民主协商能力现代化转型所必需的现代意识、现代思维和现代知识结构。现代意识包括公民意识、民主意识、协商意识。现代思维包括法治思维、开放思维、包容思维。法治思维要求参政者必须在宪法和法律范围内履行职责，提出的意见建议必须符合宪法和法律的规定。现代知识结构包括人文知识和自然科学知识两方面，经济、政治、文化、社会和科技、法律、哲学、历史等知识，不要求样样精通，但要尽量多知道一点。参政党成员不能因为遇到一些困难就放弃努力和责任，而要更加充满激情、充满智慧、充满理想，在人民赋予的历史使命中体现人生价值、丰富人生阅历，推动和促进民主政治建设。同时也要认识到，参政党参与协商民主是现代社会发展的需要，是人民群众的需要，是执政党和政府的需要，是社会精英层的需要。协商民主的目的是实现公共利益最大化，构建和谐的政党关系、党群关系、人际关系。参政党成员要积极投身其中，成为协商民主的有为的参与者、有力的推动者、有效的监督者。只有各民主党派成员的积极参与、有力推动、高效监督，才能更好更快地实现协商民主现代化。

（三）通过加强协商文化建设，增强参政党成员的目标认同、道路认同、价值认同

协商民主的过程就是求同存异、取得共识的过程。没有政治协商、政治宽容和政治妥协的“节制”政治品格，就没有真正的协商民主。充分认识协商民主制度的提出是从思维方式上扬弃了单一、单向的线性简单思维而倡导协商民主所蕴含的多元、多向的非线性复杂思维，是协商民主的哲学思维坐标和思想基点。参政党要把协商文化建设与核心价值体系建设、政协文化建设、统战文化建设、参政党机关文化建设有机结合起来，积极培育协商民主所需要的兼容并蓄与多元交融、求同存异与体谅包容、和而不同与同心共赢的意识，营造适宜协商民主发展的良好文化生态。

（四）通过加强参政党党内民主，发挥党内民主对党际协商民主、协商民主制度建设的先导、推动和辐射作用

根据民主发展先精英后大众的自然规律，作为精英集团的参政党不仅在智力、组织资源、社会影响等方面具有得天独厚的优势，而且在协调统筹方面坚强有力、组织保障方面扎实可靠、理论研究方面开拓创新，具备发挥先导、推动和辐射作用的主客观条件。参政党内部率先实行民主，采取渐进民主化的方式，是中国民主化进程的必由之路。倡导民主，积极参与和促进民主协商，一直是参政党追求的目标之一，也是参政党的优良传统。要使协商民主成为促进和巩固民主政治的重要手段，首先必须使协商成为一种制度，需要把所有的协商都建立在完善的制度平台之上。从这个意义上讲，协商民主的关键是制度的建设和创新。中国协商民主的发展历程也表明，协商民主只有走制度化、规范化、程序化道路才能繁荣发展。为此，一方面，参政党要通过参政议政、民主监督来履行参政党职能，强化全社会重视协商民主制度的意识；另一方面，要大力加强参政党党内民主制度建设，正确处理好民主与集中的关系，努力营造既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。

（五）通过增强参政党在协商民主中的话语权和影响力，提高参政党的民主协商能力

协商的过程是理性辩论的过程，是观点和论据的较量，是一个高层次的公共协商与公共决策、决策内协商与决策外协商有机结合的过程。政党在现代政治生活中承担着越来越重要的影响和作用，凡政党都应承担一定的政治责任。事实上，对于一个政党来说，如果不能在国家政治、经济、文化、社会生活中发挥应有作用，其政治地位无论多高，都有被历史遗弃的可能。我国的民主党派不仅是政党，而且是中国特色社会主义参政党；参政党既不是社会主义事业的旁观者和评价者，更不是中国特色社会主义事业的反对者和破坏者，而是中国特色社会主义事业的亲历者、实践者、建设者、捍卫者，在事关大是大非和政治原则的问题上，参政党要敢于发声、善于发声、巧于发声。参政党的“发声”无疑应该有“胆”、有“识”、有“理”、有“节”。有“识”才能有“胆”，有“高识”才能有“高见”，“理直”才能“气壮”。因此，参政党要解决好政治参与热情不断提升与参与能力相对不足、利益综合范围扩大与利益表达渠道不畅的矛盾，把政治协商能力建设与参政议政能力建设、民主监督能力建设有机结合起来，将能力建设与思想建设、组织建设、制度建设统一起来，树立科学的协商民主观，不断增强政治鉴别力和敏锐性，切实提高政治把握能力、参政议政能力、民主监督能力、合作共事能力、求真务实能力以及组织协调能力。

（六）要加强参政党参加协商民主的机制建设

通过建立健全参政议政选题、调研、转化机制以及与之相关的激励奖励制度，更好地调动党派成员的积极性，更好地整合资源，提高党派参政议政能力和水平，使参政党成为各类协商活动重要而独特的主体，在政治决策过程中发挥积极作用。

总之，如何有效发挥参政党在协商民主中的作用既是理论问题，更是实践课题，还有待于参政党在各类协商民主实践中不断总结经验，不断思考探索，达到在中国民主政治制度建设中全面提高民主协商能力、发挥参政党推进协商民主广泛多层制度化发展作用的目的。■

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]．北京：人民出版社，2013.