滨海(下营)经济开发区用地保障水平对策措施探讨

王铁楼

(昌邑市国土资源局，山东 昌邑 261300)

土地管理与规划

滨海(下营)经济开发区用地保障水平对策措施探讨

王铁楼

(昌邑市国土资源局，山东 昌邑 261300)

通过对昌邑滨海(下营)经济开发区土地利用现状调查，分析用地保障能力和土地节约集约利用程度，针对调查中发现的问题，提出了拓展滨海发展空间、提高节约集约水平、提升服务保障能力的建议措施。

用地保障；土地集约利用；对策建议；滨海(下营)经济开发区；山东昌邑

2011年1月，昌邑市抢抓黄、蓝“两区”战略机遇，成立了滨海(下营)经济开发区，辖下营镇、柳疃镇北部及龙池镇北部，土地总面积66343.18hm2。昌邑滨海(下营)经济开发区位于山东半岛中部、渤海莱州湾畔，昌邑市北部，东至胶莱河、西至虞河、南起荣乌高速公路、北到莱州湾，东接烟台，西邻潍坊，南近青岛，与大连、天津、秦皇岛隔海相望，地处山东省黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区战略规划的节点位置，是潍坊滨海地区产业联动的重要组成部分，更是昌邑经济建设的主战场。开发区内项目区规划总面积6000hm2，其中下营项目区规划面积4500hm2，柳疃项目区规划面积1000hm2，龙池项目区规划面积500hm2。

1 建设用地概况

1.1 土地利用总体情况

开发区土地总面积66343.18hm2，其中农用地面积20383.98hm2(其中一般农田4196.73hm2，基本农田10008.25hm2，其他农用地6178.99hm2)，占开发区土地总面积的30.7%;建设用地面积20246.22hm2，占开发区土地总面积的30.5%;未利用地面积25712.98hm2，占开发区土地总面积的38.8%。未利用地中，河流水面1624.32hm2，内陆滩涂1368.69hm2，沿海滩涂14465.74hm2，盐碱地8156.68hm2，其他草地97.55hm2。

1.2 建设用地规划空间情况

滨海(下营)经济开发区建设用地总规模为19677.51hm2，其中现状建设用地面积19416.74hm2，新增建设用地面积260.77hm2。

1.3 建设用地供应保障情况

1.3.1 建设用地指标争取情况

2010年以来，开发区共征收建设用地537.76hm2，其中新增建设用地108.27hm2；存量建设用地(集体)427.04hm2；2013年，单独选址项目2个、面积2.45hm2。在指标使用上加大向该区域倾斜力度。通过增减挂钩项目和工矿废弃地复垦利用项目，全市已利用的节余建设用地指标199.6hm2，其中有99.74hm2指标用于滨海开发区，占已使用节余指标的50%。

1.3.2 建设用地供应情况

2010年以来，开发区共供应土地93宗、面积4270.4hm2，其中新增建设用地113.82hm2，征收集体建设用地217.28hm2，使用存量建设用地3939.29hm2。

1.4 土地开发利用情况

项目区内共入住企业127家，总占地面积2537.18hm2。部分企业积极响应土地节约集约利用政策，在合同约定的基础上提高容积率，增加投资强度，如如金典化工、龙港无机硅、康地恩生物制药、凯特新材料等项目容积率均达到0.9以上，泉鑫化工一期、四方医药项目投资强度达到3000万元/hm2以上，实现了土地的集约利用。但是大部分企业普遍存在容积率偏低、投资强度不高的现象，更有部分企业存在土地供而不用、征多用少等闲置低效利用现象。

2 拓展滨海用地空间做法成效

近年来，昌邑市国土资源局坚持战略性谋划、前瞻性规划，多种渠道拓宽用地途径，多项措施推进节约集约利用，在建设用地指标争取、存量用地内涵挖潜、强力推进闲置低效用地盘活利用方面取得了较好成效。

2.1 科学战略统筹规划，拓展发展空间

强化土地规划统筹管控，加强土地利用总体规划与开发区城镇建设规划的衔接，科学规划用地布局，合理安排新增建设用地计划，为开发区拓展规划空间近533.33hm2，突破了建设用地总规模“瓶颈”。对开发区内一些规模大、效益好的重点项目，提前介入，跟踪服务，及时调整规划，切实保障了重点项目及时落地。

2.2 强力拓宽用地途径，保障经济发展

一是加大指标争取力度。对开发区内大项目、好项目，主动加强同发改、环保、科技等部门的沟通协调，提前介入前期工作，引导项目合理选址，提出申报土地“点供”的合理建议，积极对上争取计划外指标。二是提升节约集约水平。建立了节约集约用地评价体系，将节约集约用地目标纳入市政府考核目标责任制。严格土地用途管制，严把土地预审、规划审查和计划指标、土地审批、土地供应等“关口”，严格执行土地利用年度计划，科学制订和实施土地储备和供应计划，为重大项目引进和发展预留了用地空间。认真贯彻执行集约利用控制标准，大力引导园区厂房建设向高空发展[1]。对投资额度大、资源消耗少、科技含量高的项目优先供地。严格执行国有建设用地开竣工申报制度、建设用地审批结果现场公示制度和诚信管理等批后监管制度，督促企业提高土地利用率。三是多措并举存量挖潜。实施城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用工作，是当前突破建设用地计划指标紧缺瓶颈的有效办法。工作过程中，从政策制定到组织实施，都以充分尊重群众意愿为前提，坚持科学制定项目规划，科学布置拆迁区与安置区；坚持政府主导、协调推进的原则，强化资金、资源整合，提供强有力的保障；纳入科学发展综合考核，在市、镇、村三级设立相应的办事机构，制定完善配套政策、措施，强化监管，确保指标归还[2]，使用规范。申报并开展城乡建设用地增减挂钩项目3个；积极申报开展工矿废弃地(盐田)复垦利用项目4个。

3 存在的问题

(1)区域规划布局不够科学。现行规划实施以来，由于已批建设用地未全部纳入规划数据库允许建设区范围，致使规划与现状不一致；新上部分建设项目选址位于规划村镇建设区、有条件建设区或非建设用地区，致使项目无法落地，需调整或修改现行规划。

(2)集约利用程度有待提高。昌邑市抢抓“蓝黄”两区建设机遇，积极推进产业向滨海集聚、项目进园区集约发展，用地需求十分旺盛。而许多落户项目土地利用率和单位土地投资强度偏低，不能严格执行集约用地的控制标准，导致48hm2土地闲置，使得原本就十分紧张的存量建设用地供需矛盾更加突出。

(3)现行国土机构支撑不足。开发区内现有国土部门服务机构——昌邑市国土资源局下营分局，规格为副科级事业单位，编制6人，实有人员5人，存在规格偏低、职能不全、人员不足等问题，已明显与所承担的任务不相适应。

(4)高端高质高效企业匮乏。相对缺乏高端大型、高值生产装备，投产、达产率不够高，缺少投入大、产出高的高端、高质、高效龙头企业。

4 对策建议

滨海(下营)经济开发区是集中优势产业、集聚生产要素、支撑昌邑经济发展的重要载体，是昌邑科学发展、转型发展、统筹发展的战略重点，也是昌邑最大的经济增长点。要打造蓝黄“两区”建设的隆起带，实现滨海及昌邑的可持续发展，就必须更新用地理念，注重转变资源利用方式，加强科学规划用地管理，挖掘自身用地潜力，坚定不移地走资源节约集约发展之路。

4.1 实施规划挖潜保障长远战略发展

一是加强规划引领控制作用。在开发区各项规划编制中，部门之间要加强配合，统一口径，确保各项规划衔接统一。强化土地利用总体规划的整体控制作用，提高土地利用总体规划的强制性[3]，充分利用土地利用总体规划中期评估、修改之机，做好文章，将开发区管辖的土地区域纳入新区土地利用总体规划，统筹安排，资源统一调配，为开发区进一步预留好规划空间、战略性发展需求空间。二是划定建设用地备用区域。在新一轮土地利用总体规划中，划定建设用地备用区，对于划定的建设用地备用区，在规划目标上，重点体现未利用地利用和保护。三是建立规划动态管理机制。建议上级对现行《土地利用总体规划》执行情况进行年度评估、修改，根据评估结果，在“耕地和基本农田数量不减少，用地布局更加合理”的原则上，开展规划调整工作，确保重大项目、好项目及时落地。

4.2 加强项目整合争取省级预留指标

在争取年度计划指标“盘子”最大化的同时，加大省级预留指标争取力度。建议开发区对项目进行资源整合、宣传整合，确保符合国家产业政策，争取列入省或国家重点项目名单，迈入计划外指标争取“门槛”。

4.3 实施存量挖潜增强建设发展后劲

一是推进未利用地高效生态利用，储备建设后备力量。积极向国土资源部、省、潍坊市进行汇报对接，争取未利用地开发利用的优惠政策。开发区可开发利用的未利用地面积793.17hm2。二是开展增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用，挖掘内在潜力。要转变土地利用方式，由对上争取为主向内部挖潜为主，把保障发展用地的重点放在增减挂钩上[4]。建议开发区三镇统筹，整合利用资源、整合涉农资金，积极主动做好增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用的申报和实施工作，同时要大力引进社会资本，创新融资模式，鼓励企业向增减挂钩项目和工矿废弃地复垦调整利用投资，按照“谁投资、谁受益”原则[5]，节余挂钩指标由企业依法使用或者挂钩周转指标流转，实现合作双赢。三是大力支持“围海造田”，优化用地空间结构。围绕北部沿海优势，国土资源部门积极与海洋渔业局等部门对接，研究制定“围海造田”的相关政策和实施方案，解决目前土地资源紧缺的矛盾。

4.4 严格节约集约提高利用效率水平

一是完善开发区节约集约用地评价与考核制度。将土地节约集约实质性地纳入科学发展年度考核，实行考核结果与土地利用指标分配相挂钩政策。二是通过盘活存量土地挖潜。严格执行《闲置土地处置办法》，建议政府加大土地闲置费征收力度、提高对闲置用地企业的税费征收比例，对项目区内的48hm2闲置土地，分类制定盘活整改措施。加快企业退二进三步伐，对企业存量划拨土地、旧城改造用地、破产企业用地由政府收回进行储备，通过聚散为整，调整用途面向社会公开出让使“死地”活起来。三是充分调动企业节约集约积极性。实施项目准入制度，提高企业投资强度、建筑密度、容积率等准入门槛，建立项目退出机制。强化“立体型”用地意识，发展工业地产，吸引社会资金建设标准厂房供企业租用。对节约集约率高的用地企业，建议政府可以从用地指标、税收减免等方面予以综合奖励；针对开竣工、容积率、投资强度、土地价款缴纳、土地利用等方面建立土地利用信誉考核，实行信誉评价公示制度，对信誉度高的企业，在申请用地时，优先考虑用地安排，对信誉度低的企业，采取取消摘牌资格等综合施治措施。四是抓好批后监管。全力推进“一张图”国土资源综合监管平台建设，全程跟踪项目建设，实行土地履约保证金制度，按施工进度逐步返还，督促用地单位严格按集约用地规定开发利用土地，防止形成新的闲置低效用地。

4.5 强化机构人员支撑打造服务发展高地

一是增设机构，提供人才支撑。提升开发区国土资源机构规格，增设土地储备中心和监察大队等机构，通过招考、局内调剂等方式配齐配强人员。二是赋予职能，做到权力下放。赋予开发区国土资源管理部门充分的土地储备、监管和违法用地查处权利；将宅基地登记及土地抵押业务下放，减少市国土资源局审批环节。三是创新方式，提高服务水平。科学归并办事流程，提供超前、延时、预约、错时、代理等多种服务；搭建互动平台，发挥中国国土资源报社“新媒体示范基地”作用，研发“法律法规一看懂、办事流程一点通、业务办理早预约、过程进度随查询、意见建议请提点”等模块，方便群众业务办理，提高办事效率，接受群众监督。

4.6 提高招商门槛变“招商”为“选商”

开发区招商引资重点应从注重引进数量转到选择精品项目上来，做到“选企入区”；从注重广泛吸纳转到重点打造产业链条上来，实现“产业集群”。建议引进世界500强企业、省级及国家重点建设项目，争取“点供”；选招符合国家产业政策，低碳、环保、高效、无污染的国内知名大企业，不再向高耗、高污染项目供地，把有限的土地用在刀刃上。

[1] 高建斋.威海市土地节约集约利用调研报告[J].山东国土资源，2007，23(11)：31-34.

[2] 吕寒.“挂钩”，不仅是为了指标：对江苏省太仓市城乡建设用地增减挂钩试点的思考[J]. 中国土地，2009，(5)：48-50.

[3] 周颂红.城市化进程中的土地集约利用[J].国土资源，2006，(4)：26-27.

[4] 王广东，杨静，汪贵秀.临沂市与江苏省四市保障用地做法对比分析[J].山东国土资源，2013，29(2)：57-59.

[5] 秦鸿芹.菏泽市农村土地整理工作探讨[J]. 菏泽学院学报，2008，(30)：66-67.

Countermeasures on Enhancing Land Use Level in Coastal Economic Development Zone

WANG Tielou

(Changyi Bureau of Land and Resources, Shandong Changyi 261300, China)

Through surveying present condition of coastal land use in Changyi Coastal(Xiaying) Economic Development Zone, analyzing support capacity of land use and land utilization degree, pointing to problems found in this survey, suggestions and countermeasures have been put forward to expand coastal development space, improve economical and intensive land use level and improve servicegurantee level.

Land protection; intensive land use; countermeasures; Coastal (Xiaying) Economic Development Zone; Changyi city in Shandong province

F302

：C

2013-07-03；

：2013-09-27；编辑：陶卫卫

王铁楼(1964—)，男，山东昌邑人，主要从事国土资源管理工作；E-mail:cygtjzzrsk@163.com。