从失衡到平衡：改革开放以来我国大学与政府关系的模式演变

王永义

（南京大学 历史学系，江苏 南京 210093）

1978年以来，我国进入了改革开放时期。改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。在高等教育领域，改革的一个重点是大学与政府关系变革。可以说，三十多年来，我国大学与政府关系坚持了一以贯之的改革方向，始终遵循积极稳妥的改革路径，基本形成了大学和政府良性互动、相对平衡的局面，为走中国特色高等教育发展道路积累了一定经验。在有关讨论的基础上，认真梳理改革开放以来我国大学与政府关系演变的逻辑和脉络，对在新的条件下继续完善大学与政府关系具有一定借鉴意义。

一、改革开放以来我国大学与政府关系演变的四个阶段

观察1978年以来中国大学与政府关系变革的轨迹，我们大致可以将其分为四个具体阶段。这四个阶段既是时间和形式意义上的，也是实质意义上的。从四个阶段的先后承续，可以看到大学与政府关系的演变大致呈现为二者的权利义务关系从不平衡逐渐转向动态平衡的过程。

（1）1978—1985年。这属于拨乱反正、大学恢复办学功能阶段。这一时期主要是废除“文革”期间的一系列错误政策，恢复之前的一些相对正确的做法，具体而言就是恢复1961年颁布的《高教六十条》所确立的政策范式。相比而言，教育领域及其大学的拨乱反正要比其他领域要早些。这是因为邓小平再次恢复工作之后，依然主动要求分管科技和教育工作，并明确表示愿意当教育和科技工作者的“后勤部长”。他在1977年7月就强调：“要抓一批重点大学。重点大学既是教育的中心，又是办科研的中心。高等学校的科学研究，应纳入国家规划。重点学校首先要解决教员问题。”[1]这一阶段，大学基本教育制度得到恢复，政府与大学关系从无序到有序，实现了正常化，表现为：大学恢复高考，开始正式招生并能够授予学位，教师恢复职称评定并从事教学科研，大学学风得到扭转，在全国范围内恢复和增设了几百所高等学校。这一时期大学的拨乱反正，是党和政府回归政治理性的成果，是对“文革”期间大学运动办学和混乱状态的集中整治，体现了政府对大学的控制力。在当时历史条件下，政府通过行政权力直接整顿高校，实属理之所在、事之必然。虽然在此期间，个别大学和若干省份意识到并在实际上也进行了大学与政府关系的一些微调，开始进行大学办学自主权探索，但从总体而言，《高教六十条》当中所确立的中央集权、计划管理、严格上下级身份这些大学与政府关系最本质的特征依然沿袭照旧，几无变化。

（2）1985—1995年。这属于政府开始简政放权、大学办学自主权发生和扩展阶段。在大学恢复了基本的、正常的办学功能之后，就是如何发挥办学积极性的问题了。这就自然涉及大学办学自主权。高度计划经济体制下，政府只是将大学作为纯粹的管理客体和管理对象，大学还无法作为一个独立主体运转。随着经济改革的起航与加快，越来越要求大学快速适应发展变化的形势。1985年我国先后颁布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》，标志着大学与政府关系进入了问题视野和改革议题。《关于教育体制改革的决定》直指问题核心：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”[2]1986年随即颁布了暂行规定予以贯彻落实。此后，高等学校活力开始迸发，获得了一系列和办学直接相关的具体权力：有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。在此期间，大学与政府关系的一个重要变化还表现在政府开始逐步取消对大学生毕业统一分配的制度。大约从1985年前后，国家统一分配制度已有所变动，部分大学毕业生可以自由找工作，大学教师也可以在大学之间自由流动，甚至可以到别的部门工作[3]。这些变化意味着大学必须要为自己的办学质量独立承担责任，也就是说大学的办学和发展不仅要听命于上级教育部门的意见和指令，而且越来越要接受社会舆论的评价和学生家长的选择。社会评价决定大学社会地位和未来发展的事实，客观上凸显了办学自主权的重要性。1993年，为适应建立社会主义市场经济体制的目标，我国颁布了《中国教育改革和发展纲要》。它明确强调，在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。这一表述已是对具象办学权的超越，开始触及学校的法人实体地位问题。可以说，这一阶段是高起点、大跨度的改革，其勇气、魄力非同一般，为以后的改革奠定了基础、树立了榜样。

（3）1995—2012年。这属于大学办学自主权从无法可依到有法可依阶段，其最大特征就是大学与政府关系有了法律文本约束，开始法治化探索，是一个显著进步。随着“依法治国”被写进宪法，从党的政治目标成为国家政治目标，大学办学日益强调法治化。1995年《中华人民共和国教育法》、1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布。《高等教育法》规定高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理，强调校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，并列举了校长行使的六项职权。这是我国高等教育立法中的重要里程碑。2011年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，规定章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，这是对大学依法治校，依法办学的进一步肯定和深化。此外，1995年以后，我国高等教育管理体制出现重大调整，大学与政府关系改革的侧重点转向大学要受哪一级政府，是中央政府还是地方政府管辖而展开。此时期的大学合并重组也因此主要是中央和地方高等教育管理权限的变动，而非政府与大学权限的调整。有的学者所言，出现了改革目标的偏移，是从政府管什么、如何管的问题偏移到由哪一级政府管的问题[4]。这种意见有其深刻性、合理性。不过，这种转向也并非完全是偏移，而只是改革重点的暂时调整，是对当时高等教育主要矛盾和突出问题的把握和解决。而且，随后的事实证明，正是政府管理权限的调整，才正确梳理了国家行政管理体系本身存在的问题，为下一阶段大学与政府关系的持续变革奠定了基础。

（4）2012年至今。这属于从注重管理到强调治理转变阶段。党的十八大强调要深化教育领域综合改革，推动高等教育内涵式发展。特别是党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。过去习惯管理思维，现在强调治理导向；过去只强调四个现代化，现在还提出治理能力现代化，这反映了新形势下党对治国理政规律性认识的深化。从“管理”到“治理”，一字之差，但其内涵与外延却有了根本变化。“治理”是特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度联系，是相关主体对于国家社会事务的平等参与和协商互动。相对于“管理”在内涵上的单一性和硬性，“治理”理念是根本转型和重大进步，有利于促进社会参与，激发社会活力，更好维护人民群众的根本利益。当前，完善大学治理结构，提高大学治理能力，真正落实大学依法、自主、独立办学的主体地位，成为大学改革发展的主要方向。同时，办好中国的世界一流大学，必须有中国特色，必须扎根中国大地办大学，也成为我国大学的普遍共识。

二、我国大学与政府关系演变的特点及其积累的经验

纵观上述我国大学和政府关系演变的路线图，联系政府治理形态转化路径，可以看到大学和政府关系演变的若干鲜明特点。

第一，从权力高度集中到权力适度下放。1952年院系调整，以及计划经济时期形成的高等教育政策，使得大学与政府的关系最显著的特征就是一种不对称性，政府包揽统管大学，大学成为政府的“下级”和附属物。1978年以来的改革就是扭转政府的高度集权化，减少和下放大学具体管理事项，增强大学办学自主权。从集权到放权是一个渐进过程，从招生计划到专业调整，从教学权利和学术自由，从人事任免到学校内部机构调整，这些诸多领域的具体权力渐渐回归学校，同时政府也逐渐把更多的精力转到对大学的宏观管理和服务上。

第二，从行政约束到法治规范。法律在改革开放以前更多地被视作一种管理手段，更强调法律“以律制人”功能，而不是“依法治国”理念。例如在行政法规上，它以规定行政机关的权利和相对一方的义务为重心，不能平衡地配置行政机关与相对一方的权利义务关系。改革开放后，法治的重要性不断得到突显，在实践上不断呈现出从“法制”到“法治”的渐进转变。在大学与政府关系问题上，大学逐步实现了从计划经济的“单位”到市场经济的“法人”的转变，从单纯行政领导关系逐渐向法律关系和指导关系转变。政府对学校的直接行政管理，在许多具体环节、领域也转变为运用立法、拨款、规划和信息服务等。

第三，从侧重管制到偏重服务。政府管理既是管制，更是服务。改革开放以来，“建设服务型政府”逐渐成为政府施政目标，寓管理于服务之中不断成为行政价值准则，“中国政府管理体制改革的总趋势，是管制的成分正在日益减少，而服务的比重则在日益增多，直至明确提出建立服务政府。”[5]在大学与政府关系问题上，政府对大学的官僚主义领导作风和管制模式由于不符合治国理念和社会发展实际而逐渐退出舞台，与之相应的，政府通过管理创新、职能转变、政务公开，不断强化服务大学的意识，放大服务大学的功能。

在改革开放以来的实践中，大学与政府关系经过艰辛探索，也积累了宝贵经验。概括起来说，主要是以下几个方面。

一是大学与政府关系变革必须主动适应我国社会主义市场经济的发展变化。大学与政府关系的改革，就是既要提高政府效能，又要释放大学功能，使上层建筑更加适应经济基础发展变化。判断大学与政府关系的标准就是这种关系是否有利于促进大学科学发展、提高高等教育质量，是否有利于不断增强服务经济社会发展能力。30多年来，我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折。大学与政府的关系也立足这一重大转变，特别是大学在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等方面积极适应社会主义市场经济要求，不断加以调试和拿捏，保证了大学改革和社会发展同频共振，确保大学始终充满生命力和创造力。

二是必须分步骤、有领导、有秩序地进行我国大学与政府关系变革，坚持改革力度和社会可承受程度的统一，切实维护高校稳定与发展。大学与政府关系事关我国政治体制改革。对于政治体制改革，邓小平同志曾强调：“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多障碍，需要审慎从事。”[6]因此，大学与政府关系改革，方法要细密，步骤要稳妥，既要敢于担当，以壮士断腕的决心坚定不移推进改革，又要讲究策略方法，因地制宜、试点先行、积微成著，渐进式推进，努力取得改革新突破。30多年的实践说明，高校扩大自主权不是抽象的、盲目的、无序的，而是具体的、历史的、有序的。扩大高校自主权要与高校提高自身治理能力相结合，只有高校形成了比较完善的内部治理结构、权力监督机制，才能具备用好自主权的条件、能力和品格，这就要求政府放权与高校建立现代大学制度同步进行。

三是必须把大学与政府关系变革同提高党在高等教育领域的领导水平结合起来。党委领导下的校长负责制是我国基本国情和高等教育办学宗旨所决定的，体现了党的领导和遵循教育规律的统一。大学与政府关系的每一次优化，都是在发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用下实现的，都是在始终坚持正确的政治方向基础上取得的。事实证明，大学与政府关系的变革必须坚持党的领导，根据党的基本理论和教育路线确定改革的决策部署，体现党的领导核心作用。

三、平衡与张力：完善大学与政府关系之路

当前，从总体上说，我国大学与政府关系已经开始步入良性互动轨道，但还依然存在问题，甚至潜伏诸多矛盾。由于历史的巨大惯性，政府部门对高校管得过多过细的越位现象还时有发生，保障高校按照教育规律办学的机制还不成熟。因此，落实和扩大高校办学自主权还是一个没有完成的任务，还处在现在进行时的状态。搞好这项改革，不是简单地在政府与学校之间进行权力划分，正如著名法学家罗豪才在论述行政法时认为：“现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保证行政权与公民权处于平衡状态的平衡法。”[7]大学与政府的关系也应如此，总的目的是形成既有利于知识生产又有利于国家发展的管理体制，也就是说在知识标准和政治标准、大学理念和国家导向、大学治理和更好发挥政府作用上达到动态平衡、基本对称的关系。

第一，政府简政放权与国家权力机关加强监督并重：大学和政府关系不清，原因固然很多，但追根溯源，主因不在大学本身，而在于政府及其教育行政管理部门，政府在公共治理中管得过多的问题仍然比较突出，缺位、越位、错位的现象时有发生，制约了学校办学的主体性、社会参与的积极性。因此，政府下一步要激发自觉意识和能动性，把简政放权作为自我革命的“先手棋”和提高治理能力的“当头炮”，凡是由学校能自主决定的事项一律下放到学校。只有该简的简，该放的放，才能激发学校和社会的需求潜力和发展动力。也就是说，“政府部门绝对不能再像迄今为止的那样，摆出全能型、万能型的架势，将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者、评价者等多种角色集于一身。”[8]当然，政府简政放权不是说对大学不闻不问、放任自流，而是要更好地发挥政府作用。同时，最高国家权力机关及地方国家权力机关要全面规范政府权力，约束行政管理机关客观上存在的权力任意性、蛮横性。高等教育学家德里克·博克曾说：“总的看来，如果政府随意地改变自己作出的决定，左右大学的学术事务，其结果将会损害高等教育的质量。”[9]这就需要充分发挥人大及其常委会的国家权力机关作用，加强对《高等教育法》实施情况的监督，以及根据教育改革的需要加快修改完善法律法规，对相关条文不够具体、明晰之处加以充实丰富，尽早建立一个较为完备科学的高等教育法律法规体系。其中，根本的一点就是公平分配政府及其行政机关和大学的权利义务，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务转变，并在此基础上更加注重全面履行职能，更好发挥政府作用。

第二，从单向到双向：几十年来，大学与政府关系的矛盾运动，主要是在政府主导下进行的。在此过程中，大学属于矛盾的次要方面，更多地是扮演回应、配合的角色，其主体性、积极性还没有充分挖掘。因此，优化大学与政府关系，要发挥政府和大学“两个积极性”。对大学而言，就要秉承大学基本理念，承担起改革主体的责任，不断成为有脊梁、有风骨的大学。一是勇于发出大学自己的声音，结成有立场、有行动、有力量的大学联盟，主动加强对权力的监督制约，协同减少政府不必要、不恰当、不合法的干预。二是适应公民社会多元化的实际，吸纳社会权力在大学治理中的作用。随着市场经济的深入发展，出现了许多社会组织，这些社会组织和社会主体以其拥有的社会资源对国家和社会有重要的影响力。在著名法学家郭道晖先生看来，这就是社会权力。他主张要以社会权力制衡国家权力[10]。此点对大学和政府关系互动也有一定参考意义。在现代大学办学经费来源已多元化的背景下，社会组织、营利组织或“第三部门”等成为大学发展的重要推动力量。此种状况就使借鉴“多中心治理理论”成为一种可能，就可以探索建立一种政府、社会组织和高校等多种主体共同参与大学治理活动的制度安排。在这一制度安排中，政府成为治理体系中的一个组成部分，其决策就要反映其他利益相关者的愿望，体现和照顾各方利益，从而政府的任性能得到有效约束和消解，进而“就可能彻底改变过去政府对大学实行单边治理的治理模式，形成一种利益相关者广泛参与、协商、合作的共同治理模式。”[11]三是加快建设现代大学制度，奠定敢用、会用、用好自主权的基础环境与基本体制。在当前条件下，大学要加快建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程，健全以教师学生代表大会为基本形式的民主管理制度，完善师生权利、组织框架、决策机制、学术管理等内容，逐步形成依照章程管理学校的体制和氛围。

第三，保持平衡与张力：在高等教育史上已经形成了多种类型的大学与政府关系模式，但是这种关系模式并非是一成不变的，而是呈现为一个具体的历史的过程，总体上就是和经济社会发展保持平衡状态。例如二战后，西方大学与政府之间的关系随着政治经济环境变化，发生了深刻的调整，罗马传统大学开始被赋予了公法人资格和更多的自主权，盎格鲁－撒克逊传统大学与政府的关系则日益紧密。相对于经济社会发展模式而言，大学与政府关系模式是第二位的。虽然是否有“中国模式”还值得讨论，但中国特色社会主义事业的发展与崛起却是事实，与此相伴的中国特色高等教育发展道路正在形成也是有目共睹。在此背景下，我国政府及其大学要有一种文化自觉、教育自信，遵循高等教育发展的自身规律和高等教育现代化的基本要求，以构建政府、大学、社会新型关系为核心，以推进“管办评”分离为基本要求，既积极借鉴西方政治文明和现代大学制度的有益成果，又绝不照搬固定模式，既不走政府完全控制大学的老路也不走政府大学二元对立的邪路，而走出一条大学与政府既有效平衡又凸显张力的中国道路。

[1]邓小平年谱一九七五——一九九七:上[M].北京:中央文献出版社,2004:167.

[2]中共中央文献研究室.改革开放三十年重要文献选编:上[M].北京:中央文献出版社，2008:386.

[3]许美德.中国大学1895—1995：一个文化冲突的世纪[M].北京:教育科学出版社,2000:163.

[4]周川.中国高等教育管理体制改革的政策分析[J].高等教育研究,2009(8):51.

[5]俞可平.中国治理变迁 30 年（1978—2008）[J].吉林大学社会科学学报,2008(3):6.

[6]邓小平文选:第三卷[M].北京:人民出版社,1993:176.

[7]罗豪才,袁曙宏,李文栋.现代行政法的理论基础[J].中国法学,1993(1):54.

[8]吴康宁.政府部门超强控制:制约教育改革深入推进的一个要害性问题[J].南京师大学报:社会科学版,2012(5):10.

[9]德里克·博克.走出象牙塔——现代大学的社会责任[M].杭州:浙江教育出版社,2001:60.

[10]郭道晖.社会权力与公民社会[M].南京:译林出版社,2009:227.

[11]龙献忠,陶静.合作伙伴：治理视野中政府与大学关系的新愿景[J].高等教育研究,2008(5):43.