政治与习俗：少数民族地区村规民约与村庄治理——基于云南红河若干少数民族村寨的调查

王建国,李兴旺

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

政治与习俗：少数民族地区村规民约与村庄治理
——基于云南红河若干少数民族村寨的调查

王建国,李兴旺

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

村规民约是我国乡村社会基层治理的重要保障，从出现到现在一直发挥着不可替代的作用。村规民约主要具有民主管理、民主决策、民主监督的功能，能够对新时期的村庄治理产生重要作用。但是，在激烈的社会化改革大浪潮中，目前现有的村规民约在产生和实施过程中某些方面已不能满足时代发展的要求。根据十八大及十八届三中全会的精神要求，为了更好地适应时代的特征与需要，加强基层民主治理和创新，亟需对少数民族地区的村规民约进行规范治理，以求促进少数民族地区的基层民主建设。

少数民族；村规民约；乡村社会；基层治理；规范建设

一、 红河若干少数民族村寨村规民约的现状考察

村规民约在乡村社会基层治理中发挥着重要的作用，这一点在少数民族地区表现更为突出。笔者有幸于2013年5月至11月到位于祖国边疆的云南省红河哈尼族彝族自治州蒙自市、开远市、元阳县、金平县的少数民族村寨进行了为期近3个月的民族调研工作。在调研过程中，少数民族地区独特的村规民约现象引起了笔者的注意。由于地处交通不便的西南边陲，红河地区的少数民族在长期的社会生活中形成了与汉族迥异的法律行政规则，而这些规则依赖自己特殊的运行机制发挥着作用，使远离国家法的少数民族村寨秩序井然。近代以来，随着国家权力在少数民族地区的不断深入，社会结构的急剧变化，使红河少数民族地区固有的社会秩序体系有所“崩溃”，许多少数民族特有的法律规则也随之逐渐“消亡”。然而，“消亡”并不能代表所有规则的发展趋势与结果，“村规民约”就是个例外，直到今天，该地区的村规民约仍然有效地规范着民族村寨的日常生活。

红河哈尼族彝族自治州位于云南省东南部，北连昆明，东接文山，西邻玉溪，南与越南接壤，全州下辖4市9县，总人口约456.1万人。民族除汉族外，还居住有哈尼、彝、苗、傣、壮、瑶、回、布依、拉祜、布朗(莽人)等10个世居的少数民族，少数民族人口占总人口的比例约为58%。通过笔者对当地村规民约的调查了解，获取了大量的一手资料，现取具有代表性的六份选择照录如下：

如金平县勐拉乡新勐村的村规民约①此村规民约于2000年制定,由云南省红河哈尼族彝族自治州金平苗族瑶族傣族自治县勐拉乡新勐村村民委员会提供。在治安方面有如下规定：以酒带醉闹事，不听劝告的，处以100元以上200元以下罚款；干扰村干部和其他国家工作人员依法执行公务的，处100元以上200元以下罚款；谎报险情，制造混乱，扰乱村民生产、生活秩序的，处以200元以下罚款；组织、煽动开除他人寨籍、村籍的，处以100元以下罚款；乱搞男女关系的各罚款150元，插足他人家庭的第三者罚款200元。

元阳县新街镇土锅寨大鱼塘村的村规民约②此村规民约于2010年制定,由云南省红河哈尼族彝族自治州元阳县新街镇土锅寨大鱼塘村村民委员会提供。在婚姻家庭方面的规定有：全村村民要遵循婚姻自由、男女平等、一夫一妻、尊老爱幼的原则，建立团结和睦的家庭；婚姻大事由本人做主，反对他人包办干涉，如借婚姻索取财物，处罚300～600元罚款；丧失劳动能力无固定收入的老人，除享受低保外，其子女必须履行赡养义务，保证老人每年400斤口粮，1000元的零花钱，两套衣服。生病就医，生活服务，由子女负担或者承担费用。

开远市大庄回族乡老寨村的村规民约*此村规民约于2009年制定,由云南省红河哈尼族彝族自治州开远市大庄回族乡老寨村村民委员会提供。规定：严禁在公路上晒粮、打粮、晒粪，挖沟开渠，堆积粪土和杂草等物品，不得以任何理由妨碍交通秩序；不出售、传播淫秽物品，不调戏妇女；严禁私自砍伐林木，不准在村子附近或地边路旁乱挖、乱倒杂物，严禁损坏他人庄稼及其他农作物，严禁散放和乱放牲畜家禽。违反村规民约的，给予过错人批评教育，并视其情节轻重，收取过错人5元至10元的违约金，造成损失的由有错的一方赔偿损失。违约金由村委会收取，全部用于村内公益事业。

元阳县新街镇全福庄村规民约*此村规民约于2007年制定,由云南省红河哈尼族彝族自治州元阳县新街镇全福庄村村民委员会提供。规定：盗伐柴火者，砍了手指一样小的树苗时，每背柴罚款20至30元，并责令要按照所砍株数的10倍补种赔偿损失，其余修枝、干柴等，视情节轻重每背罚款5～10元。

元阳县新街镇箐口村村规民约*此村规民约于2007年制定,由云南省红河哈尼族彝族自治州元阳县新街镇箐口村村民委员会提供。规定：对违反本村村规民约的，视情节情况、认识态度，进行批评教育，情节轻微的进行警告，情节一般的处50至200元人民币的罚款，情节严重的处200元至1000元人民币的罚款，情节特别严重的，将移送司法机关处理。

蒙自市期路白苗族乡白猛孔村村规民约*此村规民约于2009年制定,由云南省红河哈尼族彝族自治州蒙自市期路白苗族乡白猛孔村村民委员会提供。在林业管理中规定：严禁人、畜破坏林业项目，人为破坏项目区幼苗，枇杷树每株赔偿50元，核桃每株赔偿100元，成林树按其价值而定。牲畜进入造林项目幼苗区，每次赔偿50元，琵琶树每株赔偿20元，核桃树赔偿30元。造成严重后果者按林政处罚条例视其轻重追究其责任。

目前，从规范性的角度来看，除国家法之外，村一级最具有正式意味的规范无疑就是村规民约。但是，经笔者调查得知，如上所列，在红河地区几乎每个民族村寨都有自己的村规民约，现存的村规民约多是根据本村自己的实际情况而制定，往往参差不齐，从而导致村规民约超出国家正式法律范围现象的产生。从该现象可以引起我们的很多思考：村规民约与国家法的相互关系到底如何？如何既能规范地使用村规民约，又能充分体现当地的民族特色？村规民约怎样在乡村社会基层治理体系中更好地发挥作用，服务于民、于政？

二、 执行过程中的问题和原因

村规民约想要在新时期的村庄治理过程中有效发挥作用，首先必须解决以下几个问题：

第一，如何界定村规民约，也就是村规民约的范畴？村规民约，又称乡规民约、民族团结规约、族规民约、议约或约款等等。中国的乡规民约具体于何时发端，现已无法考证。早在周代，伴随着里正、乡老的产生，村落中就出现了有关防御外侮、防洪、灌溉的规定。早在1987年，全国人大就根据我国的实际制定了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》；于1998年修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)；随着时代的发展和情况的变化，又在2010年进行了修订。根据《村组法》关于村规民约的相关规定，我们可以将其这样定义：是指由全体村民会议制定，根据国家法律、法规和政策，结合本村实际情况，并报乡、民族乡、镇人民政府备案的村民进行自我管理、自我教育、自我服务的行为规范。[1]所以，可以将由本村村民共同商议制定的有关本村政治、经济、文化、社会和生态的所有规范归纳入村规民约的范畴。总之，凡是根据民主、合法、实际、简便、可行这几个原则制定的，内容涉及乡村生活方方面面的行为规范都可称作村规民约。村规民约是多种多样的，从种类上可分为生产秩序、社会治安、法律义务、和精神文明等；从形式上看，又主要有村民自治章程和各种单项规约两种。

第二，作为一种村寨的民间规范，该地区的村规民约与国家法的相互关系如何？从笔者的调查来看,红河地区的村规民约与国家法的相互关系大致可归纳为：(1)根据本村实际情况，村规民约是对国家的具体补充。例如国家法对于通奸、吵架一类的民间“琐事”不予调整，而村规民约在处理这类问题上往往有一套行之有效的方法。[2](2)国家法赋予村规民约合法性。例如我国的《村民委员组织法》颁布，使村规民约具有了合法的身份。(3)村规民约与国家法亦有冲突矛盾之处，这一点在上世纪制定的村规民约中表现得尤为突出。比如村规民约中非法滥设罚款，以执行村规民约为名聚众哄抢个人财物、开除村籍等，将刑事犯罪行为纳入村规民约的管辖范围内。(4)村规民约逐渐向国家法靠拢。近二十年来，红河地区村规民约的发展变迁明显地表现出向国家法学习和靠拢的趋势，这一点可以从众多村规民约的内容和形式上看出。

第三，在乡村社会基层治理中，基层的党政干部是如何运用村规民约的？首先，一些村干部、村民无限扩大村规民约的效力与作用。比如在处理村务时，无论什么情况都着重强调村规民约，认为村规民约无所不能，甚至出现“村规大于国法”的现象。其次，部分乡镇领导对村规民约的认识也有偏颇。在处理一些村务时，首先考虑的是该村的村规民约对此是如何约定的，却没有首先考虑法律、法规、国家政策是如何规定，这种处理事务的意识和方式，给村干部和村民带来对国家法律政策更深一层的误解。第三，对村规民约的作用认识不够。一些村寨虽然制定了村规民约，但制定后却被忽略，没有得到有效的贯彻执行。另一方面，村规民约的实施缺乏必要的监督，村规民约制定出台后，并没有依法向乡镇人民政府进行备案，接受监督。同时乡镇人民政府也没有切实履行监督职责，致使一些违法的村规民约没有得到及时纠正，一些过时的村规民约也没有得到及时修补。

三、 村规民约与村庄治理的相互调试

(一)指导原则

村规民约与村庄治理相互进行调试，使村规民约得以在少数民族乡村社会基层治理过程中更好地发挥作用，首先应遵循以下基本原则：

习近平主席近日在亚太经合组织工商领导人峰会发表主旨演讲指出，40年来，中国人民依靠自身的智慧和勤劳的双手，在风雨中砥砺前行，迎来了从站起来、富起来到强起来的历史飞跃，开启了中华民族伟大复兴的光辉历程。40年来中国人民勇于探索、真抓实干、凭着一股开拓创新的拼劲，一股自力更生的韧劲，把中国建成了世界第二大经济体，中国的面貌、中国人民的面貌发生了翻天覆地的变化。中国的今天是中国人民干出来的。

以人为本，服务村民。以满足农村村民日益增长的多层次，多样化的物质文化生活需求作为出发点和落脚点，着力解决村民最关心、最直接、最现实的利益问题，把村民满意作为衡量村规民约是否有效的重要标准。

民主公开，合法有效。制定乡村村规民约，首先要体现民主精神，制定和修改要公平地进行，要广泛征求各方面的意见，特别是要认真听取村民的意见，让他们进行认真的讨沦，使他们的意见在制度中体现出来。乡村治理要逐步增加公开性，扩大民主参与机制，可以更好地调动和发挥广大人民群众的积极性和主动性。基层干部要经常带领村民学习我国的法律制度，使村规民约的制定、产生、实施、监督过程都在法律范围内发挥有效作用。

分类指导，科学求实。基层党政干部应依据不同地区、不同乡村的民风民俗和实际情况，实行分类指导，促进村规民约合法、有效的多元化发展。对村规民约的规范建设必须按照科学、严密、谨慎、严肃、周全的态度，充分考虑其合理性和可行性。制定要力求具体明确、实用有效，便于严格执行，以维护制度的严肃性。

(二)具体措施

1.因地制宜，规范村规民约制定、修改的程序

在基层治理过程中，要充分发扬群众民主，因地制宜，根据当地的实际情况来制定和修改村规民约。少数民族鲜明的特色充分表现在现实生活中的各个方面，党和国家要想加强少数民族地区的基层治理必须以尊重少数民族的风俗习惯为前提，让少数民族充分发扬民主，广泛征求群众的意见，切实反映全体村民的共同利益和愿望，使制定出来的村规民约既符合国家的法律规范，又具有鲜明的民族特色。按照民主的程序制定出村规民约后，让少数民族村民进行自我管理、自我教育、自我服务，做到从群众中来，到群众中区，使村民自觉、规范地遵守名符其实的“民约”。

为了规范、有效地制定和修改村规民约，笔者建议应按照以下五个步骤。第一，进行充分的调查研究，广泛征求意见，制定草案。村民委员会根据本村的实际情况，针对需要解决的实际问题和村民群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题，通过调查研究，广泛征求意见，提出村民自治章程需要规定的内容，确定在哪些方面制定村规民约。村民委员会根据广大村民提出的意见，制定出草案。第二，将草案提交全体村民会议审议并通过。在审议过程中，根据大多数村民的意见进行修改和完善，对分歧较大的问题进行协商修订，并最终进行投票表决。第三，公布并备案。制定出的村规民约得到全体村民会议审议通过后，应在全村范围内进行公布，如在宣传栏进行长期张贴，必要时亦可以印发到各家各户。最后，将公布确定后的村规民约上报乡镇政府备案，接受监督。

2.规范指导，加大政府对村规民约的监管力度

《村组法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。[3]村规民约作为村委会的事务之一，所以乡镇级人民政府也应对其进行指导、监督、管理，千万不能放任自流。这里所说的对其进行指导、监督和管理，不是指让上级政府大包大揽，把村规民约的制定、修改都揽为自己的事务，而是让上级政府对其产生和执行的过程进行科学有效的监督和管理。加大政府对村规民约的监管，可以使村规民约既能符合村民的实际需要，又能让其在国家现有的法制轨道内正常运行，还可以防止村干部“一言堂”现象的发生，总之可以切实保障广大村民群众的切身利益。

此外，还应完善村规民约的备案。按照《村组法》第二十七条规定：村民会议可以制定和修改村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。[3]10据笔者的调查了解，目前大部分村寨虽已有自己的村规民约，但绝大多少并没有报上级政府备案，而乡镇级政府也没有主动对其进行备案。笔者建议，乡镇级人民政府在对村寨村规民约进行备案不仅仅是形式上的纸质上交，而应该是对其真正的指导、负责。在备案之前，应首先对其合法性进行审查，审查是否有与国家法相违背的内容；其次审查该村规民约是否为全体村民商议而定，是否体现了村民的整体利益；最后审定是否具有可操作性，是否有利于乡村大局的发展。如有需要，乡镇级人民政府可以建立相应的办公室或领导小组。

3.融会贯通，使村规民约与国家法进一步进行调试

村规民约与国家法之间应该进行什么样的调试，使其二者都能在基层治理过程中充分有效地发挥作用。首先，国家应尽快给予村规民约明确的法律地位，让合理、正确的村规民约得以有效执行；其次，村规民约的制定和修改一定要在符合国家法律的前提下进行；然后，国家立法时，根据具体的实际情况，可以适当地吸取村规民约中的合理成分来丰富和完善相关法律；最后，在实施执行过程中，要求执行人一定要具体问题具体分析，切勿“一刀切”，比如具体情况涉及到少数民族的风俗习惯时，可以根据具体情况灵活运用二者，让其产生叠加的功效。

笔者认为例如通过民族自治权利机关制定符合本民族地区实际的单行条例和规定(如2012年5月31日云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《云南省红河州哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》)，可以有效缩小国家制定法与村寨规约实际的差距，何尝不是处理本民族村规民约与国家法关系最具现实价值的调试方法之一。

四、结语

随着社会历史的发展，传统的民间规范由于失去了产生、发展的社会经济基础而渐渐势微，而兼容了传统和现代两大特征的村规民约由于获得国家法的支持在村民自治的过程中逐渐表现出一种强劲的发展态势。当然，村规民约在当代的存在和发展中亦有诸多的缺陷和不足，作为一种民间规范与国家法律之间存在尖锐冲突的事实也是无法回避的。但这并不意味着“法定秩序”与“自然秩序”的矛盾无法调和。我们无法预知村规民约在未来会对中国法制进程产生多大程度的影响，但我们至少可以对一种尚处于成长期的民间规范采取相对宽容的态度，把它的未来交付给时间。

少数民族，以及非少数民族的村规民约在现当代的乡村社会基层治理中起着越来越重要的作用，但要找到一条合法、有效的路径，不仅仅需要时间的积累，更重要的是需要人们不断地去摸索、探索。笔者相信，通过努力，一定可以在村规民约与村庄治理间找到完美的契合点，使之更好地为我国新时期的基层民主建设添效增能！

[1] 全国人大常委会法制工作委员会,李飞.中华人民共和国村民委员会组织法释义[M].北京：法律出版社，2010：125.

[2] 方慧.少数民族地区习俗与法律的调试:以云南省金平苗族瑶族傣族自治县为中心的案例研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006：185.

[3] 法律出版社.中华人民共和国村民委员会组织法[M].北京：法律出版社，2010：3.

责任编辑：毛正天

2014-06-11

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“农村基层干部的代际更替与乡村治理研究”的阶段性成果(项目编号:12JJD840013)。

王建国(1973- )，男，湖北恩施人，副教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为政党理论与执政党建设理论;李兴旺(1986- )，男，云南蒙自人，主要研究方向为马克思主义中国化的历史进程与理论成果。

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：1004-941(2014)05-0001-04