食品安全危机中政府责任的缺失及建构——以“奶粉限购”事件为例

栾欣超，周丽婷

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072)

政府在获得权力的同时，也应该承担相应的责任;责任既是现代政府的必备品质，也是现代政府的鲜明特征。［1］中国的国家性质决定了政府的权力来自人民的授予，因此政府所担负的一项重要责任便是维护和保障人民的合法权益。然而，近年来频发的侵害人民合法权益的食品安全事件，暴露了相关政府部门的严重失职及失责行为。政府责任的缺失及其在食品安全问题上的不负责行为导致重大食品安全事件屡禁不止、频频发生的恶性循环，这不仅严重地损害了人民的合法权益，还给政府形象带来无法弥补的损失。其中，毒奶粉事件以及一些国家或地区出台的对中国大陆的“奶粉限购”政策便是中国政府责任缺失的典型后果。因此，结合这些案例来探究中国政府在食品安全问题上责任缺失的原因及其消极影响，可以在凸显政府责任建设重要性的同时更好地找寻到政府责任建设的突破口，这对实现中国梦和政府善治来说具有重大意义。

一、食品安全危机中政府责任缺失的原因

婴幼儿奶粉的安全问题和每一个家庭息息相关，也是政府应该尤为重视的重大问题，但中国近年来出现的婴幼儿问题奶粉事件却屡见不鲜。从2004年的“安徽阜阳劣质奶粉事件”，到2008年蔓延全国的“中国毒奶粉事件”以及2009年以来查处的使用2008年未被销毁的问题奶粉作为原料来生产乳制品的一系列三聚氰胺超标事件，再到2013年频现的在华销售的洋品牌婴幼儿奶粉的质量问题，多年以来中国婴幼儿奶粉安全不但没有得到有效保障，问题奶粉事件反而层出不穷。问题奶粉事件的频发，一方面是某些企业缺乏社会责任感、最大限度地谋求利益的结果，但另一方面，政府责任的缺失也在某种程度上起到了推波助澜的作用，并最终引发了一些地区和国家对中国大陆的奶粉限购。在一系列奶粉事件中，政府责任之所以持续缺失，主要有以下几个方面的原因:

(一)中央和地方政府之间的纵向权责划分不科学

政府要想实现自己的整体性和权威性，就需要通过科学的责任划分来保证政令、法律和政策能够在中央和地方的各个层级之间得到充分而有效地贯彻。也就是说，中央政府和地方政府之间权力和责任的划分是否科学，直接影响着政府全体能否很好地履行其应尽的职能，承担其应负的责任。但是，由于我国目前尚缺乏对中央和地方政府之间权责划分的详细规定，这就使央地政府之间在权责划分方面出现了一些模糊领域和模糊地带，尤其是中央在向地方下放权力后，地方政府掌握的权力与承担的责任严重不对称，从而造成它们在很多事项上的有权无责。［2］政府间纵向责任划分的不科学，一方面为地方政府一些不负责任的行为提供了制度上的便利，另一方面也使得中央政府难以及时掌握来自地方的“非过滤”信息，从而影响政府整体责任的履行。例如，在2008年的毒奶粉事件中，石家庄市政府在得知“三鹿牌婴幼儿奶粉存在问题”的消息时，既没有及时向河北省委、省政府报告，也没有向国务院和国务院有关部门报告，还曾试图为三鹿集团开脱罪责，这是导致危害扩大化的重要原因。［3］并且，其他一些地方政府在事件发生之后依旧不重视毒奶粉问题的彻底整治，在之后的几年内，“上海熊猫炼乳、陕西金桥乳粉、山东‘绿赛尔’纯牛奶……接连爆出乳品三聚氰胺超标案”［4］，这一系列案件的发生既是地方政府失责和惩治不力的体现，又导致了“奶粉限购”事件的最终发生。

(二)政府不同部门之间的横向权责划分较为模糊

除了纵向方面的中央和地方政府之间不科学的权责划分之外，同级政府的不同部门之间权责划分的模糊性也导致政府责任的难以落实及缺失。由于行政体制的原因，我国政府的不同部门在设置上存在着责任主体和责任内容不明确的现象，这主要表现为:责任主体在几个部门之间重叠交叉，责任内容在几个部门之间分割;有的责任主体并不担负实质的责任内容，而有的责任内容找不到相应的责任主体。［2］以食品监管为例，由于我国采取的是分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制，监管权限分属于食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商等多个部门，形成了多部门管理、不同部门负责不同环节的管理格局［5］，尚缺乏一个总揽全局的、具有高度权威的部门统一负责所有的食品安全执法，这不仅导致“交叉管理无人真管”的监管空白和监管漏洞，也使得监管失职行为的责任主体难以被明确，同时还会诱发逃避监管责任的行为。正是由于诸多分段监管部门责任意识的欠缺及互不协作，才造成我国婴幼儿奶粉在生产、质监和流通等过程中的安全监管迟迟得不到有效保障;并且，即使相关部门及其公职人员发觉了问题奶粉，也基于自身不是主要责任人的想法而互相推诿，拒不主动承担责任，也不及时采取措施弥补自己的不负责任行为。食品监管部门之间横向权责划分的模糊，使得本土品牌的奶粉缺乏有效监管，继而造成婴幼儿奶粉质量水平的整体下降。这时，其他地区及海外零售市场上的洋品牌奶粉便自然而然地成为抢购目标，再加上“中国对外国产奶粉的需求量‘大的可怕’”，针对中国大陆的奶粉限购也就应运而生了。

(三)政府责任追究制度不完善

政府责任的实现主要有两个途径，一是积极的实现途径，即依靠社会的政治气候和环境以及公职人员个人修养和态度，让政府及其公职人员积极主动地负起责来;二是消极的实现途径，即依赖一些政府责任追究制度，一方面使政府及其公职人员因害怕被追究责任而注重政府责任的承担，另一方面使那些不负责任的政府行为能够得到有效惩罚。现阶段，对于整个政府体系而言，消极的实现途径所起的作用更为显著，在消极的实现途径方面，行政问责制度所发挥的作用又是巨大的。但是，目前我国的行政问责制度还不是很完善，这就为政府部门的不负责任行为提供了可乘之机。这主要表现为:一方面，由于我国行政问责的主体还主要限于政府部门内部上级对下级的“同体问责”，在上级需要承担连带责任的情况下，很难保证其问责结果的公正性，并且上级自身的责任也难以被追究;另一方面，在实际操作过程中，应该担负主要责任的非直接负责人往往把过错和责任推脱给直接责任人员，而使自己免于惩罚，从而导致问责流于形式。［6］行政问责制度的这些缺陷，使得一些本应在问题奶粉事件中担负重要责任的行为主体得以避免遭受重大处罚甚或免于处罚。由于问责的威慑和震撼作用不够，一些政府部门及其公职人员并没有在奶粉安全问题上树立强烈的责任意识，即便在“奶粉限购”事件发生之后，相关部门较多的还是对奶粉限购政策本身的批判，而对内地乳制品行业乱象的反思不足。

二、政府责任缺失的消极影响与“奶粉限购”事件

政府责任的缺失以及奶粉质量问题的不断爆出，使大陆消费者彻底丧失了对本土品牌奶粉的信任，竞相通过各种途径去香港或其他国家抢购洋奶粉，继而造成这些地方奶粉供应紧缺的局面。这些国家或地区为了化解其民众对当地婴幼儿奶粉紧缺情况的担忧，从2012年下半年开始相继对中国大陆实行奶粉限购，例如，“2012年6月，美国的Target、Walmart等大卖场发布了奶粉限购5至12盒的限购令”;“2012年9月，新西兰部分超市贴出中文标注的‘奶粉一人一次限购两罐’的限购令”;“2012年10月，澳大利亚多家连锁超市、药房贴出中文限购标示，规定每人限购3罐”;“2013年3月，香港规定成人每人最多可带1.8公斤奶粉出境”［7］;“2013年4月，英国也全线实施奶粉限购，规定每位消费者每日最多可买两罐奶粉，且发‘限购令’的达能公司在声明中毫不客气地‘点名’中国”。［8］一系列“奶粉限购”事件既为中国消费者带来更大的难题，又对中国政府的形象造成了严重损害，并在某种程度上揭示了政府责任缺失可能带来的消极影响。

(一)政府责任的缺失与政府公信力的流失

政府公信力主要指政府通过自身的信用水平而获取公众信任的能力，它是现代政治生活中政府权威的主要来源。政府的公信力水平与政府责任密切相关，政府能否很好地履行其职责，是否有效地回应社会和民众的要求，是政府公信力的重要影响因素。当政府拥有强烈的责任意识，切实履行自己的义务和职责，尊重并积极回应社会和公众的意愿时，公众便会信赖和支持政府，政府的公信力也随之增强。［9］反之，当政府责任意识缺乏，其获取公众信任的能力就会下降，其在公众心目中的权威性也可能会受到影响。以食品安全危机中政府所担负的责任为例，政府虽然不是食品安全管理的唯一主体，但却是最重要、最强有力的主体。作为公共权力的行使者、公共事务的管理者、公共服务的提供者，政府是处理解决食品安全危机事件的重要责任者，也是公众的期望所指。［9］如果政府在食品危机事件中不严格履行自己的职责、做出违背公众期望的行为时，公众对政府的认同和信任就会急剧下降。并且，由于政府的信用在社会各类信用中居于核心地位，政府的信用水平直接影响着全社会的信用水平，因此，一旦政府失信于民，企业或其他组织也就会随之失去自身的信用。这也是为什么在一系列问题奶粉事件之后，尽管中乳协表示国产奶粉抽检合格率为99%，但多数国内购买者还是通过各种途径抢购港澳地区和海外零售市场的婴儿奶粉。抢购的背后既是国内消费者对本土品牌不信任的表现，更是对相关政府部门不信任的表现。

(二)政府责任的缺失与政府的失效治理

政府是社会治理的工具，政府正当的治理角色应该是依法履行其职责，着眼于公共利益的维护，服务于民众和社会，创造出更多让人民满意的政绩。［10］因此，政府责任和政府的治理水平紧密相关，在社会治理特别是在食品安全事件的治理上，政府的责任主要表现为对企业和市场的管理责任。政府对企业的管理责任，主要是“政府依据和运用行政规范和法律授予的权限，通过许可、认可等手段，对企业的进入和退出、投资、生产经营、服务质量、价格、财务会计等有关活动加以规范和限制的行为”;政府对市场的管理责任，主要是“政府为实现全社会经济发展的总目标，运用国家行政权威，采取行政手段，对整个市场运行进行必要的和综合性的组织、协调、控制和监督管理，以维护正常的市场功能和市场秩序。”［11］也就是说，政府不仅要为企业和市场创设良好的生存和竞争环境，还需要通过宏观调控、适度的行政干预，及时解决企业和市场自身无法解决的，诸如市场失灵、企业运行中的盲目性和短视性等问题。［12］由于市场、企业和政府是现代社会经济运行的三个基本环节，因此，毒奶粉事件既是企业责任意识缺乏及市场经济固有缺陷的产物，也是政府对企业和市场管理责任缺失的表现;并且，政府责任缺失带来的治理失效，又进一步导致“奶粉限购”事件的出现。目前，除中国香港之外，美国、新西兰、澳大利亚、德国、荷兰以及英法等国也对中国实行了奶粉限购，这不仅给国家内部及国家间关系的处理带来某些消极影响，也使得中国政府在处理相关事件中陷于被动，妨碍了政府有效治理的实现。

(三)政府责任的缺失与政府能力的下降

政府责任除了与政府公信力水平以及政府的治理水平紧密联系之外，还与政府能力的强弱密不可分。政府能力是实现政府职能的资源与条件，能力越强的政府越能促进社会的全面进步和人民福祉的增进。政府只有明确自己的目标和职责，并通过正确的方式使这些目标和职责得到很好地实现，才能称得上是有能力的政府。［13］现代政府的责任范围十分广泛，当前我国正处在突发公共事件的高发时期，政府自然而然在这些突发事件中担负重要责任。在食品安全危机事件中，这一责任主要表现为政府的公共危机处置责任以及提供公共服务的责任，即“政府通过法律、制度、政策的作用，在资源系统的支持下，通过整合的机制和科学的管理方法，消弭、回应和化解各种自然或社会的突发事件”［14］并及时提供配套公共服务的责任。然而，当前我国政府尤其是地方政府在面对食品安全危机事件时，其公共危机处置责任及公共服务责任履行不足，这主要表现为:其一，在事件发生之前，缺乏忧患意识和未雨绸缪意识，不重视事件的提前监督和预防;其二，在发现事件之时，不负责任地漏报、瞒报、谎报或缓报，试图推卸责任;其三，在解决事件的过程中，相关部门各自为政，难以形成一种合力和向心力;其四，在事件发生之后，不重视建立或完善危机的预警和防治机制及相关公共服务的提供。在政府公共危机处置责任以及提供公共服务责任缺失的情况下，政府的危机应对能力和公共服务能力也随之下降，继而影响政府能力的整体发挥。“奶粉限购”给中国消费者带来的难题，正是政府责任缺失和能力不足的体现，而政府能力的不足不仅会给人民的合法权益带来更多的侵害，甚至还可能会引发政府的合法性危机。

三、政府责任的建构路径

鉴于政府责任缺失所带来的一系列消极后果，政府责任的建构就成为一个迫切需要关注的问题。由于政府责任在性质上可以划分为积极责任和消极责任［15］，积极责任主要指政府根据法律和制度的规定及自己的角色义务而承担相应的责任;消极责任主要指政府在违反法律和制度的规定或没有履行自己的角色义务时，需要被追究相应的责任。因此，政府责任的建构就可以从积极责任建设和消极责任建设这两个方面入手。具体来说，政府积极责任的建设路径主要有两个:一是在相关法律或制度中明确政府间纵横向责任划分，增强政府间责任划分的科学性，降低模糊性;二是培养政府及其公职人员的自觉负责意识，使他们明确自己的角色义务。政府消极责任的建设路径主要是建立完善的政府责任监督机制，而这又需要从以下两个方面着手:一是不断完善行政问责制度，二是将政府责任纳入到政府绩效评估中去，并将其制度化。

(一)明确纵向以及横向方面的政府责任划分

一方面，中央政府与地方政府间的关系是政府间关系的重要所指和核心所在，它们之间职责划分的模糊性也是长期以来政府间权责不清的重要原因。因此，需要在科学界定中央和地方政府的角色和职责的基础上，确定中央与地方各自的核心任务和权责所在，并通过法律或制度加以明确规定。法律或制度在规定纵向政府间的责任划分时:首先，应该做到“该是哪级政府的职责，就要配置到哪级政府，配置到哪级政府的职责，哪级政府就要负责到底”［16］;其次，努力实现中央和地方的权力与责任的真正对称，避免有权无责情况的出现;再次，打破央地职责同构的困境，根据各级政府所应承担的职责和功能，对政府机构、职责及其运行过程进行重新规划。［17］

另一方面，政府是由不同部门构成的有机整体，如果各部门之间职责划分明确且密切配合，政府整体智慧和能力就会得到提升;相反，如果各部门之间缺乏科学而明确的职责划分，政府整体的执政能力和执政水平就会下降。因此在相关的法律或制度中明确政府各部门之间的横向责任划分十分必要:首先，应该通过减少政府部门内部管理层次和裁剪冗员的方式来为政府部门瘦身，从而提高政府的工作效率和执行力;其次，将分散在各个部门中相近的、重复的或密切相关的职能整合到一个部门中来，从而避免职责不清、权限交叉带来的困境［18］;再次，对各个部门所担负的主要责任进行明确规定，弥补其责任承担的盲点和空白，从而有效地预防和克服部门之间的推诿扯皮现象。此外，还需重视各部门之间的交流与联系，使之成为一个具有凝聚力的整体，从而保证政府整体职责的有效实现。

(二)培养政府及其公职人员的自觉负责意识

明确划分了纵向和横向方面的政府责任之后，就需要政府及其公职人员积极履行这些责任，而这又离不开他们的自觉性。这里的自觉性指的是作为责任主体的政府及其公职人员对自身所肩负的责任有着较高的觉悟，并自觉将其贯彻到自身的行为中去。如果没有这种自觉负责意识，政府责任的履行就不能得到有效保障;只有将外在的责任要求转化为政府内在的道德品质和自觉追求时，才能使政府真正做到积极负责。因此，培养政府及其公职人员的自觉负责意识就显得十分重要，由于政府的职责最终还是由一个个具体的公职人员来负责执行的，公职人员责任意识的高低决定着政府责任意识的高低，因此公职人员自觉负责意识的培育就成为重中之重。养成较高的自觉负责意识需要公职人员的主观努力:首先，他们需要明确自身职业角色和公民角色之间的差异，“在不同领域遵照不同的价值标准选择与其角色相匹配的行为”;其次，他们需要培养自己的自律意识，“自律是责任主体主动以公共责任制约所执掌的公共权力的行为”，只有具备较高的自律意识，主动维护公共利益的至上性，才能保证政府责任的有效实现［12］;再次，他们需要去除特权思想，摒弃权力本位和官本位的观念，牢牢树立依法行政和法律至上的理念，并把这种理念贯彻到自己的实际行动之中;最后，他们还需不断地自我反省和自我监督，不逃避责任或为自己的失职失责行为找借口。公职人员只有树立了强烈的自觉负责意识，才能从根本上保证政府自觉负责意识的实现，而政府一旦拥有了自觉负责的意识，便会在行动中积极履行自身的责任。

(三)建立完善的政府责任监督机制

尽管政府的自觉性有利于保证政府责任的实现，但政府责任的实现却不能仅仅依靠政府的自觉性，还需建立科学而完善的监督机制来确保政府责任的切实履行。一方面，由于行政问责制是保证政府有效履行责任的关键所在，因此，要想更好地实现政府责任就必须重视行政问责制的完善:首先，在问责主体上，除行政机关内部的“同体问责”之外，还应该重视对行政机关的“异体问责”。其次，在问责内容上，不能单纯地局限于行政执行环节的问责，还需将问责的内容延伸到行政决策和行政监督等环节。再次，在惩罚时应该重视将道德责任、政治责任和行政责任、法律责任结合起来，做出与失责行为相匹配的处罚决定。［19］最后，由于在目前的行政问责中，较多的是追究普通工作人员的“直接责任”，而对领导干部“间接责任”的追究不够重视［20］，基于领导干部在政府中的核心地位和关键作用，对领导干部间接责任的追究也十分必要。除了完善行政问责制之外，还需将政府责任纳入到政府绩效评估中去，并将其制度化。实践表明，有效的政府绩效评估，会对各级政府的行为产生最直接、最全面和最有力的引导。因此，在政府绩效的评估指标、评估标准和评估结果中给政府责任划分出一席之地，可以确保政府真正处于公众的监督之下，促使其更加重视自身责任的建设和履行，增强其回应公共需求和提供公共服务的效率和活力，继而为政府责任的完美建构提供更多的可能。

四、结语

毒奶粉事件背后隐藏的是政府责任缺失的现实，“奶粉限购”事件又昭示了政府责任缺失可能导致的消极后果，因此，食品安全危机的解决离不开政府责任的建立和完善。事实表明，政府责任既是政府公信力和合法性的源泉，还影响着政府的能力和治理水平，更是责任政府和服务型政府的必备素质。当前中国正处于改革攻坚期，改革攻坚期也是各种社会矛盾的凸显期，在这一背景下，政府只有负起责来才能够保持社会秩序的稳定，才能够有效地化解各种社会矛盾，进而完满地解决现代化进程中的各个难题，在实现公共性的同时提高自身服务质量。

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