新型城镇化：以市场力量促科学发展

孟 凯

（中国人民大学 财政金融学院，北京 100872）

2013年12月召开的中央城镇化工作会议，针对我国新型城镇化的具体问题，给出了具有导向性的操作指南和发展路径。正如会议所指出的，“城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益”[1]。这也就意味着，新型城镇化必然要求“目标”和“方向”的正确性。基于此，会议提出了六大议题，即推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、高城镇建设水平和加强对城镇化的管理。无论从哪个方向着手，新型城镇化都离不开市场力量的推动。可以认为，新型城镇化也是我国城镇化发展模式由政府主导向市场主导转型的破题阶段。

一、前言

（一）新型城镇化适应了我国生产力变革的要求

现代意义上的城镇化或者叫城市化，是市场经济发展的产物，是伴随着工业革命和劳动分工而不断演变发展来的。根据马克思政治经济学的基本原理，一定的生产关系一定要适应一定的生产力，反过来，生产力的变革导致生产关系发生变化。我国目前处于社会转型期，最主要的特点，就是生产力的变革推动着社会经济关系的不断改进。

从城镇化发展角度来看，新中国成立以后到改革开放以前这个阶段，属于社会主义生产力初步聚集和发展的初期阶段。国家以重工业为主、农村反哺城市的基本经济政策，一方面契合当时经济社会发展的实际，另一方面也导致我国城市化与工业化畸形发展，人为割裂了城市化的自然演化进程。也可以说是生产关系（城市化政策）没有适应生产力发展的需要，被人为地压制在一个较低的层次。

改革开放以来，我国的社会生产力得到极大解放，相应地驱使生产关系发生了深刻变化。尤其是进入新世纪以来，随着世界经济向绿色经济、低碳经济方向的发展，我国也对经济社会发展模式提出了新的要求，即可持续发展和科学发展。从这个意义讲，我国在2013年以后提出新型城镇化，也是对当前生产力发展要求的直接回应。深刻认识到该层面的问题，有助于我们从生产力、生产关系等上层构建角度来分析城镇化问题，有助于我们对新型城镇化的发展之路有一个清晰判断。这个认知就是，我们需要从生产力与生产关系的矛盾运动中认识城镇化的历史必然性；从生产关系适应生产力要求的层面把握城镇化发展模式的变化；城镇化进程是内涵丰富的社会结构的调整过程，其根本是生产关系的变革，不是简单物质层面的“造城”运动；我们要立足中国实际，以中国特色社会主义理论来统领我们城镇化的发展之路。

（二）城镇化发展中的推动力量分析

市场经济发展的过程中，自发秩序和理性构建一直是不同流派经济学家争论的焦点。如哈耶克就坚持经济制度、社会制度的自然演进规律，反对人为力量和所谓“科学理论”对经济自由的干涉与构建。哈耶克强调的是人类生产关系中的“自发性”，而各种人为设计，比如政府组织，虽然有一定的建构性，但这种建构也需要一些长期演化、积累和试错产生的抽象规则的引导。由此哈耶克提出人类负有“不可救药的无知”，从而反对人们可以根据一个社会计划刻意地建立起一套合意的整体社会秩序体系（“致命的自负”）[2]。从哈耶克的角度来分析我国传统城镇化进程中各种人为设计、忽视市场力量和民众的创造性等问题，更能看清这些弊端产生的根源。

沿着另一条相反的方向，笛卡尔、霍布斯和卢梭等人则认为：蔑视和贬低非理性的或者未被理性充分理解的事物，它假定人生而具有智识和道德秉赋。因而人能够根据理性原则对社会作精心规划，并尽可能地抑制乃至铲除一切非理性现象[3]。这在经济哲学上被称作“理性建构主义”。对于建构理性主义来说，制度完全可以重新设计、彻底改造的。计划经济就是这么建立起来的[3]。

理性建构主义在哲学或者人类实践中的绝对性，导致其对社会制度的演进缺乏应有的解释度与包容度。以休谟、维克托尔等人为主，后经哈耶克重新解释的进化理性主义，则提出了这样的核心命题：个人理性是十分有限的和不完全的，理性在人类事务中起着相当小的作用，各种实在的制度，如道德、语言、法律等并不是人类智慧预先设计的产物，而是以一种累积的方式进化而来的。自发秩序规则和扩展秩序才是更利于自由的秩序选择。而计划或组织规则只会侵害自由，破坏自发秩序[3][4]。

我们回到问题的最初。在经济史上，政府和行政力量介入城市化进程，有着深厚的历史和经济规律因素。按照古典或者新古典经济学的理解，如果市场具备完全出清的条件，也就是在完全市场条件下，一个城市的发展应该完全依赖市场机制进行调节。比如对各类生产要素的分配、对劳动力资源的需求等，但这只是一个理想或者理论上的最优状态。事实上，一个城市的发展往往出现负外部效应大于正外部效应的情况，比如某种生产要素高度集中，城市规模无限制扩张等，这些都造成了外部不经济。如果仅仅依靠市场手段进行自发调节，这个过程将是漫长的、成本极高的。在此情况下，政府或行政力量介入城市建设，对产业、人口等进行某些有规划的布局，从而抵消市场失灵带来的各种社会成本，就成为经济和社会发展的必须。也就是说，城市发展是西方经济学中所谓“市场失灵”最典型的表现场所，这也为政府力量的介入提供了完美的备注。自发秩序和理性构建之争、新自由主义与新凯恩斯主义之辩、行政力量与市场手段的博弈，也在这个领域此消彼长。

我国城镇化发展的历程，既可以用时间来划分阶段，也可以以政策走向来划分阶段。不管以哪一种来划分，行政与市场两种力量的博弈，都是一直存在的，从更为广泛的角度来考虑，我国传统的城镇化进程，走的是一条偏向理性构建主义的道路；在经济政策上，走的是一条由计划经济模式向市场经济发展的道路。理性构建在基本上多数的时间和空间上，占据着我国城镇化发展的主线。笔者无意评判两种思想孰优孰劣，自发秩序和理性构建，放在人类历史的长河中，都会在某个时间点或空间中，发挥其应有的作用。我国传统城市化难以为继，提出向新型城镇化转变，最根本地就是在理性构建的基础上，充分发挥自发秩序的能动作用，变行政主导、理性构建为市场主导、理性构建与自发秩序相结合之路，以市场力量助推新型城镇化，走可持续发展与科学发展之路。

二、行政主导型：我国传统城镇化发展模式

吴敬琏在谈及传统城镇化的弊端时，首要原因即指向了推动力量。他认为，之所以以前的城镇化方式产生问题：“第一是政府主导了城镇化的过程，把造城当成是提高政绩重要的、甚至是主要的手段”[5]。传统城镇化的根本特征，就是行政（政府）主导型城镇化。事实上，行政主导型城镇化一方面既符合特定历史条件下我国经济社会发展的需要，取得了巨大的建设成就；另一方面，它也存在许多难以解决的难题，从生产关系发展角度看，需要向新型城镇化转型。

（一）传统城镇化模式的绩效分析

改革开放之初的1978年，中国仅有城镇人口1.72亿，城市化水平仅为17.92%，全国仅有192个城市，到2013年，全国城镇人口总数达到7.3111亿人，占总人口比重为53.73%，城市化率超过一半[6]。尽管其中含有统计口径变化的因素，仍然可以认为自改革开放以来，中国城市化发展的速度是相当快的，属于新中国成立以来发展最为迅速的时期。作为一个比较，我们可以看美国城市化发展状况。美国的城市化水平从19.8%提高到39.7%经历了40年的时间，即从从1860年到1900年[7]。我国用不到40年的时间，将城市化水平由17.92%提高到了53.73%，由此可以认为，传统城镇化模式在一定程度上适应了生产力发展的要求，促进了我国城市化水平的发展。

从政策方面看，1990年以前，我国强调小城镇发展的合理性，因此对小城镇的发展采取了鼓励和不设限制的措施，而对于各类城市，则仍然严格控制发展，这表现在人口流动、户籍、就业等诸多方面。在此期间，只有几个特区城市，如深圳、珠海等，它们的发展得到了国家的支持。对于其他绝大多数城市来讲，严格控制仍然是当时发展的主题。随着1990年国家对上海浦东新区的开发，我国对城市和城市化的思路才发生了根本性的变革，国家不再限制和阻止大城市、特大城市的发展，并从政策、资金上开始向特大城市倾斜。以此为标志，我国特大城市开始逐渐复苏，并成为国家或区域的中心，成为目前一线城市发展的雏形。城市化政策的改变，在很大程度上也改变了经济增长模式。优势资源、人才、资金开始向中心城市聚集，而中心城市又带来了辐射与拉动效应，从而使得我国改革开放30多年以来，城市经济的发展超过了以前发展的总和，超越了国际上城市化发展的平均水平。如此突出的发展绩效和经济增长率，在绝大程度上得益于政府对城市化进程的推动，得益于行政力量支持下的市场化改革[8]。

我们回顾我国城市化之路，可以明显地看出，传统城镇化道路固然有其无法克服的弊端，但其取得的成就，以及为今后城镇化转型打下的基础，都是我们所无法忽视的。

（二）传统城镇化的弊端分析

新中国成立以来，我国城市化的主导力量一直是政府，走的是一条人为设计的建构主义道路。这与西方国家城市化的演进道路不尽相同。进入20世纪以后城市化中的人为设计因素逐渐增多，但在西方市场经济条件下，仍然是市场机制在左右城市化和工业化。我国城市化受苏联和计划经济影响深刻，尤其是新中国成立到改革开放前这一段时期，城市化每年只以0.1%的速度推进，与每年超过10%的GDP增长率严重脱节。一方面是工业化需要进行原始积累，另一方面也说明行政力量对城市化进程的压制作用[8]。这一阶段，可以称为我国城市化进程中的人为压制阶段。改革开放以来，行政化主导的城市化发展又进入一个脱离社会结构实际和经济发展需要的人为扩展阶段。政府主导型城市化的根本特征在于，政府对行政手段具有很强的依赖性，用行政手段调节城市化发展往往是政府的重要工作内容（徐琴，2004）。

如前所述，城市是市场失灵表现最为突出的地方，但这并不代表着市场力量在城市化过程中无足轻重。恰恰相反，市场失灵要求行政力量介入进行调整，但并不表示要以行政力量为主，或者只依靠行政力量。我国在改革开放以前，行政主导、单一公有制制度和推行计划经济，成为当时城市化最明显的特征。行政主导最大的弊端就是忽视市场力量、忽视市场规律，一切从行政权力本身的需要出发搞工业化和城市化。这不仅背离了经济和社会发展规律，而且形成了路径依赖，带来了思维固化和模式僵化。虽然行政主导能在一定程度、一定时间和一定范围内推动城市在某个方向的发展，但其带来的问题却需要在更长的时间内加以解决，最明显的表现就是改革开放以前我国城市化整体进程一波三折，甚至出现停滞和倒退。改革开放以来，市场力量开始发展越来越大的作用，我国整体经济制度改革开始顺应市场经济发展的规律，行政力量对城市化和市场的干预逐步减小，直接表现就是城市化进程的加快。一般来讲，这一时期应该是市场力量逐步主导城市化、工业化进程，但传统城镇化的现状却显示另一个现象，那就是虽然市场力量在逐步增大，政府也充分尊重和认识到市场的作用，但我国城市化过程不仅没有脱离行政主导的轨道，反而导致行政力量不断加深对城市化进程的干预[8]。冯奎（2013）将政府全面主导模式的弊端归结为五个方面：一是是缺乏科学性。二是造城运动，盲目扩张。仅2006—2009年，全国84个重点城市主城区建设用地规模就从1.7万平方公里扩大到1.9万平方公里。三是不计成本，粗放发展。国际上，土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍，我国2000～2010年达到1.8倍。四是低价征地，与民争利。2009年全国土地收入为1.42万亿元，拆迁、补助费用为5180亿元。也就是说，政府花1块钱，可以获得3块钱。五是资源过度集中，中小城市增长乏力等。2000—2010年，中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%[9]

诺斯说，国家的存在对经济增长必不可少，但同时也是人为衰落的根源。人为制造繁华，又在市场规律的驱使下无奈衰落，这在世界城市发展史上也是屡见不鲜的现象，而在行政色彩鲜明的中国城市化发展进程中，这样的案例更是不胜枚举。行政主导型城镇化，在转变经济发展方式、走可持续发展之路的当下，其潜能已经基本挖掘完毕，其产生的弊端和问题亟待解决。

三、新型城镇化：借助市场力量促进科学发展

如果把行政主导型城镇化当作传统城镇化，那么新型城镇化必然要求市场主导力量的发挥，否则就会仍然是旧有模式的延续，仍然不能摆脱传统弊端的窠臼。我们需要借助市场力量，推动新型城镇化的可持续发展与科学发展。

（一）新型城镇化需要破解诸多发展难题

新型城镇化之所以“新”，就在于它要破解诸多传统城镇化发展中的难题。概括来看主要有两点，一是要破解土地、粮食与城镇化之间的协调发展问题。随着城镇化的推进，各类建设占用耕地不可避免，加上生态退耕、自然灾害损毁等因素也造成耕地面积不断减少。2013年中国社会科学院《城乡一体化蓝皮书》指出，我国东部一些省份城市化率每提高1个百分点，耕地要减少约13.69万公顷。《蓝皮书》指出：“工业化、城镇化的快速推进导致土地要素流出粮食生产领域，工业化、城镇化与粮食生产相互争地的矛盾日渐突出。耕地约束构成了我国粮食安全的重大挑战。”[10]我国有着13亿人口，粮食问题事关国计民生、国家安危，保证粮食安全是我国经济社会发展最基本的要求。为此，中央提出坚守18亿亩“耕地红线”。现实却非常严峻，中国人均耕地面积仅为1.38亩，约为世界平均水平的40%，宜居土地只占陆地国土面积的19%，耕地质量总体偏差。水土流失、土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重[11]。由此，在新型城镇化过程中，如何破解土地、粮食与城镇化之间协调发展的问题，如何在保护生态、粮食安全与可持续发展的基础上推进城镇化进程，成为摆在全社会面前亟待解决的问题。

二是破解城镇化中的“本位”问题。新型城镇化中的“本位”问题包括：新型城镇化的核心本位应是人的全面发展、以人为本的新型城镇化，破除唯GDP论、贪大求全的城镇化；新型城镇化的思路本位应是因地制宜、实事求是根据各地实际制定发展策略，比如西部边疆地区城镇化和东部沿海地区城镇化面临的条件约束截然不同，就不能搞一刀切式的发展模式。新型城镇化的指导方向应是党的领导、法治政府和科学发展的有机统一，其终极目的助推中国梦的实现。这就意味着我们讲主要依靠市场力量来发展新型城镇化，是建立在调控有效、决策科学、指导方针明确以及党的领导得到加强的基础上，并不是仅仅依靠市场经济本身就可以实现的。

（二）新型城镇化要借助市场力量来推动

城市化发展是一个多种资源流动、聚集进而产生合力的过程。这其中，生产要素、人口、产业和社会资本是最主要的因素。由于市场失灵的存在，合理和必要的行政推动与干预成为城市化发展的必须。但行政力量的干预是有其目的性和目标性的。一般来讲，行政力量参与城市化进程应该是提供公平竞争的机会、保障法律规章制度的实施、调节社会公平公正，而具体的经济发展应该交给市场来驱动。如果脱离上述目标，一味地追求经济增长速度和经济存量，忽视政府作为公共服务提供者的角色，只能造成没有效益的增长，或者是不可持续的增长，这就是政府失灵现象。国际范围内城市化的经验告诉我们，政府失灵与市场失灵同样存在。因此，建立市场主导、政府调控的新型城镇化发展模式，由市场机制来引导城镇化的发展方向，同时通过行政体制改革提高决策和调控能力，从而达到规避市场风险和社会风险、减低市场失灵和政府失灵存在的几率，才是新型城镇化应遵循的发展之路。

吴敬琏就此指出：过去一直在提转变经济增长方式，但20年来没有取得突破，问题在于体制性障碍未消除。由于“政府主导”抑制了市场在有效配置资源和形成兼容激励中的作用，对发展战略性新兴产业和加快城镇化都起了一定的负面作用。由于土地产权制度缺陷使获取土地差价成为各级政府推进城镇化的主要动力，导致政府偏离提供公共品的职能定位，成为“城市经营者”，财政也偏离公共财政的方向。各级政府的GDP增长导向，使我国城市化离开了创新的基本功能[12]。

因此，推进新型城镇化的首要任务是重新界定政府与市场的关系。党的十八届三中全会指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革……经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”[13]这就要求行政力量回归自身应有的定位，将更大更多的资源配置权力交给市场，同时做好宏观调控和公共服务的只能，从而真正变传统城镇化为新型城镇化，实现我国城乡一体化的发展目标。

（三）新型城镇化要求政府管理方式的转型与变革

新型城镇化并不是全盘否定和扬弃传统发展模式，更不是无本之木、无源之水，它是建立和发展在传统城镇化的基础之上的。厉以宁认为，中国的城镇化实际上体现了双重转型的特征。这个双重转型是指：这种转型既是“发展转型”，又是“体制转型”。“发展转型”意味着由农业社会过渡到工业社会。“体制转型”意味着由计划经济体制过渡到市场经济体制。从而具有非常浓厚的“中国特色”（厉以宁，2013）。这个特色，笔者将其理解为政府管理特色。这也就意味着，我国新型城镇化不能脱离、也无法绕开强有力的政府管理。有鉴于此，新型城镇化要求政府管理方式的转型与变革，即改“行政主导”为“有限政府”，实现向法治政府和服务型政府的转变。

新型城镇化的核心是市场力量推动下的城乡一体化和谐发展。按照党的十八届三中全会的精神，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府[13]。这就要求政府在城镇化过程中由推动者转变为宏观调控者，由“行政主导”转变为“有限政府”。有限政府即指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约，它意味着“政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治”[14]。有限政府与有效政府并不对立，相反，有限政府是有效政府的前提。有限政府要求政府为社会公众提供所需的各类公共服务，在公共事务上接受公众的监督与制约，从而达到行政成本与社会收益的最佳结合。

燕继荣给出了实现“有限政府”的三条道路：第一，确立宪法至上的原则，落实宪政结构的制度安排；第二，确立和落实权力制衡的原则，保证以权力制约权力;第三，赋予公民以及社团组织以广泛的权利，使它们能够通过维权行动来抵抗可能来自政府的侵权，确保以权利约束权力[14]。从根本上讲，本着“以民为本”的精神，充分发动民众的参与，实现自下而上有组织的导引与自上而下的系统改革相结合，从而实现新型城镇化中政府职能的转变。

（四）新型城镇化是自发秩序与理性构建制度的有效结合

新型城镇化的动力在市场，推手在政府，而核心在有效的制度保障，即法治条件下的城镇化。如前所述，自发秩序抑或理性构建，在历史发展的某些阶段都有其有效性。在这里，并非笼统地将市场手段划为自发秩序，将行政力量划为理性构建。新型城镇化对我国来说既是发展方式的转型，也是社会结构的转变，从而，它会是一个中长期内的发展目标。因此，中国特色新型城镇化目标的最终实现需要配套的制度改革作为保障，这包括户籍、土地、社会保障、劳动就业和社会发展等方方面面。从政府角度看，这又涉及财税体制、金融体制和行政体制等一系列相关改革，可以说牵一发而动全身，形成了一项庞大而复杂的系统性工程。中间任何一个环节出现脱节，任何一个环节的改革落后与整体改革步伐，都会导致改革出现停滞和反复。我国改革开放以来形成了条块分割的不同利益群体，涉及他们的利益时改革更难以向前推进。因此，从上层构建和底层自发驱动两个方向着手，实现自发秩序和理性构建的有机结合，才能推动新型城镇化向纵深方向发展，才能解决改革中的许多难点和热点问题。

在经济学理论中，自发秩序既可以用来解释市场制度的变革动因，分析一个国家社会经济制度的变革历程，也可以用来分析人类社会构建各类人为制度的进程。如对法治、道德、国家等的解释。制度的构建和秩序的形成，都是在自发秩序的基础上渐进演变而来，都不是凭空想象或者仅仅依赖原始素材就可以构建。从人类发展历程来看，任何只强调一方而忽视另一方的制度形成，都是存在巨大缺陷和风险的，因而，自发秩序和理性构建必须在方向一致的基础上，协同前进、互为补充，才是一项制度能够有较大弹性、能够包容社会发展的各种问题、能够为未来制度变革提供基础的最基本条件。

新型城镇化的制度设计是一项庞大而复杂的工程，牵一发而动全身。在汲取有效的制度构建基础上，充分调动民众参与的积极性、充分尊重经济规律和社会发展规律的制约性，既促进自发秩序内生的制度模式，也合理利用人为构建的外在制度形式，实现自发秩序与理性构建的有效结合，从而为新型城镇化提供可持续的制度保障。

[1]新华网.中央城镇化工作会议在北京举行[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/video/2013-12/14/c_125859839.htm，2013-12-14.

[2]维克多·范波格.经济学中的规则与选择[M].西安：陕西出版集团，2011.

[3]顾自安.建构理性主义与进化理性主义[EB/OL].http://www.studa.net/jingji/060203/08450062.html.

[4]阿兰·埃博斯坦.哈耶克传（中译本）[M].北京：中国社会科学出版，2003.

[5]吴敬琏.中国旧型城镇化弊端的根源[EB/OL].http://www.eastmoney.com，2013-12-14.

[6]国家统计局.统计局公布2013年中国国民经济运行情况[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/20/content_2571068.htm，2014-01-20.

[7]田明，何流.中国城市化的发展趋势及未来模式[J].现代城市研究，2009，（6）：4—7.

[8]徐琴.政府主导型城市化的绩效与成本[J].学海，2004，（3）：84—89.

[9]冯奎.新型城镇化只能是政府有限主导[N].经济参考报，2013-05-17（6）.

[10]汝信，付崇兰.城乡一体化蓝皮书：中国城乡一体化发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[11]李慧.中国农村“空心化”渐显正面临“农民荒”危机[N].光明日报，2013-05-20（5）.

[12]吴敬琏.土地产权制度缺陷阻碍城镇化推进[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/review/jcgc/20130217/165914564986.shtml，2013-02-17.

[13]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（单行本）[M].北京：人民出版社，2013.

[14]燕继荣.从“行政主导”到“有限政府”——中国政府改革的方向与路径[J].学海，2011，（3）：87—98.