边境生产作业对边境安全的影响及对策——以甘肃边境地区为例

殷嵩棵

边境生产作业是指在边界附近从事的各种生产作业活动。所谓边境安全影响是指由于在边境地区从事生产作业活动而对中华人民共和国的国家政权、国家主权、领土完整和国家安全等造成的危害。随着我国社会转型和改革的继续深化，地处西北边境的甘肃省边境地区，以开采矿产资源为主要活动的边境生产作业也日益增多，随之而来的外来流动人口及民用爆炸物品的管理使用等问题也逐渐凸显，加之边境地区的政治敏感性和涉外性、地域性特点等，给边境安全带来了前所未有的考验与挑战。

一、边境生产作业对边境安全产生的影响

当前我国边境面临的非传统安全因素日益增多，如民族、宗教、毒品、恐怖主义问题等。甘肃边境地区虽然边境线不长，但地理位置比较特殊。其东、西分别与内蒙古额济纳旗、新疆哈密地区相邻，北面与蒙古国阿尔泰省接壤，面积2.6万平方公里，属半戈壁半荒漠地带。由于这里矿产资源丰富，矿产资源生产作业活动频繁，已衍生出某些影响边境安全的不稳定因素，对边境地区的安全稳定构成了潜在的威胁。

一是边境生产作业导致大部分边民流失。边民是边境管理的构成要素，是边境安全的基础。随着甘肃边境地区生产作业活动的日益频繁，边境地区生态环境逐渐恶化，边民传统的生活方式被迫改变，部分边民已离开边境到外地谋生，一些区域不同程度地出现了无民或少民现象。这不但造成了边民人口数量的急剧减少，而且更是对边境管理要素的弱化。这些变化导致边境安全管理基础越来越薄弱，直接影响了边境内部安全和对外战略。

二是边境生产作业造成边境地区管控难度加大。近几年，甘肃边境地区涌入了越来越多的外来务工人员，且具有数量多、成分复杂和法律意识淡薄等特点。其间还可能混迹有逃窜的各类违法犯罪分子。不稳定因素增多，造成该地区治安案件、刑事案件高发频发,反恐维稳形势日渐加剧，边境管理难度增大。加之地理环境等客观因素，边防部门一线跟班、检查、指导、核实难度大，很难满足正常管理需要，致使边境地区管控难度加大。

三是边境生产作业诱发边境地区不稳定因素增多。当前，甘肃边境地区的生产作业，绝大多数是矿产资源开发，该地区因资源争夺、劳务纠纷、矿产开发整合引发的利益冲突多发。涉爆单位安全防范设施简陋，涉爆作业人员从业资格审查不严，专业技术不高，务工人员安全意识不强，爆炸伤亡事故常常发生。大量危爆、剧毒物品的使用、运送和储存等环节管理不规范，安全隐患较为突出。同时，危爆、剧毒物品也易被不法分子和渗透该区域的“三股势力”所利用。因此，潜在的社会安全隐患不容忽视。

二、边境生产作业对边境安全产生影响的原因

（一）边境生产作业破坏了边民的生活环境，导致大部分边民流失

边民是边境安全管理的直接对象。随着甘肃边境地区采矿生产作业活动的日益频繁，生产作业排出的污水、矿渣、矿泥等废旧物质，不同程度地污染了戈壁植被和自然环境。牧民的草场、生活水源遭到不同程度的破坏。加之附近敦煌、瓜州等市县部分人员为获得经济利益，在时令季节大量搜寻采集锁阳、苁蓉，挖发菜、沙葱等活动，更使本来就较为脆弱的生态环境雪上加霜。在市场经济的冲击下，为追求富裕和幸福生活，边民思变和求富心态越来越强烈，部分边民已离开家乡到经济较为发达的地区就业，该地考出去的大学生毕业后也大都选择留在外地工作。随着生活水平的提高，部分牧户已在肃北县县城、敦煌市、酒泉市等地购置住房，长期定居市区，导致边境地区长期人户分离，有户无人，常住人口逐年减少，边民流失趋势日益严重。

（二）边境生产作业造成边境地区内外部环境发生变化，导致边境管控难度增大

近几年，随着甘肃边境地区矿产资源、风电的开发和京新高速（甘肃段）等一批国家、省市重点建设项目的陆续开工，引起了人、财、物的大量流动，外来人员在促进当地经济迅速发展的同时，也给边境安全带来了新的问题。一方面，一些人为追求好奇和心理满足感，有意越过边界线，有的为获得更多经济利益，擅自扩大作业范围，甚至越界作业，造成涉外事件；也有因矿权归属不清、多重转让、矿牧矛盾和劳资纠纷等导致群体性事件时有发生。另一方面，邻近自治区的少数违法犯罪分子，借务工之名乘机潜入甘肃边境地区藏匿。这些因素造成了边境地区治安环境发生急剧变化，导致边境管控难度增大。

（三）边境生产作业中民爆物品使用频繁，成为影响边境安全的潜在隐患

中国的西部与东部密切相联，无稳定的西部，断无中国整体的安全。一旦西部安全环境出现问题，对中国国防战略全局将具有重大影响。从该地区看，生产作业活动主要是各类矿产资源开发，致使民爆、剧毒物品大量使用。据统计，仅2011年以来，边防部门查缴各类炸药6606.45公斤，雷管5960发，氰化钠300公斤，导爆管1000米，查处涉爆案件6起，督促整改安全隐患132处，协助销毁炸药12447.65公斤，雷管46162枚。生产使用的硝铵等爆炸物品不仅数量多、威力大、破坏性强，且分布零散，潜在社会隐患较大。

三、优化边境地区环境安全的对策

边境安全是国家经济建设发展的先决条件，是实现中华民族伟大复兴的基础保障。随着国际形势的变化，美国借助中国南海、朝韩争端等强行进入亚洲，采取各种措施拉拢蒙古国。依地缘战略需要,日本也加紧了同蒙古国的合作关系，以牵制中国。由此可见，中蒙甘肃段边境地区已不是先前相对安全稳定的环境，加之该地区又有搞破坏分裂的物资资源，便于国际反华势力相互勾结，给其提供了便利的作案条件和可乘之机。甘肃边境安全稳定与否直接关系到国家的安全稳定，在充分认识该地区各类潜在安全威胁的同时，注重战略防御，大力强化边境安全管理是重中之重。

（一）认清影响边境安全的各类潜在威胁

要做好边境安全稳定工作就要着眼外围，认清潜在的威胁，确保局部地区不影响国家大局稳定。甘肃边境地区历来为兵家战略要地，其安全稳定的战略意义不言而喻。

1.密切防范各类宗教反动势力对边民进行思想渗透。该地边民大部分来自于青海柴达木诸旗，受藏传佛教（喇嘛教）影响较深，加之与新疆相邻，要防止反华势力披着民族和宗教外衣，侵入当地边民意识形态，搞分裂、渗透和颠覆活动。要坚持防范和坚决打击相结合，维护民族团结和边境安全稳定，打造各民族和谐共处的边境环境。

2.恢复口岸开放，加强交流融合。边境贸易作为国际贸易的一种特殊方式，有着与一般对外贸易无法比拟的优越性。边境段马鬃山口岸自1993年8月1日蒙古国单方面毁约，提出关闭口岸，至今未开放。当前，应充分利用民族渊源基础，尽快恢复马鬃山口岸开放，以口岸经济促进边境地区繁荣稳定，使蒙古国人民了解中国，以影响其对外战略改变。

3.实施积极性的战略防御。当前，蒙古国依据其地缘战略位置，大力奉行“多支点”外交政策,积极拉拢美日韩。因此，在军事战略上，应做到因势利导、多管齐下，伐谋和伐交并重，合作与抵制齐用，达成利于我国的军事态势，排除其他不利因素的干扰，拓宽与蒙古的合作渠道。同时关注美蒙军事合作动态，防止中蒙甘肃段较为稳定的战略环境遭到破坏。

（二）优化边境内部环境安全

边境内部环境的优劣是影响边境安全管理的关键因素，优化边境环境是加强边境安全管理的重要渠道和手段，大力创建和谐边境环境是边境管理的目的。

1.加强流动人员管理。边防部门要及时恢复启用《中华人民共和国边境管理区通行证》，在进出边境地区重点地段、重要关口设置检查点，对过往人员依法严格检查，全面掌握外来人员基础信息。对边境各类从业人员应坚持严格审查，严格管理，不断深化网格化管理体制，实现由静态到动态的跟踪管控。同时，加大对边境从业人员进行边防政策、法律等相关边防常识的宣传教育，增强边境从业人员的边境意识。

2.加大边境生产作业管理。公安边防部门应严格按照边防政策、法律的有关规定，对各类边境生产作业活动严格落实审批程序，划定作业区域，签发生产作业证件；在边境生产作业集中季节或有重大生产作业任务时，深入生产作业现场，加强检查和指导；不断强化对爆破作业的规范化管理和各类安全防范措施的落实。要依靠地方党委政府和主办单位，坚持贯彻谁主管、谁负责的原则，对违反边境管理规定的单位和个人，要及时给予批评教育或依法处罚。

3.强化边境维稳战略。要建立健全立体管控模式，实现上下一体和多方联合的管控局面，建立边境社会稳定风险评估机制，定期分析研判边境社会安全形势，及时跟进对策措施。要依靠地方党委、政府领导，广泛组织动员社会管控力量，建立并完善联防共治机制，全面统筹军警民共建融合。要拓宽群防群治空间领域，促使全社会齐抓共管，形成边境维稳新局面。

（三）牢固夯实边境安全基础

边境地区经济的发展有利于改善边民生产生活环境，有助于民族团结，更有助于维护我国的边境安全。当前，积极帮助边民解决就业问题，激发边民参与边境管理的热情以及开发边境地区的各种资源显得尤为重要。

1.积极帮助边民解决就业问题。要充分考虑不损害边民既得利益，大力实施边民优先战略，引导边民转变就业观念，激励边民当地就业和勇于创业，完善扶持边民就地创业优惠政策，为边民提供和创造便利条件，实现退牧还草和边民新的经济收入模式。同时建立和谐的劳动关系，将边民全部纳入新型社会保障体系，确保边民无后顾之忧。

2.激发边民参与边境管理的热情。要不断深化以人为本的理念，在工作中坚持走群众路线，健全综合服务管理边民新平台，创新便民利民新举措，全面排查化解民忧民怨。要及时将党的惠民政策送进蒙古包和各生产作业点，全面有效地协调边民利益诉求。尤其要关注弱势边民群众的冷暖，完善对被征草场边民合理、规范和多元的保障机制，以此激发边民参与边境安全管理的热情，形成边境安全管理长效机制。

3.开发边境地区的各种资源。在依托“新丝绸之路经济带”促进资源开发的同时，应始终坚持科学规划，注重源头保护，规范开发管理。同时，发展边境地区经济，提高边民生活水平，要以优化边民生活环境为突破口，最大限度地减少环境污染和环境破坏，最大限度地深化生态文明建设，确保边民安居乐业、边境社会安定有序，为稳边固防筑牢坚实基础。

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