伤亡人民警察“1+2”保障机制的思考

马顺成

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 10035）

人民警察承担打击犯罪、维护社会秩序、保护人民等方面繁重的任务，其所处的工作环境复杂性和危险性极高，生命健康权极易受到侵害，然而，长期以来，伤亡人民警察的权益保障却处于相对较弱的地位。加强伤亡人民警察权益的保障既是警察权益保障的应有之意，也是提高公安机关的执法权威和国家权力公信力的必然要求。

一、我国伤亡人民警察保障机制的现状及存在的问题

（一）我国人民警察伤亡的现状

受多重因素的影响，我国警力长期处于相对不足的状态，警察与人口比这一衡量一个国家警力水平的重要指标也长期处于较低的水平，不仅远低于欧美发达国家，甚至也要低于巴西、印度及亚洲多数发展中国家，加之公安工作的危险性和警务工作的艰巨性，我国人民警察的伤亡人数一直居高不下。[1]据统计，1949年至1980年是人民警察牺牲的低发期，年均为32人；1981年至1989年是人民警察伤亡的上升期，最高达到年牺牲254人，年均为131人，是建国后前30年年均牺牲人数的4倍；1990年至1995年是人民警察伤亡的高发期，最高达到年牺牲395人，年均为341人，大大高于上世纪80年代的人数；1996年至2001年则是超高发期，最高年牺牲人数突破了500人，年均达到484人，每天全国就有1至2名公安民警因公牺牲。①另外，据中国警察网数据显示，新中国成立以来至2012年，全国公安民警因公牺牲12312人。1981年至2012年，全国公安民警牺牲11286人，因公负伤164250人。2008年至2012年，全国公安民警因公牺牲2204人，因公负伤16821人，平均每年441名民警因公牺牲，3364名民警因公负伤。②

受资料所限，再考虑非因公伤亡的因素，恐怕我国人民警察的伤亡人数会是一个极为庞大的数字，由此可见保障伤亡人民警察的权益十分迫切和必要。

（二）我国伤亡人民警察保障机制

依据现行的法律、法规，对伤亡人民警察的保障具体包括两种情况，即死亡和伤残人民警察的抚恤两类，其中死亡又分为革命烈士、因公牺牲和病故三种情况，伤残又分为因战致残和因公致残两种情况。对伤亡的人民警察我国的保障机制主要由抚恤金、抚恤补助基金、社会捐助及基本医疗保险等构成，其中抚恤金是这一制度的核心，也是保障伤亡人民警察权益的主要渠道和措施。

1.死亡抚恤

根据 《公安机关人民警察抚恤办法》的相关规定，人民警察死亡，根据死亡性质和本人死亡时的工资收入，计发一次性抚恤金。一次性抚恤金的标准为：革命烈士，40个月工资；因公牺牲人民警察，20个月工资；病故人民警察，10个月工资。立功和获得荣誉称号 (含死亡后追记、追认功勋)的人民警察死亡后，增发一次性抚恤金的比例如下：被国务院授予英雄模范荣誉称号的，增发35%；被公安部授予英雄模范荣誉称号的，增发30%；立一等功的，增发25%；立二等功的，增发15%；立三等功的，增发5%。人民警察死亡后，被批准为革命烈士，其家属可享受定期抚恤金，具体为：父、母、抚养人、夫、妻无劳动能力和生活收入的，或虽有一定生活收入，但不足以维持当地一般生活水平的；子女未满18周岁，或虽满18周岁但因读书或伤残而无生活来源的；弟、妹未满18周岁，且必须是依靠其生前供养的。革命烈士家属是孤老、孤儿的，应增发定期抚恤金，其增发比例原则上不低于应享受定期抚恤金的20%。领取定期抚恤金的对象户口迁移时，应同时办理定期抚恤金转移手续。户口迁出地的民政机关负责发给当年的定期抚恤金。户口迁入地的民政机关凭转移手续，按本地规定的定期抚恤金标准，从第二年1月起发放。享受定期抚恤金的人员死亡，停发定期抚恤金，另外加发半年的定期抚恤金，作为丧葬补助费。人民警察因公牺牲或病故，符合条件的，由所在单位发给其遗属生活补助费。在公安工作中做出特殊贡献的人民警察死亡后，除按规定享受以上抚恤外，可增发一次性特别抚恤金。

2.伤残抚恤

根据 《公安机关人民警察抚恤办法》的相关规定，伤残人民警察从评残批准之日起计发伤残保健金，并享受有关公 (工)伤和抚恤待遇；生活不能自理、饮食起居确需人扶助的离休、退休的特等、一等伤残人民警察可以享受护理费；伤残人民警察伤口复发住院治疗期间的伙食费、因伤口复发需要到外地治疗或安装假肢的差旅食宿费等，由所在单位按公 (工)伤待遇办理。另外，伤残人民警察死亡后，停发伤残保健金和护理费，同时注销证件，其家属可以享受以下待遇：因战致残，医疗终结评残发证一年内因伤口复发死亡的，按照革命烈士的抚恤规定，由民政机关发给其家属一次性抚恤金，其家属符合享受定期抚恤金条件的，可按规定领取定期抚恤金，并享受革命烈士家属待遇；因战致残，医疗终结评残发证一年后因伤口复发死亡和因公致残医疗终结评残发证后因伤口复发死亡的，民政机关按因公牺牲标准，发给其家属一次性抚恤金，遗属生活补助费由所在单位按规定发给；伤残人民警察因病死亡的，按所在单位病故人员的规定办理，民政机关按病故人员发给其家属一次性抚恤金，遗属生活补助由所在单位按规定发给。

根据 《全国公安民警英烈抚恤补助基金暂行管理规定》的规定，因公殉职并被批准为烈士的公安民警的家属可以享受烈士抚恤补助金；英烈子女可以享受英烈子女助学金；烈士、牺牲和伤残的英模家属在由公安部统一组织的重大节日慰问活动中，享受慰问金；英烈家属在公安部及政治部领导看望时，也可以享受慰问金。另外，随着我国公务员医疗制度改革的推进，伤亡人民警察还可以通过医疗保险的途径解决其基本的医疗费用。

（三）现行机制存在的问题

我国目前虽然构建了伤亡人民警察及其家庭的基本保障机制，但是该机制也存在不少亟待解决的问题。

1.因公负伤医疗费保障力较弱

我国自1998年开始逐步取消公务员的公费医疗，统一纳入城镇职工基本医疗保险。基本医疗保险仅解决了人民警察一般疾病的医疗问题，并没有解决人民警察因公负伤的医疗保障问题。人民警察因公负伤医疗费应由其所在单位支付，实际由地方财政负担。但我国地方财政实力差异巨大，东部沿海省份相对较好，而像中西部地区的地方财政支付能力却相当有限。为切实解决公安民警因公负伤医疗费保障问题，公安部于2014年发出通知指出，公安民警已参加工伤保险的，其因公负伤医疗费用由工伤保险解决，按照工伤保险有关规定报销；未参加工伤保险的，其因公负伤医疗费用先由职工基本医疗保险和公务员医疗补助按规定报销，其余再按照工伤保险规定的医疗待遇项目和标准，由所在单位予以负担。其所在单位负担的医疗费用，由同级财政安排经费予以保障。但是，公安部的通知毕竟不是法律，其执行效果如何还有待进一步的观察。

2.因公伤亡待遇偏低

按照现行标准，一名因公牺牲民警的抚恤待遇为本人生前工资的20倍，加上公安部特别补助金及地方公安机关的补助，总额一般不会超过20万。据2013年2月国家统计局网站消息，2012年度全国城镇居民人均可支配收入为24565元。根据 《工伤保险条例》第三十九条的规定，对2013年工伤死亡赔偿仅一次性工伤死亡补助金标准为：2012年度全国城镇居民人均可支配收入 （24565元）的20倍，即24565元×20=491300元。同样都是因公 （工伤）牺牲，人民警察与普通城镇职工的补偿标准至少相差了30万。另据 《法制日报》消息，2010年在海地维和行动中牺牲的公安部国际合作局副局长郭宝山烈士的抚恤待遇 (一次性抚恤金+公安部的特别补助金)，比云南边防总队参谋长 (副师职)低48.49万元。可见，依据现行的抚恤标准伤亡人民警察的抚恤待遇不仅远低于部队的抚恤水平甚至也远低于普通城镇职工工伤死亡的赔偿数额。

二、伤亡人民警察“1+2”保障机制构建

（一）伤亡军人保障机制

我国伤亡军人保障的法律依据主要是 《军人抚恤优待条例》、 《军人保险法》及 《关于军队统一为现役军人购买人身意外伤害保险的通知》，构建了抚恤加保险的双重保障体制。不同于人民警察抚恤待遇的是，军人的抚恤待遇标准明显高的多。根据2011年新修订的 《军人抚恤优待条例》第十三条的规定，现役军人死亡，根据其死亡性质和死亡时的月工资标准，由县级人民政府民政部门发给其遗属一次性抚恤金，标准是：烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人40个月的工资；病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人40个月的工资。月工资或者津贴低于排职少尉军官工资标准的，按照排职少尉军官工资标准计算。获得荣誉称号或者立功的烈士、因公牺牲军人、病故军人，其遗属在应当享受的一次性抚恤金的基础上，由县级人民政府民政部门按照一定比例增发一次性抚恤金。根据 《军人保险法》的规定，军人因战、因公死亡的，按照认定的死亡性质和相应的保险金标准，给付军人死亡保险金；军人因战、因公、因病致残的，按照评定的残疾等级和相应的保险金标准，给付军人残疾保险金。根据中国人民解放军总后勤部2009年 《关于军队统一为现役军人购买人身意外伤害保险的通知》，中国人民解放军现役军人死亡被批准为烈士、被确认为因公牺牲或者病故的，领取一次性死亡保险金。现役军人因战、因公致残，以及义务兵和初级士官因病致残，按照评定的残疾等级，领取一次性残疾保险金。

可见，目前我国伤亡军人的权益保障是由国家抚恤、伤亡保险及人身意外保险构成的多层次的体系，三者之和，以一名因公牺牲的排长或战士的抚恤标准为例，至少在150万元以上。

（二）伤亡人民警察“1+2”保障机制的内涵

考虑到我国军人与人民警察的某些职业相似性， 《人民警察法》第四十一条规定，人民警察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。人民警察因公牺牲或者病故的，其家属与因公牺牲或者病故的现役军人家属享受国家同样的抚恤和优待。可见，我国通过法律的形式赋予了人民警察与军人完全相同的抚恤待遇权，因此，伤亡军人职业保障机制对于人民警察职业保障机制具有极大的借鉴意义，伤亡军人抚恤加保险的职业保障机制应当在人民警察中大力推行，构建“1+2”模式的伤亡人民警察职业保障机制。所谓“1”就是指国家对伤亡人民警察的抚恤待遇；所谓“2”指两个保险，即工伤保险和人身意外伤害保险。具体包括：

1.抚恤待遇方面

公安部抓紧通过修改相关法律法规，大力提高伤亡人民警察抚恤待遇的标准和水平，使其与伤亡军人的抚恤同步，处于同等水平；将烈士遗属的定期补助金和因公牺牲、病故民警家属的遗属生活困难补助金发放标准，提高到不低于当地最低人均工资收入标准。

2.工伤保险方面

我国 《公务员法》第七十七条规定，国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。可见，依法享受工伤保险是公务员的法定权益，人民警察作为公务员的主体自然也不应例外。将人民警察纳入工伤保险范围，既符合我国社会保险制度的发展方向，也能更好地保障人民警察因工作遭受事故伤害或职业病时获得医疗救助、经济补偿和职业康复的权利。然而，长期以来公务员一直被排除在工伤保险的范围之外，直到1995年海南省才在我国最早将公务员纳入工伤保险，此后北京市、天津市、云南省、湖南省等才相继将公务员纳入工伤保险。③目前，将人民警察纳入工伤保险只是地方行为，全国并不统一，随意性也较大，全国公安机关的差异性也较大，建议由人社部、公安部联合出台相关政策，明确将人民警察纳入工伤保险的范畴，彻底解决民警工伤后要由单位或民警本人先垫付医疗费；到外地医治的车费、食宿费要由受伤民警自己承担；民警长期康复过程中治疗费用和辅助器材费无法报销及子女入托、入学学校的加分照顾、住房等实际问题。

3.人身意外伤害保险方面

人身意外伤害保险是商业保险的一种模式，是对伤亡人民警察抚恤、工伤保险、医疗保险的一种补充。针对高职业风险的人民警察参保人身意外伤害保险十分必要，其为完善我国公安民警多渠道、多层次、较高保障水平的保障机制起到了积极的作用，而且保险范围不仅仅限于因公所致伤残、死亡，也包括了其他原因所致的意外伤害。但是，我国公安民警人身意外伤害保险制度的各项建设依然处于刚刚起步的阶段，普遍存在着对该制度认识程度不一致、缺乏全国统一的制度依据、保障水平亟需提高、与基本医疗保险制度之间冲突与协调等诸多问题。[2]

三、构建伤亡人民警察“1+2”保障机制应注意的几个问题

（一）统一认识

自2004年前后尝试的人民警察人身意外伤害保险制度和自1995年尝试的人民警察工伤保险制度，在提高伤亡人民警察的待遇、解决他们的后顾之忧方面作用明显，但对于这两个保险的作用和意义，各地政府和公安部门的认识并不统一。首先，一些地方的思维仍然停留在传统的以抚恤金为核心的保障思路上，强调人民警察的奉献精神而对于伤亡人民警察的保障重视程度不够。其次，受地方财政影响，参保积极性不高，保障力度不够，并没有从根本上解决人民警察的实际困难。对此，公安部应当加大对伤亡人民警察权益保障的宣传力度，协调地方公安机关加强伤亡人民警察权益保障的制度构建，按照“以人为本，从优待警”的原则，在全国统一认识，将伤亡人民警察的权益保障作为队伍建设的重要工作来抓。

（二）统一依据

伤亡人民警察权益保障机制的重点是构建保险机制，这方面全国并没有统一的依据，现实中相关的内容零散的体现在 《公务员法》和 《公安部关于进一步加强思想政治工作落实从优待警的若干意见》等规范性文件中。 《公务员法》虽然规定公务员享有工伤保险的权利，但并没有具体的实施细则，这也是现实中地方政府和地方公安机关各自为政的主要原因。另外， 《公安部关于进一步加强思想政治工作落实从优待警的若干意见》也只是原则性文件其操作性也较弱，况且其法律效力和地位也严重影响了执行力和统一性。因此，我们建议公安部协调地方公安部门，制定具有较强法律效力的部门规章，将伤亡人民警察的工伤保险和人身意外伤害保险予以明确性规定。

（三）统一标准

伤亡人民警察的抚恤和工伤保险在全国做到基本统一应当困难不大，但是，伤亡人民警察的人身意外伤害保险是一种商业保险，是一种补充性的保险，人民警察的人身意外伤害保险的赔偿标准因投保险种和保额的差异，地方公安机关却极易产生极大的差别。比如，四川省2007年公安民警人身意外伤害保险标准为，意外死亡60000元/人，意外伤残60000元/人。湖南省公安厅2004年签订的《湖南省公安民警人身意外伤害保险协议》，平均每人意外伤害最高保险额为30万元。上海市公安局在2008年签订的 《上海公安民警世博安保意外伤害综合保险协议》，太平洋保险将在2010年世博会举办期间，为上海每位公安民警提供保额为42万元的意外伤害综合保险。可见，全国地方公安机关投保的伤亡人民警察人身意外伤害险的保额差异巨大，并没有一个限制性的标准。我们认为的统一标准是指在投保险种、保障范围、投保资金的来源等方面的统一，而不是要求必须保额全国统一。事实上，由于我国地方的差异性，片面要求全国的保额相同也不现实，应当综合考虑地方的经济发展水平、财政实力、消费水平等因素，由公安部确定一个最低保障标准。

（四）统一保障

不管是国家的抚恤、工伤保险还是商业性质的人身意外伤害保险，其目的都是体现从优待警，切实保障伤亡人民警察及其家庭的权益，因此，三者之间是互相补充共同发挥作用的。首先，防止三者之间的竞合关系出现，尤其防止因享受工伤保险而减损人身意外伤害保险的情况出现。当一名人民警察既享受工伤保险又享受人身意外伤害保险时，特别要谨慎选择人身意外伤害的险种和保障范围，公安部门可以通过招标采购的方式通过与保险公司签订特殊人身意外伤害保险，保证两个险种之间的保障是相加的而不是重叠或者交叉的，要实现对伤亡人民警察权益保障的最大化。其次，对于已经参保基本医疗保险的人民警察，公安部门在投保人身意外伤害保险时也应当审慎考虑，既不能出现两者之间的交叉导致财政资金的浪费也不能在两者之间出现空白 （特别是不能将人民警察非因公伤亡的情况排除在外）导致伤亡人民警察的权益得不到最大限度的保障。

当然，推行伤亡人民警察“1+2”保障机制还需要除公安部门之外的其他政府部门的合作与配合，如人社部门和财政部门等，特别是要切实解决抚恤金的来源、工伤保险金的筹措、人身意外伤害保险金的构成、特殊保险合同的统一制定等一系列资金和技术问题。相信通过“1+2”保障机制的推行，困扰我国伤亡人民警察及其家庭的权益保障问题一定能够得到妥善的解决。

注释：

①资料来自天涯社区，http://bbs.tianya.cn/post-no01-467378-1.shtml。

②中国警察网，http://special.cpd.com.cn/n16316399/c16400807/content.html。

③广州本地宝网站，http://gz.bendibao.com/gzsi/201227/si92394.shtml。

[1]耿雅新.警察权益保障问题研究[D].保定:河北大学,2006.

[2]欧阳梦春,马云波.人民警察人身意外伤害保险权利保护的探讨[J].法制与经济,2011,(08).

[3]李英成.军人保险与军人权益保障研究[J].军事经济研究,2001,(10).

[4]徐萌.新中国60年军人权益法律保障的回顾[J].南京政治学院学报,2009,(06).

[5]王晓音.我国警察健康权的缺失及其保障措施[J].河北法学,2011,(02).