南水北调中线干线工程变更与索赔管理的思考

孙婧，郭晖

（1.南水北调中线干线工程建设管理局河南直管项目建设管理局，郑州 450046；2.北京南水北调工程投资中心，北京 100086）

南水北调中线干线工程变更与索赔管理的思考

孙婧1，郭晖2

（1.南水北调中线干线工程建设管理局河南直管项目建设管理局，郑州 450046；2.北京南水北调工程投资中心，北京 100086）

工程变更与索赔在水利工程建设中不可避免，工程变更与索赔管理是工程建设管理的一项重要内容，对投资控制至关重要。南水北调中线干线工程建设特点导致工程变更与索赔管理成为工程建设管理工作中的一个重点和难点。通过对中线干线工程变更与索赔管理工作存在的问题进行分析，针对加强中线干线后续工程建设过程中的工程变更与索赔管理工作，提出了几点思考。

南水北调；中线干线工程；变更与索赔；思考

1 工程变更与索赔管理的特点

1.1 复杂性

中线干线工程战线长、投资大、建设管理体制多样，沿线跨越不同的地域，有不同的自然环境、社会环境和人文环境，其决定了工程变更与索赔管理的复杂性。

1.2 艰巨性

中线干线工程建设过程中签订各类主体工程施工合同超过1000项，由于各种因素的影响，每一个合同都存在工程变更与索赔的可能性，由此导致工程变更与索赔管理工作量大，任务艰巨。

1.3 外部性

一般情况下，除业主变更外，工程变更与索赔提出的对象主要是承包人、监理单位或设计单位，而中线干线工程建设不仅涉及众多的承包人、监理单位和设计单位，同时还涉及众多的跨行业管理部门、沿线地方政府和村民等。这些不同的利益主体，不少都是通过工程变更与索赔的途径来提出其利益诉求的。因此，不少工程变更与索赔是由上述外部人为因素造成的。

1.4 差异性

中线干线工程建设涉及较多的委托或代建项目建管单位，由于其行业背景、管理水平及观念意识上的差异，导致各项目建管单位在工程变更与索赔管理方面存在较大的差异，甚至同一项目建管单位对同一类的变更与索赔事件在不同项目中处理原则、方式与计算方法方面也存在差异。

1.5 不对称性

①承包人对施工合同研究深度普遍高于项目建管单位；②承包人发现变更与索赔机会的能力和变更与索赔意识普遍强于项目建管单位；③变更索赔发生后，承包人在证据或资料的收集、整理及分析方面，比项目建管单位更主动，更积极；④承包人向业方进行索赔的研究超前于业主向承包人进行反索赔的研究，承包人索赔比业主反索赔更有优势。

2 导致变更与索赔的原因

2.1 勘测设计深度不够

由于勘测设计单位前期的勘测设计深度不够，导致设计文件给定条件和实际相比变化较大，承包人会据此提出工程变更。据初步分析，勘测设计深度不够是作为中线干线试验段工程的京石段应急供水工程发生工程变更的主要原因。

2.2 变更设计

（1）工程实施阶段，业主或项目建管单位主观上超越合同文件的技术标准和要求提出变更设计。

（2）当工程建设与沿线涉及的地方政府，公路、铁路、电力等跨行业部门，以及村民的利益相矛盾时，为缓解矛盾，兼顾各方利益，业主或项目建管单位不得不提高标准或规模提出变更设计。

（3）地方政府要求提高公路桥梁规模与标准而导致的变更设计，沿线村民阻工导致的施工方案改变引起的工程变更与索赔等普遍存在。

2.3 现场施工条件变化

因水文、气象等自然条件变化导致现场施工条件发生较大变化，如与设计文件描述差异较大，或设计文件中根本没提到，由此构成了承包人提出变更或索赔的原因。

2.4 业主违约

业主违约是业主不能按照合同约定履行其义务，如不能按期提供施工用地，或不能按时提供部分施工准备工程，或不能及时提供施工图纸等。它是中线干线工程引起索赔的主要原因。业主违约引起的索赔，其成本较大。主要包括：①业主违约造成承包人人员和设备闲置、窝工的，业主要承担相关费用；②业主违约导致工期延误的，业主不仅要进行工期补偿，有的还要进行费用补偿；③业主违约造成工期延误但又要求承包人赶工的，业主还要承担赶工措施费用。

2.5 外部人为因素干扰

外部人为因素导致的工程变更与索赔，在中线干线工程中比较普遍。承包人具备进场条件并开始施工后，施工过程中受外部环境因素的影响，如民扰问题，导致正常施工受阻。为解决此类问题，保证工程施工正常进行，承包人会采取增加额外的协调费用，或被迫改变施工方案等措施，导致承包人工效降低和成本增加，承包人一般会据此提出工期和费用索赔。外部人为因素导致的变更设计，不仅是标准和规模的变化，有的还变化了建筑物类型，成本巨大。

2.6 其他不利因素影响

（1）后续项目仍然面临着大量的变更与索赔。工程变更与索赔已成为投资控制的重要制约因素。

（2）后续项目中，涉及穿越公路、铁路以及供电项目，大部分已经委托给相关单位进行建设管理。由于这些项目已经滞后于主体土建工程，严重制约和干扰主体土建项目，土建承包人可能会据此提出索赔；由于行业标准差异以及委托建设单位投资控制的积极性不高，这些委托项目发生重大工程变更与索赔可能性较大。

（3）部分单项工程初步设计审批滞后，按照2013年底主体工程全部建成目标，工程建设工期普遍被压缩，不排除最后关头赶工的可能性。

（4）随着中线干线工程招标的全部结束，承包人和项目建管单位的关系会发生一些变化。项目建管单位对承包人的协调难度会加大，承包人对有些问题有可能讨价还价；承包人的变更与索赔意识将会更强。

（5）尽管后续项目的投资控制将实现“动态控制，静态管理”，但由于多数项目建管单位对动静管理办法的执行仍然持观望的态度，投资控制的积极性还不高。

3 变更与索赔管理存在的问题

3.1 处理不规范

中线干线工程属于公益性和经济性兼顾的重大基础设施，其工程变更与索赔不仅涉及到合同双方的利益，而且涉及到国家及社会公众的利益。因此，南水北调工程行政主管部门和中线干线项目法人先后制定了涉及工程变更与索赔管理的多项规章制度。同时，施工合同文件对工程变更与索赔更有明确的约定。但从执行情况来看，不能按规定和程序及时处理变更与索赔的现象仍然存在。①有的设计变更项目施工已经完成，但仍没履行完变更手续，造成先实施后审批的既定事实；②有的工程变更虽然履行了相关手续，但变更价格的确定严重滞后，这种现象比较普遍；③有的工程变更与索赔缺少关键程序。如按照合同文件要求，索赔事件发生后，承包人应在规定的时间内提出索赔意向，如索赔事件持续发生，要在合同约定的时间内再提出申请。这一约定是基于合同中的诚实信用原则，有利于索赔事件发生后，双方及时采取补救措施，尽量减少索赔损失。但现实中不少索赔事件发生后，不仅没有补救措施，承包人也没有按规定的时间提出中期索赔申请报告等。

3.2 主要依据分析不深入

工程变更与索赔事件发生后，对承包人而言，希望得到经济补偿或工期补偿，或两者同时得到补偿，对业主而言，则希望将变更或索赔的不利影响减小到最低范围，同时希望对承包人给予合理补偿。为了达到目的，合同双方首先要围绕着变更与索赔是否成立进行大量的论证工作，以充分翔实的依据或资料来证明其拥有的权利。尽管导致工程变更与索赔事件的原因千差万别，所需的论证资料也不尽相同，但对于土建施工合同而言，招投标文件、会议记录、施工现场记录、市场信息资料、有关行业规程、规范，以及政策法令性文件，都是变更与索赔论证的主要依据。但在工程变更与索赔实际处理中，无论是承包人上报的变更文件，还是监理审核的变更资料，都不同程度地存在着论证不充分或不进行论证的情况，有的很少引用具体的合同条款及其他论证资料，有的认定是基于一种事实推断，甚至感性判断。特别是对于有争论的变更和索赔，作为监理和建管单位，有的不利用合同文件条款维护业主的利益主张，使其在处理变更与索赔时处于不利地位。

3.3 证据不实

任何施工合同在履行过程中，都无法避免工程变更与索赔事件的发生，工程变更与索赔的处理结果最终都体现在工期和费用上，最直接地涉及到合同双方的利益。因此，任何工程变更与索赔的处理，必须要有充分的证据，且证据应具有真实性、关联性、及时性、全面性和法律证明效力。但有的工程变更与索赔的证据不能完全反映工程的实际情况，不实事求是，基本资料和数据经不起推敲，互不关联，互相矛盾，有的甚至捏造证据。有的证据不全面，不能说明事件的全过程，有的显得很零乱和支离破碎。有的证据记录不及时，对有些重大事件，特殊情况的记录应由监理工程师签署认可，但实际操作中却没有监理工程师的签字。如某工程由于前期征地拆迁的原因，尽管承包人进场后人员、设备闲置与窝工的事件客观存在，但承包人、建管单位和监理人对承包人进场人员的数量、机械设备的种类、数量记录不齐，没有现场监理工程师签证。有的尽管有记录，但记录不规范，给人以不真实的感觉。如某施工承包人将连续多天的闲置人员、设备数量填写成统计表格，打印后一次性地由监理工程师签字，显然这种证据是不规范的。

3.4 变更方案论证不充分

工程变更的方案直接关系到工程变更的成本，因此，变更方案的论证与比较必须得到高度重视，特别是对于成本较高的变更方案，要有替代方案。但实际工作中，由于各种原因，有的工程变更只报技术方案，不做经济方案论证或论证不充分，工程变更重技术方案、轻经济分析的现象比较普遍。有的没有进行多方案的技术论证与比较，提出的方案是唯一的，且成本较高。还有些变更方案，从技术规范上讲可以找到依据，但并不符合实际情况，变更成本偏高。

3.5 计算与审核不合理

关于变更单价处理原则，合同文件明确约定：合同中有相同单价的，采用相同单价；没有相同单价有类似单价的，采用类似单价；既没有相同单价，又没有类似单价的，双方协商解决。按照这一原则推理，变更后的单价应保持投标报价时的水平，即使高于合同价格水平，也应在合理的范围内。但实际情况是，只要是变更项目，大多会重新计算单价。只要是重新计价，往往都高于投标报价水平，有的甚至严重偏离投标报价水平或同期市场价格水平。这也是有的承包人热衷于变更的原因之一。

在费用或单价计算方面，存在的主要问题：①有的脱离投标文件中的价格水平，按现场签证量计算费用或单价；②不对照施工方案分析定额的适用条件，随意套用其他行业定额，或者错用定额子目，有的甚至重复计算有关费用；③有的计价不考虑投标报价水平、基础价格、取费标准，而是重新确定基础价格、取费标准等；④有的聘请中介机构计算价格时，不考虑合同条件，机械地套用定额计价，致使有的价格高于承包人的价格。此外，尽管合同中对索赔事件责任划分有相关规定，但对于如何计算索赔费用并不明确，有的同一类型的索赔事件，承包人提出、监理审核的索赔计算方法、内容及标准差异较大。

3.6 反索赔意识不强

部分项目建管单位平时不注意反索赔取证资料的收集和积累，在需要的时候提不出反索赔的相关证据。如关于工期延误，合同中明确规定，由于承包人的原因构成工期延误违约时，承包人应承担违约责任。实施中，确有承包人因管理不力、资源配置等问题导致工期延误，但不少项目建管单位并没提出反索赔要求，相反还按相同的标准计算并补偿这些单位相关费用。

4 几点思考

4.1 明确投资，严格控制

尽管工程变更与索赔的发生有其必然性，但工程变更与索赔又是可以控制的。为此，应将工程变更与索赔纳入到投资控制目标管理体系。要以项目建管单位为对象，以设计单元工程为单位，将批复的项目管理预算分解到各项目建管单位，作为其投资控制目标。同时，以分解后的项目管理预算为基础，根据各设计单元工程合同签订情况，合理确定工程变更与索赔的资金额度（由招标结余、可调剂资金及基本预备费三部分构成）及使用权限。工程变更与索赔需要动用基本预备费的，或跨设计单元工程调剂使用费用的，必须按程序审批。

4.2 严格按程序规范工作

按规定的程序处理工程变更与索赔，是工程变更与索赔管理的关键。为此，要强化相关管理人员的程序意识，严格按规定的程序处理工程变更与索赔。在强调程序的同时，要规范工程变更与索赔的分析和论证工作，提高工程变更与索赔处理的时效性。

（1）要严格按合同条件对工程变更与索赔进行合同分析，分析工程变更的必要性和索赔事件的理由和依据。

（2）针对必须发生的对投资影响较大的工程变更，一定要进行多方案的技术经济比较，从中选出最优方案。应充分发挥设计、监理及相关技术及经济专家的作用。同时，要善于结合中线干线工程的具体情况，以降低工程变更成本为目标，寻找经济合理的替代方案。

（3）工程变更与索赔处理所涉及到的各项工作，应按合同约定的期限完成，未按合同期限完成和合同约定采取相应措施的应承担相应责任。

4.3 提升诚信意识，严格审核

市场经济是契约经济，契约的基础是信用。工程变更与索赔是合同管理的重要组成部分，诚实信用是合同中合同双方应遵守的最基本原则。为此，要强化工程变更与索赔管理工作中的诚信意识，加强诚信建设。

（1）将工程变更与索赔管理纳入对有关单位的建设考核体系，对于违背诚信原则，捏造事实、提供虚假证据的单位，要让其承担相应的责任，付出相应的代价。

（2）对于工程变更与索赔的单价（费用）计算和审核，具备条件的，要提倡注册造价师签章制。今后监理招标，建议将是否具配备注册造价工程师纳入到评标的评分体系。通过引入注册造价工程师签章制，利用注册造价工程师具有的诚信意识与职业道德意识，以及行业对注册造价工程师的监督约束机制，来提高工程变更与索赔费用审核质量。

（3）建立工程变更与索赔管理情况通报机制，对于工程变更与索赔中存在的虚假行为，或审核不作为等行为，经权威部门确认后，要以一定的形式予以通报，对于玩忽职守、滥用职权的，建议有关部门按规定处理。

4.4 加强监管，确保可控

（1）加强工程变更与索赔的信息化管理，各项目建管单位应建立工程变更与索赔管理台帐及基本预备费使用情况报表等，并按时上报相关报表；要通过信息化管理，及时、全面掌握工程变更与索赔的基本情况。

（2）建立工程变更与索赔的提前通报制，除紧急情况外，对于重大的工程变更和索赔事件，各项目建管单位在审查之前，要提前报告业主单位，并提供相关资料，为业主单位参与审查创造条件。

（3）建立工程变更与索赔巡查机制，组织专家小组，不定期地对各项目建管单位的工程变更与索赔管理情况进行检查，及时发现问题，提出整改意见或建议。

（4）充分利用上级主管部门对中线干线工程进行审计稽察的机会，及时发现工程变更与索赔管理中存在的问题，认真加以整改落实。

（5）通过对工程变更与索赔的过程监管，确保工程变更与索赔处于可控制的范围内。

4.5 加强学习与交流，提高人员的业务水平

工程变更与索赔涉及面广，管理复杂，要求从事工程变更与索赔管理的人员，不仅要熟练掌握《合同法》等法律法规，而且要掌握相关的专业知识；不仅要掌握相关的技术知识，还要掌握相关的经济、法律方面知识；不仅要熟悉合同条款，还要能借鉴有关工程变更与索赔处理的典型案例等，同时还要求从业人员有较高的职业道德素质。

（1）要加强学习，不定期组织相关人员学习有关法律法规以及相关专业知识，特别是要组织相关人员参加专业培训。

（2）认真学习借鉴其他行业和项目法人在工程变更与索赔管理方面的经验，有条件的还要学习借鉴国际工程在工程变更与索赔管理方面的做法与经验。

（3）要以多种形式组织各建管单位人员、监理人员进行交流，总结经验，研究问题。

5 结语

南水北调中线干线工程变更与索赔管理中存在的问题既有其个性问题也有和其他大型水利工程相同的共性问题。正确认识中线干线工程变更与索赔管理的特点及存在的问题，对于清醒看待大型水利工程变更与索赔管理工作具有积极的意义。总结中线干线工程变更与索赔管理工作的经验教训为在中线干线后续工程建设和其他大型水利工程建设中做好工程变更与索赔管理工作提供了重要的借鉴和指导。

［1］长江水利委员会长江勘测规划设计研究院.南水北调中线一期工程项目建议书［R］.2003.

［2］汪伦焰，刘德雄，郭晖，等.南水北调中线干线工程工程变更与索赔管理及案例分析［R］.郑州：华北水利水电学院课题组，2010.

［3］郭楠鹏.合同商务管理手册［Z］.广州：广东省深圳供水改造工程建设总指挥部，2002.

［4］郭楠鹏.水利工程合同管理——东改工程实践与探索［M］.北京：中国水利水电出版社，2005.

［5］王民浩.水电工程造价指南（基础卷）［M］.北京：中国水利水电出版社，2003.

Considerations on Management of Engineering Changes and Claims in South-to-North Water Diversion Middle Route Project

SUN Jing1，GUO Hui2

（1.The Construction and Administration Bureau of South-to-North Water Diversion Middle Route Project,Zhengzhou 450046，China；2.Beijing South-to-North Water Diversion Project Investment Center,Beijing 100086，China）

Engineering changes and claims of water project construction are inevitable.The management of engineering changes and claims is an important work in water project construction management and essential for project investment control.The management of engineering changes and claims is an emphasis and difficulty point of project construction management in South-to-North water diversion middle route project，because of the characteristic of the project.This paper puts forward of some consideration on strengthening the management work of engineering changes and claims in subsequent project，on the basis of analysing of the problems existing in the management of engineering changes and claims in the middle route project.

South-to-North water diversion;middle route project;engineering changes and claims;consideration

TV512

B

1672-9900（2014）03-0089-05

2014-02-27

孙婧（1986-），女（汉族），山东邹城人，助理工程师，主要从事工程建设管理方面的工作，（Tel）13910795289。