多元主体协同治理视域下的食品安全监管研究——以合肥市蜀山区为例

朱俊奇，沈家耀

（安徽理工大学 人文社会科学学院，安徽 淮南 232001）

多元主体协同治理视域下的食品安全监管研究
——以合肥市蜀山区为例

朱俊奇，沈家耀

（安徽理工大学 人文社会科学学院，安徽 淮南 232001）

近年来，食品安全问题不断进入公众视野，老百姓几乎到了“谈食色变”的程度，如何开展行之有效的食品监管，确保食品安全已经成为亟待解决的社会问题之一。本文以多元主体协同治理理论为依托，通过对合肥市蜀山区现有食品安全监管模式的实证考察，分析影响食品安全监管的各种因素及相互关系，并以此为基础探讨多元主体协同治理视域下食品安全监管的路径选择。

协同治理；食品安全；监管

多元主体协同治理，又称多元合作共治，它是协同学和治理理论交叉融合的产物。旨在通过建立政府与公民社会的良性互动网络，运用多种方式和协调机制实现市场与社会力量有效参与公共事务管理的体制机制，具体反映在食品安全监管中就是要改变以政府为主的单一管理模式，将非政府组织、大众媒体、企业和公民个人等多种主体有效吸纳进政府的管理范式之中，形成广泛参与，共同协商、良性互动的公共事务管理方式。本文将以合肥市蜀山区现有食品安全监管模式为切入，分析影响食品安全监管的各种因素及相互关系，并以此为基础探讨多元主体协同治理视域下食品安全监管的路径选择。

一、合肥市蜀山区食品安全监管基本情况及主要问题

（一）政府在食品安全监管中地位显著，但内部协调不足

合肥市蜀山区高度重视食品安全工作，2005年底成立了食品安全委员会（下称食安委）专门负责区内食品安全监管工作。食安委由区食品卫生局，工商、质监、农业、商委等18个职能部门组成，其中8个部门拥有执法队伍。食安委在食品安全监管中负责监督指导和综合协调，主要负责议事规则、管理办法、事故处理程序、应急预案及责任追究制度等基础性资料的制定并将其及时提供给各部门，食安委将制定的，各部门在履行本部门职责同时配合食安委工作。区食安委下设办公室，日常事务由区卫生局承担。同时蜀山区食安委将食品监管分为生产、流通、消费等环节，如农业部门负责初级农产品生产环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业等消费环节的监管等，各部门各司其职，以提高监管效率。在实际的食品安全监管过程中，这种“分段监管为主，品种监管为辅”的监管方式既没有像以前那样发挥各部门专项监管优势，而且导致监管部门间协调难度加大，信息资源也不能很好共享，问责机制混乱且不明确，各环节相互交织，部门职能和管辖范围不清容易造成监管真空、重复监管和越权监管，无法做到无缝监管。同时政出多门，多头监管不仅导致职能交叉重叠，而且增加了企业经营成本和政府监管成本，反而给区食安委的协调组织工作带来诸多不便。

（二）舆论引导不力，媒体监管力量没有充分发挥

蜀山区为发挥媒体的舆情功能，充分利用报纸，电视，广播等媒介发布食品安全信息，引导消费者的消费行为。然而在实际操作中缺乏正确的引导，某些媒体为了自身利益不负责任的发布信息甚至制造虚假新闻，不仅给食品企业带来巨大的利益损失，而且造成某种程度的社会恐慌；如在“香蕉致癌”、“甲醛啤酒”、“毒蜜饯”等事件中，区某报纸就曾使用“有毒”、“致癌”等词语，甚至把“个案”推而广之到整个行业，不仅夸大了危害、容易制造冤假错案，而且造成网络舆情恶化，加大了社会能见度的潜在风险，不利于发挥媒体在推动食品安全体系建设的作用。且蜀山区目前的媒体监督大多停留在曝光和问责层面，很少有关于食品行业先进管理经验和食品安全产生原因及对策方面的报道。

（三）公众参与食品安全监管渠道不畅，监管意识有待进一步提高

作为协同治理的主体之一，公众积极主动参与，有效行使监管权，可以更好的保证政府监管行为的公平、公正与公开，从而确保食品质量，保障公众身体健康和生命安全。为此，蜀山区在街道社区建立了食品安全工作站。聘请了61名食品安全社会监督员。每个社区工作站的日常工作由1～2名工商人员和食品安全社会监督员负责，定期到社区开展食品安全宣传、抽检、执法、维权等工作，指导经营者合法经商、公平竞争，指导居民提高假冒伪劣食品的鉴别能力、提高自我保护意识。但工作站覆盖面不高，影响不大，且食品安全监督员的自身素质和业务水平远未达到食品监管要求。笔者曾就蜀山区公众参与食品安全监管情况做了调查。共计发放问卷600份，实际回收595份，有效问卷582份，其中在问及“当您在遇到食品安全问题时采取什么样的解决途径”时，共有248位公众采取“自认倒霉”或”不采取行动”的消极途径，占调查问卷的42.6%，只有11.7%的公众会采取“寻求政府帮助”、“找媒体”或“寻求法律途径”等积极方式解决；调查中只有3.1%的人知道所在社区设有食品安全工作站；至于在不采取维权行动原因中的调查中，对维权途径不了解的占26.3%，维认为权成本太高占24.4%，由此可见蜀山区的食品安全监管公众参与渠道不畅，同时维权意识淡薄，参与意识也有待进一步加强。

（四）食品企业的社会责任意识淡薄，食品安全风险增大

只有食品企业自觉维护食品安全，消费者的健康才能得到根本保障。但随着市场经济的发展，某些无良企业利欲熏心，课题组在调查中发现合肥市蜀山区2010年以来共注销60家食品生产加工企业86个产品的生产许可证，但这些问题食品依然会出现在餐桌上或消费者的购物清单之中，经卫生局和质监局在突击检查发现，这些企业为了利益铤而走险，被查处之后换个包装，换个地方继续生产，这种改头换面、以假乱真、瞒天过海的行为屡禁不止，这种挑战社会道德底线和无视社会责任感的不良企业行为是文明健康社会的一大毒瘤，也是食品安全问题的症结所在，政府必须采取严厉措施进行制止。

二、食品安全监管多元主体协同治理的路径选择

（一）建章立制，形成食品安全监管部门联动机制

多元协同治理本质上要求政府与公民社会、市场能够平等对话、协商，建立合作共治关系。因此，必须牢牢把握协同这一中心，加强合作。治理的目的才能最终显现。协同是系统的各子系统间发生非线性相互作用，并自发产生协调一致的集体规则运动，形成某种相对稳定态，最终使系统走向有序。所以建立食品安全监管部门合作机制，充分发挥政府的中心协调作用是必不可少的。仅以合肥市蜀山区为例，必须强化区食安委的领导协调职责，加强食品安全监管部门之间的合作共治。完善利益协调机制，平衡各部门利益，将分散的监管职能整合到几个比较集中的部门，实现部门整合。明确各部门之间权责关系，制定和完善食品安全监管实施细则，及合肥市蜀山区食安委成员单位工作职责，用规则强化责任意识，健全法律问责机制，完善上下问责，内外问责，主次问责的问责体系和宏观指导体系，食品安全多元协同治理才能逐步走上正轨。

（二）规范媒体信息披露，树立积极的社会舆论导向

针对在调研过程中存在虚假报道和舆论误导的问题，政府和相关权威部门应惩防并举，积极引导相关媒体树立正确的舆论导向，同时相关媒体应强化自身社会责任感，遵从行业操守，加强媒体工作者的道德修养，杜绝报道的随意性和捏造制造所谓的“爆炸”消息，保证新闻的客观真实性，以科学严谨、实事求是的态度披露食品安全信息，把最真实的事件还原给社会其他成员，引导消费者树立理性的食品消费观，帮助消费者提高辨别食品信息的能力，鉴于现代互联网信息传递的强大功能，建立和完善区食品安全网络，完善食品安全信息沟通平台，通过网络发布食品安全信息，定时公布质量抽检结果；设立曝光渠道、行业快讯、知识讲坛、信用体系、便民服务等服务平台，努力实现食品安全信息的互联互通，在报道不怕权威，敢于挖掘事情真相,才能形成食品安全监管合力。

（三）以社区为载体完善公众参与食品安全监管渠道，提高公众维权意识

大力开展食品安全进社区工作，积极构筑社会监督防线。以合肥市蜀山区为例，课题组认为区政府应设置专项资金予以支持食品安全监管进社区，建立覆盖全区各镇、街、社区的基层食品安全社会监督网络，制定食品安全社区工作站工作职责等相关文件和工作制度，从制度上加以规范。对食品安全社会监督员进行专业知识培训。坚持“食品安全进社区、巡查执法到社区、解决投诉在社区、接受监督靠社区”理念，把做好食品安全工作与安全社区建设结合起来，采取以经营户为点、道路为线、社区为面的“点、线、面”相结合的方式，拓宽食品安全监管覆盖面。同时大力开展食品安全知识宣传活动，提升公民的食品安全监管能力，提高公民的维权意识，适当降低消费者的维权成本和举证难度，提高不法企业对消费者的民事赔偿标准，促使公民在遇到利益受损时能主动维护自己的权利；整合畅通投诉举报渠道，建立食品安全监管举报奖励制度和举报保护制度，以公众的自觉行动来预防食品安全事件的发生。

（四）加强企业自律，严厉打击企业食品安全不法行为

企业是问题食品的源头。当前我国政府主要采取行政处罚、停产整顿等行政手段来强制规范企业违法行为，可效果甚微。在食品安全新形势下，企业道德建设已经成为消费者的共识。加强食品企业的信用建设，树立“以人为本”的管理理念和义利结合、“君子以义为上”的义利观，将诚实守信渗入商业伦理之中。增强企业第一责任人的意识，同时，充分发挥行业协会的作用，通过制定行规行约，组织会员单位开展法律法规和业务知识的培训并提供技术帮助和指导，增强生产经营者守法经营的责任意识。加大败德企业的败德成本，让败德行为付出沉重代价，坚决严厉打击企业的不法行为，构建一个赏罚分明的市场环境，不让良心企业心寒，是有效推进食品监管的治本之策。

（五）以科技为先导，推进食品安全监管智能化

科学技术在社会实践管理中扮演着越来越大的作用，也是影响协同治理的重要因素和实现手段在食品安全监管中，它不仅让各个主体的监管能力得到释放，也让整个组织系统的联系更加紧密有效。因此政府应以科技为先导，不断提高食品安全检测水平，健全检测方法和标准，建立食品安全信息网络和食品安全数据库，包括食品安全风险分析和预警制度、食品安全追溯数据库等；同时公民需要不断提升现代化网络技能，随时访问政府门户网站；企业自身也要进一步完善企业自检体系，配备必要的有害物残留检测设备；媒体也要不断更新传媒技术，提高新闻报道水平质量。

从合肥市蜀山区食品安全监管的具体实践中发现，多元主体协同治理绝非易事。在食品监管中，政府集食品安全监管的发起者、领导者、负责人、监督者等多种角色于一身，是推动社会问题治理的决定性力量。但依靠政府单方行为显然是不能满足现实社会的需要，大众媒体的舆论导向、公众的参与意识与参与渠道、企业社会责任感等都将直接影响食品监管的最终效果，因此不但要发挥政府元治理在治理全局中的核心作用，又要明确多主体参与过程中的权责划分和度量拿捏，加强执法部门与其他部门、机构之间协同联动，建立政府、公民、企业、媒体信息交互机制，加强对媒体的信息引导，增强公众的维权意识，畅通监管渠道，加大企业诚信教育，多措并举，多元合作，食品安全监管多元主体协同治理新格局才会实现。

（注：本文为安徽理工大学青年基金重点项目“我国食品监管中的第三方监管路径机制研究”，项目编号：2012QNZ15；2013年安徽省大学生创新创业计划项目“多元协同治理视域下的食品安全监管研究”，项目编号：20131036229）

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