安徽主体功能区公共服务均衡化的财政政策研究

赵 慧，邹 蓉

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

十八届三中全会指出要坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动经济发展。此外，我国十一五规划纲要明确提出了主体功能区的发展方向，赋予了区域理论新的内涵；而十二五规划纲要则明确指出将主体功能区公共服务均衡化政策作为实现区域和谐发展的首要任务。安徽作为中部崛起的省份之一，应当及时与全国规划相对接，加强安徽国土规划，加强各区域经济发展，努力形成合理的区域发展格局。

一、安徽主体功能区的概况

主体功能区建设的基本设想在统筹考虑各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展能力、人口分布、经济布局、国土利用城镇化布局以及对内对外的经济联系的基础上将我国的国土面积在空间上划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大主体功能区，根据不同的功能区实施不同的区域政策。优化开发区是指国土开发密度已经很高，资源承载能力开始减弱的区域；重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口聚集条件较好的区域；限制开发区是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。

2013年安徽省发改委正式发布《安徽主体功能区规划》，按照重点开发区、限制开发区和禁止开发区将各地划分主体功能，并为未来发展指明目标。

将合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城八大地区作为国家重点开发区，作为承接全国产业转移的示范区；淮北平原主产区、江淮丘陵主产区和沿江平原主产区作为安徽省的“米袋子”被列为限制开发区；皖西大别山区和皖南山区被定位生态功能区；自然文化保护区和重要水源地则被划上禁止开发红线。

二、安徽主体功能区公共服务均衡化的现实考察

安徽省三类主体功能区能否平稳有效地进行关键在于各区域的居民基本公共服务均衡化的程度。而安徽现有的基本公共服务存在很多问题，特别是公共服务均衡化问题尤为突出，而财政政策对于实现主体功能区公共服务均衡至关重要。

（一）横向的财政失衡导致的主体功能区公共服务不均衡

横向的财政失衡是指同层级的地方政府的财政收入和财政支出之间的差异，这种差异的存在导致了地区间公共服务提供水平的差异。

根据2013《安徽统计年鉴》数据显示，合肥市、毫州市、宿州市的财政收支差额分别为-182.79亿元、-129.58亿元、-140.50亿元，远大于淮北市-56.68亿元、铜陵市-32.80亿元、马鞍山市-62.55亿元、池州市-60.35亿元的财政收支差额；再比照各自的医疗卫生的机构数可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的机构数分别为2100个、1532个和1774个，这三个城市的机构数上了四位数，而其余四个城市的机构数则相对较少。很显然，财政收支差额对基本公共服务的提供有着一定的影响，财政收入与财政支出差额较大的城市所提供的公共服务也相对较大。因此，为了实现基本公共服务均衡化的目标，要平衡同阶层区域政府的财政收支。

（二）财政收支结构变化导致了主体功能区公共服务非均衡

相比较传统的以行政区为单位的发展模式的划分，三大功能区的划分更能突破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动，从而促进区域协调发展。然而，主体功能区会使区域受到功能性的制约，限制开发区和禁止开发区的产业发展受阻、资源开发受控，财政收支结构改变，使得主体功能区的公共服务出现非均衡化的现象。主要表现在以下两个方面：

1．限制开发区和禁止开发区的主体功能主要是生态建设和环境保护，成为了全国或者区域性的自然资源保护区，使得其相比于生态环境保护而言，经济发展就居于次要地位。经济发展受到限制会导致地方性的财政收入减少，同时再加上由于生态环境的保护和建设增加地方性政府的财政支出，使得财政投入公共服务的资金比重相对于重点开发区而言大幅度下降，从而产生提供基本公共服务水平的新差距。

另据2013《安徽统计年鉴》可知，黄山、池州的森林面积相对于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它们的几十倍，森林覆盖率也同样如此，但是黄山、池州两个市区的GDP却比淮南、淮北、毫州的GDP低了很多。这也更加证明，由于黄山、池州为了生态环境的建设消耗了大量的资金，使得本地区的经济发展跟不上其他区域的脚步。

2．限制开发区和禁止开发区开展生态建设和环境保护，对重点开发区有正外部效应。限制开发区和禁止开发区存在着因为放弃了经济效益而损失的公共服务效益的补偿需求。十八届三中全会提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，坚持谁受益谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制。

（三）财政转移支付制度的结构导致基本公共服务不均衡

当前的财政转移支付主要形式有税收返还，一般性转移支付，专项转移支付三种，这三种形式分别存在一些问题。

1.税收返还。其属于以税收优惠形式给予政府的一种补助，税收返还制度存在着财政收入越多的地区获得的税收返还越多，相反，财政收入较少的区域获得税收返还就越少，结果加重了横向的财政失衡，使得主体功能区公共服务均衡化的差距加大。

2.一般性转移支付。一般性转移支付按照各地标准的财政收入和标准的财政支出差额以及转移支付系数来确定，因此，一般性转移支出有利于缩小地区间财力差距，逐步实现公共服务均衡化。但目前安徽省限制开发区和禁止开发区可获得的一般性转移支付资金匮乏，不足以提供与重点开发区大致相等的公共服务。

3.专项转移支付。是对委托地方政府代理的一些具体项目进行补偿而设立的补助资金，主要用于促进各地协调发展和调整产业结构，一定程度上能解决了主体功能区公共服务均衡化的问题。而目前安徽省的专项转移支付并不规范，往往被层层截留，不能很好地提高限制开发区和禁止开发区基本公共服务水平。

三、安徽推进基本公共服务均衡化的财政政策

在市场上，由于基本公共服务提供的是社会保障、基础教育、公共卫生等公益性的项目，所以市场所能触及到的范围有限，此时财政政策特别是财政转移支付制度就显得尤为重要。

（一）调整财政转移支付结构

安徽省应当将限制开发区和禁止开发区作为转移支付的重点区域，原因有三个方面：第一个方面是限制和禁止开发区存在着因为放弃经济效益来实现环境效益的补偿需求；第二个方面是地方财政较为困难，凭借地区本身的力量无法平衡各地区的公共服务；第三个方面是相比较重点开发区而言，在公共卫生、公共安全、社会保障、基础教育等社会服方面，限制和禁止开发区的水平教低，需要加快发展。同时根据两功能区的标准财政收支差额、实施生态环境的增收减支等因素确定转移支付系数和转移支付规模。

（二）完善财政转移支付形式

由于安徽各地方政府经济发展不平衡导致地方政府可支配财力不一致，再加上一些客观因素比如地理位置、自然条件造成的高费用，均导致公共服务成本的差异。这些因素造成的各地区财政净收益差异成为不同地区公共服务水平差异的根本原因，需要利用财政转移支付制度的完善来解决。

财政转移支付应实行横向转移支付和纵向转移支付相结合的形式，取消税收返还和体制补助。目前安徽省各个区域间的差异较大，仅靠省中央对地方的纵向转移，其他区域的公共服务均衡化很难实现。故应以横向转移支付为主，纵向转移支付为辅，促进地区间经济的发展，实现公共服务均衡化。

与此同时也可以推行产业转移类横向转移支付，即在产业转移过程中，转移方政府为了促进产业转移顺利实施所付出的政策资金等支出，是市场与政府双重机制的结合体，是增强安徽省贫困地区比如大别山地区自我发展能力的较好方式，也是促进贫困区在脱贫基础上稳健致富的重要保障。

（三）建立健全转移支付的监督管理行为

目前我国还没有建立起完善的财政转移监督制度，对于安徽省实现公共服务均衡化来说是很不利的，所以针对财政转移的监督制度，安徽省可以做如下几项工作：一方面对于擅自挪用转移支付的资金的、上级截留的或者无正当理由应拨未拨的，以及贪污腐败行为，给予相关责任部门严厉惩罚；另一方面要保障转移支付的公开透明，及时向社会公布相关信息。

（四）完善税收政策，平衡社会财富的支配

通过完善税收政策，推动基本公共服务均衡化，有利于安徽省不同主体功能区的居民享受同等水平的公共服务。针对安徽省个人收入差距过大的趋势，充分利用税收调节收入分配的功能，可以缓解分配不公，促进社会公平。另外，税收返还制度是旧制度延续下来的体制，它的存在与实现公共服务均衡化相违背，因此要采取温和的方式尽快取消税收返还制度。

（五）提高基层政府的可用财力

目前的财政转移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是专项资金，具有专项用途，不能缓解基层政府可支配财力的不足。同时一些限制开发区域为了维持基层政权的运转，往往挪用用于生态建设等方面的专项资金，严重影响了限制和禁止开发区的生态环境建设。

（六）完善财政预算管理制度

健全科学规范、注重绩效的预算管理制度，是完善公共财政体系的重要内容，从而对于公共服务均衡化的实现也有一定的导向作用。因此要进一步加强财政预算管理体制的公开性、透明性和完整性，完善预算公开制度，健全公开机制。

安徽主体功能区的基本公共服务均衡化是一项长期的系统工程，必须在政府的主导作用下，把基本公共服务均衡化与其他政策目标相结合，通过改革各功能区的重点、绩效考核、转移支付形式，与功能区建设相辅相承，最终建立基本公共服务均衡化体系。

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