GPA框架下国有企业分类及依据选择

廖良美，顾 玮

（湖北工业大学 经济与政法学院，湖北 武汉 430068）

加入GPA谈判，是我国继加入WTO谈判后开展的又一项重大对外经贸谈判。政府采购市场开放范围是GPA谈判的主要内容，由各参加方以出价清单①的形式，通过谈判确定。出价清单中涉及到采购实体为国有企业的是GPA附录一中附件3——“其他采购实体”。我国政府自2007年12月28日正式向WTO秘书处递交了加入GPA的申请书和初步出价清单以来，已提供了四份出价清单。就目前谈判形势看，我国加入GPA谈判的出价清单中针对GPA附件3的其他实体的出价和GPA主要成员方对我国的要价非常不对等。我国加入GPA谈判的主要参与方多数要求我们放开所有的国有企业，而我国目前只是将提供全国性的纯公共物品的中央级的重要的事业单位（14家国务院直属的）列入了出价，距离西方国家的要求很远。为什么我方与其他谈判方在我国国有企业议价方面存在巨大的分歧，笔者认为主要是因为我国关于国有企业的分类依据和做法与GPA及西方国家存在差异，这种差异最终导致我方与其他成员方谈判难以取得共识，进而难以取得一致意见。

一、GPA关于国有企业分类的相关原则标准和主要成员方的标准及其做法

（一）GPA中关于“其他采购实体”的原则标准

从2012年3月的《政府采购协定》第2条、第19条和第4条可以归纳出：其他采购实体与所有GPA的采购主体一样，GPA采用了反向推断的方法给出的是一个原则性的标准和要求，即：“政府控制未消除标准”，若从正向推断看，可将这一标准称为“政府控制和影响标准”，凡受“政府控制或影响”的实体，均适用GPA；反之，则不适用。GPA没有给出一个具体明细的标准，主要是因为各成员方的情况千差万别，难以制定出一份通用各方的清单。

尽管这一标准适用于所有GPA的采购主体，但主要是针对“其他采购主体”（即附件3）的，因为中央政府和次中央政府的机关单位相对明晰，而公益性和公用事业单位以及受“政府控制或影响”的国有企业则边界模糊、情形复杂。

（二）主要成员国对“其他采购实体”的界定标准

GPA成员方中关于受政府采购协定管辖的政府采购主体界定标准，具有代表的有美国标准和欧盟标准。

1.美国标准的“政府控制标准”

根据2012年3月各个成员国达成的最新《政府采购协定》，在GPA的附录一中，美国对政府采购实体的附3做的陈述为所有为公法管制的合法人（当局、公司和基金会）。

2.欧盟的“公共法律管辖标准”与“市场竞争标准”

根据《欧盟2004年18号指令》和《欧盟2004年17号指令》，欧盟关于“其他采购实体”采用的是“公共法律管辖标准”与“市场竞争标准”。

“被公共法律管辖的实体”为：被联邦、州或者地方当局或者公共法律管辖下的实体或由这些实体指定任命的实体。

“市场竞争标准”是根据2012年3月政府采购协定，欧盟在附件3备注中对于实体的如下表述得出的：“上述实体的采购活动如果处于市场的竞争力下，那么相关政府采购协定将排除适用。”即如果市场竞争力很强，则不予以适用。

（三）主要成员方的做法

GPA采购主体的“政府控制未消除标准”或者“政府的控制或影响标准”，均很笼统，易生歧义，所以操作性差。各成员方利用标准的模糊性在加入GPA的谈判时大肆讨价还价；尤其是复杂多样的“其他采购主体”，更是成为“讨价还价”的集中地带，所以各成员方所提交的附件3的清单不尽相同。

欧盟在其GPA附件3中包含了公共管理局和所有的公共企业，不但将国有企业，而且还将一部分执行公共职能的私有企业也纳入其中。美国将田纳西河流管理局和圣劳伦斯航路开发公司在内的11个下属机构纳入其中，州一级的开放实体则逐一列举。韩国规定，政府投资达到或超过50%为国有企业，将中央和地方国有企业都划入政府采购主体范围。日本将国际合作银行、贸易振兴机构、道路公团等80多个政府系统的经济实体和科研单位纳入政府采购主体范围。

上述主要成员方的标准和做法的理由，与其国内既存的国有企业类型及其分类依据有关。

二、主要成员方的国有企业分类及依据

（一）主要成员方的国有企业分类

从主要成员方国有企业的发展和管理历史考察，我们归纳总结其主要的分类如下。

1.按管理体制分，分为独立经营型、政府机构型、一般企业型

这种分类具有代表性的是美国。美国是依据政府对国有企业的管理权限进行分类管理。独立经营型，这类企业具有高度的自主权。政府机构型，美国的一些国有企业，往往作为政府的一个司或一个局来管理和经营。一般企业型，这种类型的国有企业的管理体制，与私人企业的基本相同，不同的是，董事会的成员由政府提名，议会批准。

2.按行业的性质分，垄断性的国有企业和竞争性的国有企业

这种分类具有代表性的是法国。法国国有企业集中在两个方面：一是集中于的公用事业垄断性国有企业；二是集中于国家控股的竞争性国有企业。法国政府对垄断地位的国有企业控制程度较高，企业的自主权相对较小。对竞争性国有企业，政府很少干预，企业处于同私人企业相同的平等竞争地位。

3.按经营方式分，可分为直接经营和间接经营两类

这种分类具有代表性的是日本。中央直接经营的企业有五种：日本称“五现业”，即：邮政、国有林和草原、印刷、造币、酒精专卖。中央对“五现业”的管理最直接，监督最严格，企业的经营自主权甚小。除“五现业”之外，其余的公社、公团、事业团、公库等都是间接经营的企业。这些企业构成了日本中央企业的主体。这些企业的盈余须用于积累搞扩大再生产，若发生亏损，国家视情况予以一定的财政补贴。

（二）GPA框架下主要成员方的国有企业分类的理论依据

尽管GPA主要成员方对其国有企业有不同的分类法。但在GPA框架下主要成员国如美国、韩国、欧盟等国家和地区确定“其它采购实体”的基本原则则比较一致，即基于西方企业法理论通用的“私法上的国有企业”和“公法上的国有企业”。

“私法上的国有企业”是指国家控股的商事公司，即依照公司法设立和经营，政府作为股东，依公司法参与其决策和经营的企业。这类企业在法律地位和治理机制等方面与普通私营企业并无区别。而“公法上的国有企业”虽然也从事某一领域的经营活动，但它们同时又担负着一部分对相关领域进行管理的公共职能，其企业决策往往受到政府政策的直接影响。这类国有企业主要集中于邮政、铁路等公共事业和其他市场机制难以发挥或不能发挥作用的领域。如美国独立经营型、政府机构型国有企业，法国的垄断性国有企业以及日本直中央直接经营企业都其性质可以归为“公法上的国有企业”；美国的一般企业型国有企业，法国的竞争性国有企业以及日本直中央间接经营企业其性质都可以归为“公法上的国有企业”。

三、我国国有企业分类及依据

改革开放前，我国国有企业就是指企业全部资产归国家所有的全民所有制工业企业。改革开放后，经过几十年的改革，目前国有企业不再是内涵单一的全民所有制，而是变得独立化、市场化和多形态化。

我国国有企业每一步改革均是依据一定标准对国有企业分类确定后再实施改革措施的，但是我国在长期的国有企业改革实践中并没有从本质上区分不同类型的国有企业，而只是从国有企业外在特征上对国有企业进行分类并据此制定不同的改革政策。曾经存在过以下几种分类：

（一）按企业规模分类，将我国国有企业分为大型国有企业、中型国有企业、小型国有企业

大型企业是国家的经济命脉，对国民经济起主导作用。而小型企业则不占主导地位，且经营困难。其结论就是改革中要抓大放小。

（二）按管理权限分类，将我国国有企业分为中央所属企业和地方所属企业

中央所属国有企业由国务院国有资产监督管理委员会负责监督管理，地方所属国有企业由各级地方政府的国有资产监督管理委员会负责监督管理。

（三）按功能分公益性国有企业和竞争性国有企业

公益性国企在中央企业层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业，在地方包括供水、供气、污水处理、公共交通等方面的企业。竞争性国有企业是指以利润为经营目标的国有企业。

（四）按行业和分布领域分类，将我国国有企业分为竞争性国有企业、不完全竞争或非竞争性国有企业

这是我国国有企业最常用的分类标准。非竞争性的国有企业采用国有国营的方式，垄断性的国有企业采用国有国控模式，竞争性大中型国有企业采用公司制改造，对国有小型企业采用完全放开的方针。

由于历史原因和中国社会主义公有制的特殊国情，我国国有企业的分类相当复杂，甚至适用标准和分类依据在时间上空间上交叉存在，不同的管理部门对国有企业有不同的分类和标准。目前我国国有企业不仅难以适用GPA的基本原则，也难以适应国际惯例中将国有资产投资或持股超过50%的企业即为国有企业的分类标准。

综观我国国企的改革历程，我们可以清晰地看到，我们现在的国企已完全有别于政企合一，两权不分的传统意义上国有企业，也与西方国家认为计划经济体制下的国有企业相去甚远。

四、GPA框架下我国国有企业分类及依据的选择

由于我国关于国有分类依据的不够确定及分类类型的多样，导致国有管理混乱，也给我国加入GPA谈判带来困难。

我国加入GPA，不仅是开放政府采购市场的问题，也是有关法规、制度、惯例国际接轨的问题，结合GPA附件3关于其他实体的规定及主要参与方的经验，我国其他实体的分类应按功能进行分类，即按提供公共物品、准公共物品和私人物品进行分类。遵循这一分类原则可以将涉及GPA我国其他采购实体分为三类：第一类是提供公共物品的事业单位的；第二类是提供准公共物品的公益性国有企业，第三类是提供私人物品的竞争性国有企业。即选择将我国国有企业分类为公益性国有企业和竞争性国有企业的做法。同时采用国际惯例中将国有资产投资或持股超过50%的企业即为国有企业的分类标准。

这种分类法理上符合西方企业法理论通用的 “私法上的国有企业”和“公法上的国有企业”分类标准，实践上符合我国国有企业改革的实际和今后的分类改革方向。我国国有企业，尤其是不少垄断性国有企业，其经营项目已扩大到诸多竞争性行业，却利用国有企业的政策倾斜、资本雄厚、行业垄断等优势获取高额垄断利益，也滋生了腐败。对这些国有企业进行新一轮的市场化改革成为必然，也是我国加入GAP的客观要求。按照“私法上的国有企业”和“公法上的国有企业”分类标准，对我国现有国有企业进行性质界定，并以此为依据分类为公益性国有企业和竞争性国有企业，并进行相应的归类改革。

注 释：

① 出价清单包括5个附件和1份总备注。详见《政府采购协议》2012年版。

[1]海闻,李晋,戴觅.中国加入《政府采购协定》国有企业出价策略研究[J].国际贸易问题，2012，（9）.

[2]袁杜娟.国有企业纳入《政府采购协定》问题研究[J].上海大学学报（社会科学版），2008，（5）.

[3]刘鹏.我国国有企业的类型和功能定位[J].武汉学刊，2012，（1）.