关于如何提高城市规划可操作性的几点思考

王梅莹

(山西久一建筑规划设计有限公司，山西太原 030006)

城市规划作为一定时期内一个城市的发展蓝图，是城市规划实施行为主体进行城市建设和管理的重要依据，也是城市规划、城市建设、城市运行三个阶段管理的龙头，城市规划的重要性不言而喻。但就目前各地城市规划实施的情况来看，“纸上画画，墙上挂挂”的现象依然大有所在，当然这除了行政因素外，可能最直接、最主要的原因之一即城市规划的可操作性差，甚至不具备可操作性，使得规划本身就难以落地，行政管理部门在实施与管理过程中也就无从下手，城市规划编制单位提供的规划成果自然也就成了“墙上的画”。

究其原因，主要体现在以下几个方面。

1 规划内容体系的科学性

这一点在城镇体系规划和城市总体规划两个层面表现的尤为突出。以县域城镇体系规划为例，在2006年7月25日颁布施行的《县域城镇体系规划编制要点》(试行)中要求，该类规划的规划内容有十几条之多，其所涵盖的范围十分广泛而全面，但实际编制以及实施过程中能否全部落到实处，答案恐怕并不乐观。

先以产业发展这一条内容为例，单从规划编制的角度来讲，要做到其实不难，但关键问题是规划确定的这些内容真的能够对当地的产业发展起到多大的实际指导意义就不得而知了。作为县域经济单元来讲，产业发展方向与重点是其最需要解决的重点问题之一，但要想真的提出适合某个县域经济单元发展的产业重点是需要经济学、管理学等大量专业人士经过大量的资料分析及区域发展动态等等诸多相关影响因素的研究后方可提出一二，仅凭城市规划从业人员简单的分析一下历年的经济数据、参考一下当地的国民经济发展纲要就明确其产业发展方向与重点未免过于草率，因此也就很难真正对当地的经济发展起到实际指导意义。更何况产业发展其实是市场行为，是随着市场的发展变化而变化的动态过程，而我们在规划编制过程中这种过于直接的“安排”，恐怕更多的是规划师甚至管理人员的一些主观理想和意愿。譬如现如今山西的煤炭产业，多年来它一直是山西的支柱，但由于近年来市场环境的原因，山西的煤炭及相关产业均陷入低迷，虽然政府层面不断出台改革与刺激政策，但恐怕短时间内也难以扭转当前的发展状态。因此，关于产业发展这项内容我认为应该由专业规划来解决，而不应该作为城市规划的编制重点，因为要想真的做到切合实际又科学合理，这个任务对于规划师来讲未免稍显艰巨了。

同样再说区域管制，编制要点里明确“要划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，提出各分区空间资源有效利用的限制和引导措施”，并把这一条作为强制性内容来执行。而从县域范围来讲，要科学合理地划定上述三类管制区域恐怕也只能通过文字泛泛的提一下，真的要做到像城市总体规划或控制性详细规划那样落到实处恐怕也是难上加难。首先，比例尺就限定了这项工作的精确性。县域村镇体系规划的比例尺一般为1∶5万～1∶10万，而对于某些要素的管制区域其实只有几米，最大的也无非几公里，因此要想在这样的比例尺度下尽可能准确的表达出各类管制区域的划分实在困难。其次，在县域范围来讲，究竟哪些区域应该属于禁止建设区或限制建设区就是一个相对模棱两可的概念，也很难以简单的一条线来界定二者的准确分区。因此，划定管制区域可以提，但将其作为强制性内容来执行则很难操作。这在建设项目选址过程中体现的尤为明显，一个建设项目大则占地几百亩，小则几十亩甚至几亩，而由于比例的问题，上述三类管制分区的界线稍微存在一点误差可能这几百亩地的归属问题就会出现本质上的区别，本身可能是属于适宜建设区，但由于比例表达等原因，可能就变成了限制建设区甚至禁止建设区，最终可能会出现因为项目的选址而调整或修改规划的局面。

第三再说用地规模，编制要点里同样也要求“县域村镇体系规划应与土地利用规划相衔接，进一步明确建设用地总量与主要建设用地类别的规模，并编制县域现状和规划用地汇总表”，同时还要求“各镇区的建设用地规模要作为编制重点内容予以明确”。抛开前面提到的由于比例尺问题导致难以计算出准确的用地规模数据不说，仅从其编制的必要性角度来讲，我认为这项内容值得探讨。首先，按照我国现行的城市规划编制体系，县域村镇体系规划是最高层级，接下来还有城市总体规划、镇总体规划、乡村发展规划等，而上述的这三个层级的规划对于用地规模的界定都相对县域村镇体系规划要容易的多，也准确的多，而且这三个层级的规划也均属于法定规划范畴，因此，没必要在县域村镇体系规划层面把这些下一层级可以解决的问题都一一叙述清楚，更何况在实际操作过程中也很难做到准确的表达。

最后说规划期限，这个问题其实不只体现在县域村镇体系规划上，城市总体规划也同样存在。在多年来的实际操作过程中就不难看出，国民经济发展规划与土地利用总体规划的可操作性均相对要强，这除了行政原因外，规划期限就是十分重要的影响因素。目前我国城市规划的规划期限一般从起始年份算起，确定15年或者20年，随意性很大，也很难与行政主体的任职期或者国民经济发展规划做到步调一致，进而实施效果就难免差强人意。

2 规划实施机制的协调性

影响城市规划可操作性的另一个重要因素即各部门之间的协调机制不够顺畅，而城市规划管理部门的实施恰恰离不开土地、交通、教育、电力等诸多部门的协调。但是由于我国现行的行政体制等原因，各部门均相互独立、各自为政，部门之间相对顺畅的协调机制一直难以建立，目前虽有一些发达省份实现了规划与土地部门的整合，但其他相关部门之间的协调程度依然欠缺，这也使目前强调的“三规合一”甚至“多规合一”更加难以实现。

这里城市规划管理部门与国土部门之间冲突最为明显也最为直接。部分县市由于规划滞后或者行政体制等原因，国土部门在出让土地时与规划管理部门的沟通和协调不够，有的甚至完全不考虑城市规划的存在，最终导致项目用地与城市规划冲突严重，如地块被城市道路切割等等问题，也极大地降低了土地的使用效率。其次是教育、交通部门与城市规划管理部门的协调不够导致大规模的设施投资浪费或重复建设等现象十分严重。如多年前的教育资源整合因为没有与居民点布局调整相结合，本来出发点很好，最终却导致更多的乡村孩子失学、城镇的教育资源压力过大、校车事故频发等诸多社会问题的出现，而如今又要走回头路——恢复部分教学点。而交通、电力等部门与城市规划管理部门的协调不够导致的最直接后果即资源浪费、重复建设等。多年前有一则新闻报道，当时完全被当作是“正能量”——四川山区的一个仅有十来户山庄窝铺的村庄没有通电，而为了能让村民点上电灯，电力部门花费大量的人力、物力、财力，总投资多达数百万元。试想，如果当时将这几户村民搬迁至山下的条件相对较好的中心村或者行政村需要多少投资，即便投资一样，起码村民的生活环境会大大改观，何乐而不为，村村通水泥路工程的实施也同样存在类似现象，为了让所有自然村通水泥路，不惜花费大量财政投资，但随后好多山区规模小、环境差的居民点又被撤并到中心村或者条件较好的行政村，导致刚刚修好的道路或者刚刚敷设的电力线路面临废弃。

上述种种问题的出现均因为各部门之间的协调不够，最终直接导致城市规划在实施过程中的可操作性与规划的初衷相去甚远。