论我国邻避设施环境影响评价公众参与的冲突与协调——以北京至沈阳铁路客运专线建设项目为例

(北京师范大学法学院，北京 100875)

1 引 言

邻避设施，是指对一定区域整体存在某种公共效用、但潜在的负外部性影响却集中于周边社区，因而遭到居民反对的设施。环境影响评价是邻避设施选址或路线规划过程中的核心环节，也是公众参与的重要阶段，充分而有效的公众参与将促进公众与政府的对话和沟通，有助于冲突的化解，增加政府行政决策的科学性、民主性。北京至沈阳铁路客运专线(以下简称“京沈高铁”)环评争议是在我国高铁迅速发展中公众参与的典型案例，京沈高铁从第一份环评报告书公示开始，历经五年时间，报告书经过三次修改才最终获得环境保护部的审批。在此过程中，京沈高铁北京段的公众与项目环评单位、建设单位、审批部门以及相关部门之间的博弈从未间断。在本案中，公众参与环境影响评价的法律依据是什么？环评单位调查公众意见存在哪些瑕疵？沿线公众以环境权益受到侵犯“粉饰”其他利益诉求是否合理？政府在面对“对抗式”公众参与时应如何理性应对？政府应如何平衡“公共利益”与“少数人利益”保护之间的关系？京沈高铁环境影响评价案件在我国公众参与环评历史中将书写浓墨重彩的一笔。

2 京沈高铁环境影响评价案例概述

京沈高铁是我国《中长期铁路网规划》中“四纵四横”告诉铁路重要组成部分。2009年，京沈高铁建设项目通过国家发改委的项目建议书批复，进入环境影响评价阶段。2009年3月，环评单位在环境影响评价公众参与平台发布第一次环评公示。2010年12月，环评单位在《中国环境报》上发布第二次公示材料，并在预建铁路沿线省市进行公众意见调查，北京地区居民反对率较高。针对北京沿线居民反对率过高的情况，高铁建设单位、设计单位在两年时间里对线路方案进行了优化，并再次对北京朝阳区境内沿线居民进行公众意见调查，结果显示高铁建设支持率达94.82%。2012年8月，环评单位在《北京晚报》和《新京报》刊登了环评信息公告，公告后星火站附近居民对北京市区的高铁选线反映强烈，严重质疑第二次公众意见调查的高支持率。2012年11月，环保部公示京沈高铁环评报告书简本，对北京市境内的线路再次进行了梳理与优化，但居民对此并不认可，他们的该观点是反对京沈高铁北京段的线路选线。2012年11月至12月，星火站附近小区居民通过微博、博客、QQ群和论坛等新媒体相互联络，众多居民加入维权行列。数百名业主先后到环保部进行申诉、到北京市规划委同副主任进行会谈、举行名为“晒太阳”的平和理性抗议活动，齐声高喊“高铁改线”。2013年8月，环评单位及有关部门公布了京沈高铁优化方案，并将京沈高铁始发终到站由“北京站”改为“星火站”。2013年11月，环保部公布了拟批准新建京沈高铁环境影响报告书的信息。报告书公示后，沿线居民小区对该环评报告仍难以接受，遂继续向环保部申请召开听证会。2013年12月2日，环保部首次就环评审批召开行政许可听证会，京沈高铁建设项目的利益相关方出席了本次听证会。2013年12月4日，环保部公布关于京沈高铁环评报告书的批复，顺理成章的是，京沈高铁项目的可行性研究报告也随后获国家发改委批复。2014年3月5日，京沈高铁辽宁段正式开工建设。京沈高铁项目投资估算总额高达1245亿元，比五年前增加545亿元。在沿线公众坚持不懈的抗争下，京沈高铁的建设单位和环评单位多次修改设计方案、优化环保措施、增加环保投入，这场历经五年的环评风波，终于尘埃落定。

3 京沈高铁环境影响评价案例分析

3.1 京沈高铁环评公众参与存在的问题和冲突

3.1.1公众“邻避情结”日趋浓烈，公众参与的利益诉求多元化

维特斯等认为邻避情结是一种公众的情绪性反应，他们将环境价值作为判断公众设施是否应当建设的主要标准，而不是基于充分的技术、经济、管理方面的知识。京沈高铁环评过程中，沿线居民的公众参与动机大致可以分为两类：一是对自身环境权益的诉求、二是对经济利益的诉求。公众重点关注的高铁建设环境问题主要包括噪音、振动、电磁辐射等。然而，目前科学对高铁经过产生噪音污染、振动困扰、电磁辐射等环境风险无法确认，导致北京段沿线房价受到严重影响，公众的经济利益受到损害。根据我国《环评法》第十七条“建设项目环评报告书的内容”要求可知，房屋贬值并不属于“环境影响”的范围。为了“合法”表达经济利益诉求，沿线公众只能将对房价的担忧以“噪声、振动、电磁辐射扰民”等方式融入自身环境权益诉求，通过公众参与将诉求的声音放大，名正言顺地参与到环评过程中来。所以，公众参与环评的动机不可一概而论，邻避情结的产生也并非均源自对环境权益的担忧，不同的公民个体都可以通过公众参与表达自身的利益诉求，哪怕说理并不充分，也应当允许不同声音的呈现。

京沈高铁环评案例中，公众参与的利益诉求呈现多元化趋势，主要囿于“只有利益的拥有者才能够真正体会到利益受到侵害的切肤之痛，因而利益必须由利益的拥有者自己主张”。公众个体作为关心自身环境权益的自然人，有着自己的价值偏好和利益倾向，这些不同的价值和利益，在整体的维度上，恰好是构成公共利益和公共价值的基础。在本案中，京沈高铁的建设将大力推动沿线城市经济建设和社会效益，而北京段沿线“少数人”却硬生生地将高铁建设推迟了五年。政府作为公共利益的天然代表行使决策权，京沈高铁项目决策过程中必然存在公共利益与少数人利益的博弈。在民主社会中，尊重和保护包括少数人在内的所有公民的权利是民主政治的核心价值。在利益价值追求多元的今天，公共利益并不总是比少数人权利重要，因为先验性的公共利益并不存在，它往往是在少数人与多数人的利益衡量中所产生的。如何保障少数人的利益诉求得到充分表达，才是尊重和保护少数人权利的重要路径。

3.1.2环评公众参与有效性不足，公众意见调查存在瑕疵

在本案中，前两个阶段的环评公众参与过程都表现出严重的瑕疵，由此引发公众的强烈不满，导致邻避事件的升级。首先，环评报告公示不符合便利原则。环评单位将环评报告公示于公众不熟悉的平台，第一次公示于“环境影响评价公众参与平台”，第二次公示于《中国环境报》。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》可知，建设单位或环评单位可以选择一种多种方式发布信息公告，包括在建设项目所在地的公共媒体上发布公告、免费发放包含公告信息的印刷品、其他便利公众知情的信息公告方式。而京沈高铁环评单位并未直接将相关信息发布在公众容易浏览的场所，如小区公告栏、电子屏、公共纸媒等，信息公开渠道存在问题，有故意避开公众参与的嫌疑。当然，这也是我国环评公众参与的突出问题之一。因此，前两次环评公示中只有某个小区的数名居民对京沈高铁建设表示抗议，而其他公众则对建设信息基本不知情，环评公示有违公众参与的便利原则。

其次，第二次环评公众意见调查漏洞百出。通常而言，环境影响评价是否有实效很大程度上取决于公众是否成功参与，最有可能受所建项目影响者的意见应当对环境影响评价最具有影响力，因为他们比其他人更能提供可能产生的不良影响的性质和程度方面的信息。然而，第二次公众意见调查存在各方面的瑕疵：第一，执行调查人员未清楚交待调查背景；第二，调查问题避重就轻，提问不统一；第三，调查规避核心公众群，忽视被调查者的年龄、职业、性别等因素；第四，调查不符合核心公众代表的基本数量要求；第五，调查时间短，调查程序不合法；第六，调查存在剥夺公众参与权利的现象。由此，环评单位得出了京沈高铁北京段第二次公众调查支持率达94.8%，“虚高”的支持率直接引发了公众与政府、环评单位、建设单位之间的冲突，公众不断质疑环评报告，采取上访、信访、“散步”等非正式参与方式表达诉求，形成持续性的邻避运动。

3.2 京沈高铁环评公众参与矛盾的协调和化解

3.2.1政府部门理性对话公众，公众参与方式基本得以保障

正是这场持续性的对抗式沟通，导致了相关政府部门与公众的直接对话。2012年8月，星火站附近居民对京沈高铁项目北京段选线问题反映强烈，前往国家发改委、北京市规划委、北京市环保局、筹备组、铁道第三勘察设计院等部门信访和上访。2012年9月，环保部便以关于转送《关于北京市部分群众对拟建京沈客运专线项目投诉情况专报》的函，要求建设单位高度重视，并开展有关反对意见公众的座谈会。2012年10月，建设单位组织了星火站附近反对意见较为强烈的小区公众代表召开座谈会，认真听取了代表对北京段线路选线的意见，公众意见主要包括：强烈反对高铁经过小区，认为铁路需要建设，但不要穿越城区，经济需要发展但决不能以牺牲人民的健康和幸福为代价。若必须修建的话，也希望星火站站位在既有站中心原址改建或向北移动。2012年11月21日，五十多位公众代表到环保部进行申诉，表达对环评报告“虚高”支持率的不满，环保部环评司相关负责人听取了他们的意见。2012年11月29日，数百名公众聚集到北京市规划委门前呼喊“领导下来”，北京市规划委副主任友好地与公众代表进行了长达两小时的会谈，并面对媒体和公众表示：“京沈高铁相关方案，一个月之内一定给予明确答复，不通过环评绝不开工。” 2013年12月2日，不少公众仍然对多次优化的京沈高铁设计方案不满，环保部认为有必要针对有关环境问题进一步公开与公众进行直接交流。因此，首次组织召开了就环评审批的行政许可听证会。让公众代表进一步表达诉求，反映意见。

我国公众参与的基本形式包括问卷调查、咨询专家意见、座谈会、论证会和听证会等。从本案中可以看出，针对不同的环评阶段公众参与的形式均有所不同。此外，有关政府部门在面对公众强烈的邻避情结时，保持理性、友好的态度倾听公众意见，并及时作出承诺考虑建设方案，这种积极的意见反馈有助于平息公众的激动情绪，缓和矛盾与冲突。相关政府部门面对公众参与的处理态度，由排斥环境风险沟通到理性沟通，虽然还没有走向主动沟通，但已然能看见政府决策逐渐走向科学化、民主化、透明化。最具意义的是，环保部对京沈高铁环评工作高度重视，进一步召开听证会。听证会是最正式、最严格的公众参与方法，公众的意见在听证会中更容易被多方倾听，辩论更加激烈、理性。因此，本案中公众参与的形式比较丰富，政府对待公众参与的态度有所进步，公众的参与渠道基本得到保障。

3.2.2政府部门认真对待公众参与，积极采取措施优化高铁路线

公众参与是现代民主的重要形式，按照科恩的观点，衡量民主的尺度有三个方面：民主的广度、民主的深度与民主的范围。民主的尺度也是测量公众参与的尺度。公众参与的深度与范围，是由参与的充分性和实际参与决定问题的多少及重要程度来决定的。在京沈高铁环评案中，公众参与的形式基本得到保障，但公众参与的效果如何呢？根据案情可知，第一次环评公示由于公众的反对而未通过，第二次环评公示后进行的第一次公众参与调查因北京段沿线公众反对率较高也未通过，逼迫高铁建设单位、设计单位对线路方案、环保措施进行了优化：设置框架式声屏障、限速处理、星火站位置偏移、保留小区绿地等。第二次公众参与调查因被反映作假引发相关政府部门高度重视，环评报告书简本中再次对北京市境内线路方案和环保措施再次进行梳理和优化：将“半包隔声屏”改为“全包隔声屏”、居民区禁止鸣笛等。面对公众强烈的质疑和不满，北京市规划委再次就京沈高铁星火站至五环路段工程设计优化方案进行了公示，对受影响的住宅进行拆迁或功能置换，采用无缝线路、有砟轨道等，最重要的是，取消北京站，改星火站为始发终到站。除此之外，北京市规划委针对收集到的公众反馈意见，按照《环境影响评价公众参与暂行办法》第十七条的规定，分别附具了采纳或不采纳的说明，并列出了相应的理由。第四次公示的环评报告书显示，就京沈高铁北京段存在的11处环境敏感点解决方式是，设置声屏障、安装隔声窗、预留有线电视入网补偿经费等，让工频电场、工频磁感应强度均满足相应标准要求。

可以看出，政府部门、建设单位、环评单位充分对待公众利益诉求，慎重衡量少数人利益和公共利益的冲突，不断调整和优化高铁设计路线，满足部分公众诉求。公众参与政策过程之目的，就是要影响公共政策的决定。民主政治是民意政治，政策制定者必须敞开心胸，让民众能够在政策制定过程中畅所欲言；但民主政治更是责任政治，政策制定为其所制定的政策负责，公众则应为其所为之言论，负起道义上的责任。

4 京沈高铁环境影响评价案例启示

4.1 信息公开是公众参与环评的前提

知情权、参与权和监督权是公众在环境保护中享有的主要权利，其中知情权是公众参与环境影响评价的前提和基础。知情权是从公众的角度而言，但是公众知情权的实现依赖于政府信息的公开。如果没有政府信息的公开，公众的知情权便无从谈起。因此可认为，信息是否公开是衡量一个社会是否是民主社会的一个标准和条件，也是衡量这个社会是否具有真正的公众参与的尺度。环评公众参与中的信息公开应当注意两方面内容；一是保证信息公开的及时性、准确性、全面性；二是保障信息公开的便利性。邻避设施的建设对周围环境、公众都有较大的影响，因此要确保受项目直接影响的公众能够对拟建设施有充分的了解。因为只有知情后才能形成主观判断，表达诉求。环境信息应当被公开，而且还要以全面的方式公开，公开一部分或选择性公开都不是实质性公开，都侵犯了公众的知情权。此外，信息公开的便利性也应当被强调。我国许多环评信息公示都存在规避公众参与的嫌疑，主要原因在于公示地点不利于公众方便地知晓。环评信息公开应通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式进行，更贴近公众生活的公开方式可能更容易达到知情的效果，比如小区公告栏、电子屏、公寓门口、车库门口、政府官方微博等平台，确保公众能及时了解邻避设施建设的环评进展，进而发挥监督作用。全面而有效的环评信息公开，是公众充分参与的先决条件。

4.2 完善环评公众参与方式保障参与有效性

在法律方面，我国规定的环评公众参与方式丰富，赋予公众在自环评委托，签订环评合同时起便可介入环评程序的权利。然而，不同的环评公众参与方式均有其属性特征，因此在适用方面应区别对待。虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》第十二条规定了公众参与的形式，但却没有规定何种情形下应适用何种方式调查公众意见，这就给环评单位或建设单位留下了很大的操作空间。一般而言，要保障公众参与的广泛有效，应当针对不同环境问题的项目，采用不同的参与方式。比如可以规定将发放问卷作为公众意见调查的基本和必须的方式，而针对反对比例较高的项目，可以再增加座谈会、论证会或听证会，针对项目影响范围大、环境问题多、社会意义大的情况，应分阶段、分情况采用多种公众参与方式，以便全面征求公众意见，达成决策共识。

4.3 政府应转变管理理念加强环境风险沟通

解决该问题的关键则在于政府的管理理念需要转变。首先，政府应承认环境风险沟通中利益博弈的存在。尽管在邻避设施规划过程中的公众参与对政府而言是不小的挑战，但是从长远来看具有未雨绸缪的前瞻性，也正是新型公共服务中所提倡的“花钱的目的是省钱”。其次，政府应主动保障公众知情权，健全利益表达机制。公众之所以面对环境风险表现出抵制情绪，很多情况下源于对邻避设施的不了解，他们掌握的社会资源和知识都不够充分，并且经常受到强势群体的侵害。主动提供全面、及时、准确的环境风险信息，健全合理利益诉求表达机制，使得政府和公众进行直接对话，对于化解二者之间的矛盾有着重要作用。

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