中央环保专项资金项目监管存在的主要问题及对策探讨

(1.天津市环境保护技术开发中心，天津 300191； 2.环境保护部环境规划院，北京 100012)

1 专项资金项目监管存在的主要问题

中央环保专项资金自设立以来，针对环境污染的重点地区、重点行业、敏感领域出台了资金支持范围。到2012年，中央环保专项资金已安排近70亿元，带动数百亿元资金，为解决突出环境污染问题，保障区域环境安全和人民健康，改善民生等方面发挥了重要作用。但是，专项资金在项目监管方面存在一些问题亟待解决，主要表现为：

1.1 自筹资金不到位，项目资金有缺口

中央环保专项资金要求各级政府按比例配套并自筹一部分资金。尽管中央环保专项资金已带动数百亿资金，但仍有些项目的自筹资金不到位，造成项目资金缺口，导致投资计划未能实现。

1.2 项目实施过程中监管力度不够

在实施过程中，项目承担单位应严格按照国家基本建设管理的有关规定，实行法人责任制、合同制、招投标制、工程监理制。但有些项目该进行招标的工程项目不进行招投标，由实施单位直接发包，未经过相关程序的监督；有些项目建设质量不高，达不到预期效果。有些项目为甲单位申报的污水处理项目，而实际建设单位却变更为乙单位的技改项目，而乙单位的技改项目已经享用了其他资金，项目建设主体和建设内容发生了较大变更，却未履行任何报批手续，涉嫌挪用专项资金[1]。有些单位将项目资金张冠李戴，一种情况是项目申报单位领到专项资金后，未专款专用，而是挤占挪用；另一种情况，部分项目审批部门和少数领导干部，以专项名义为家乡或其他单位下拨资金，这在中小项目资金审批过程中表现突出。

1.3 缺乏对项目建成后的运行监管

项目建成后能否发挥作用，关键在于运营管理。现有的中央环保专项资金项目监管体制对项目建成后的运行监管重视程度不够，缺乏在项目验收后的有效后续监管机制。

1.4 对项目实施效果缺乏有效评估

项目建成后能否达到预期的社会效益、经济效益和环境效益，需要对其进行全面的评价，并将评价结果及时反馈给相关决策和管理部门。现有的监管体系缺乏有效的项目实施效果评价手段和反馈机制，无法为今后中央环保专项资金的项目审批和项目管理提供科学、可靠的指导性依据。

2 环保专项资金项目监管存在问题的原因分析

2.1 监管模式粗放，缺乏全过程监管

从监管层面来说，对项目突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和具体环节检查多，全方位跟踪监督少，项目监管存在“重项目前期审批、轻项目中、后期监管”的监管模式。

2.2 监管组织机构体系不完善

目前，承担中央环保专项资金监管职责的部门较多，有环保部、财政部、地方环保部门和财政部门等等，由于缺乏专职的监督机构，且各部门之间的具体分工不明确，导致在项目实施过程中存在监管的空白区；另一方面存在多头介入、多头检查、重复检查的现象，造成监管资源浪费和监管效率低下。

2.3 监管评估机制不健全

尽管环保部、财政部陆续出台了一些管理文件，为加强中央环保专项资金监管提供了管理依据，但这些文件大多对中央环保专项资金项目监管作了涵盖性的规定，缺乏具体规定，易造成规定与实践相脱节等问题。对中央环保专项资金项目进行全面评估也非常重要。尽管，国内已开展专项资金绩效评估体系研究，但相关的绩效评估体系仍处于研究和试点阶段，未全面推广。

2.4 信息化监管水平低

目前，中央环保专项资金监管的信息化程度较低，缺乏高效的信息化监管方式。从内部来看，信息化管理协调机制尚未落实，承担监管职责的部门之间缺乏及时的信息沟通，致使人力、物力、财力等浪费。从外部来看，由于缺乏有效的监管渠道，公众参与监督的渠道不畅，造成中央环保专项资金外部监督乏力。

2.5 缺乏相应的追踪问责制度

在项目监管过程中，缺乏有效措施对未能达到预期效果的项目进行有效的惩罚。即使对违规项目进行处罚的，也往往流于形式，治标不治本，直接影响了项目监督管理的权威性和有效性。

3 中央环保项目专项资金项目监管对策探讨

3.1 设立项目库，加强项目前期申报审核论证

设立环保专项资金项目库是为了加强资金管理、提高资金的使用效益。省级环保部门要与财政部门积极协商，按照中央环保专项资金项目申报指南的要求，认真组织前期申报论证工作，对备选项目的实施基础、开工条件、建设方案、工艺流程、环境效益等方面进行充分论证和审查，把好项目申报关，提高申报项目的质量，并对所申报项目的真实性、可行性负责。项目通过筛选后，方可进入“环保专项资金项目库”，然后根据轻重缓急对项目进行排序，进行预算安排。

3.2 完善监管组织机构，加强专项资金日常监管

中央环保专项资金项目涉及中央及地方多个部门和单位，包括财政部、环保部、地方财政部门及环保部门、项目承担单位等，要改变项目监管“重前期，轻中后期”的现象，必须明确各方监管职责，分工明确，各司其职，各尽其责。同时可探讨设立专门的监管服务部门对项目进行全过程监管，建立并实施日常监督管理制度，督促项目承担单位规范建设程序，按规定使用资金，提高项目建设质量，确保达到项目预期建设目标。

3.3 严格项目竣工验收制度

对于使用中央环保专项资金的项目建成后，项目单位应及时向项目立项原审批部门提出环境保护专项资金补助项目竣工验收申请，同时提交项目竣工验收申请报告、项目试运行报告、项目竣工验收监测报告、项目财务报告等材料。项目立项原审批部门应对竣工项目的中央补助资金使用情况、项目原申报内容完成、项目环境效益等情况进行严格的评估、审查。

3.4 建立并实施绩效评价体系

应依据科学性、合规性、效益性等原则，以资金投入与保障、项目实施与管理、项目产出效益与可持续影响作为评价指标[2]，构建科学、合理的中央环保专项资金绩效评价体系，对项目绩效进行科学计量，使专项资金的绩效评价具有可比性。另一方面，项目的绩效评价结果也应及时反馈给相关管理部门。通过建立环保专项资金绩效评价体系，对提高预算的合理性和科学性，优化资金结构，提高专项资金使用效益，强化监督管理都将起到积极的作用。

3.5 建立信息公示制度

将中央环保专项资金的申报指南、资金安排和使用情况、各项管理制度、项目进展情况及验收考核情况等相关信息在环保部及地方环保局网站予以公布，达到各方共同监管的目的。建议对违规项目和及其承担单位也应予以公示。

3.6 实施专项资金使用责任追究制度

从行政、法律等层面建立多重问责机制，需明确各级政府、各部门在环保专项资金使用中的权利和义务，对造成项目资金使用损失、浪费以及资金没能够充分发挥效益的，要追究单位和个人的相关责任。

参考文献：

[1]许海霞.论环保项目资金管理[J].安徽职业技术学院学报，2013，12(2)：38-42.

[2]程亮，吴舜泽，孙宁，等.论中央环境保护专项资金项目绩效评价指标体系构建[J].环境科学与管理，2010，35(11)：189-194.