进口废物管理目录调整原则和方法及对策建议研究

(中国环境科学研究院，北京 100012)

根据《固体废物污染环境防治法》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》和有关法律法规，环境保护部、商务部、发展改革委、海关总署、国家质检总局形成了动态调整进口废物管理目录的共识，并且依据新形势和新的要求对进口废物管理目录进行了多次调整，但是关于进口废物管理目录动态调整的原则、对策、方法却鲜有报道。中国环境科学研究院多次向环境保护部提交进口废物管理目录动态调整报告，其中提出的部分需要调整的固体废物被采纳，在进口废物管理目录调整方面积累了较丰富的经验，笔者结合进口废物管理目录调整实践，全面探讨了进口废物管理目录调整的原则、对策建议和方法，为进口废物管理目录动态调整提供参考。

1 进口废物管理目录动态调整发展过程

1.1 进口废物管理目录的起源

1991年3月，发布了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》([91]环管字第098号)，首次列出了需要严格控制从境外转移的23类废物种类。1994年7月，发布了《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》，指出了欧共体《绿色名录》、《琥珀色名录》和《红色名录》中不需要审批可按正常商业贸易进口到我国的废物、需要通过预先通知经过审批之后才能进口到我国的废物以及禁止进口到我国的废物。这两个文件是我国目录管理的前身。

1.2 进口废物管理目录的初步建立

1996年3月颁布的《废物进口环境保护管理暂行规定》(环控[1996]204号)中第一次正式发布了仅包括《国家限制进口的可用作原料的废物目录》的进口废物管理目录，并规定未列入该目录的所有固体废物禁止进口。1996年10月对该目录进行了增补，增补后的目录包括10类固体废物，包含废物类别、海关商品编码、废物名称等三部分的内容，是我国目录的雏形。

1.3 进口废物管理目录的完善和发展

2001年12月，对外贸易经济合作部2001年第36号公告和第41号公告，分别公布了《禁止进口货物目录》(第三批)和《限制进口类可用作原料的废物目录》(第一批)；2002年1月，环发[2002]7号公布了《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》；2002年7月，对外贸易经济合作部2002年第25号公告公布了《禁止进口货物目录》(第四批和第五批)；2003年4月，商务部2003年第10号公告中公布了《限制进口类可用作原料的废物目录》(第二批)；2004年10月，商务部、海关总署、质检总局、原国家环保局2004年第66号公告中公布了《限制进口类可用作原料的废物目录》(第三批)；2004年11月，商务部、海关总署、原国家环保局2004年第73号公告中公布了《禁止进口货物目录》(第三批)调整表；2005年1月，原国家环保局2005年第5号公告公布了《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》和《限制进口类可用作原料的废物目录》。至此，我国形成了进口废物自动许可管理、限制进口管理和禁止进口管理的三个目录体系。

2008年1月，原国家环保局、商务部、发改委、海关总署、质检总局2008年第11号公告中，发布了《禁止进口固体废物目录》(以下简称《禁止目录》)、《限制进口类可用作原料的固体废物目录》(以下简称《限制目录》)和《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》(以下简称《自动许可目录》)。这一版进口废物管理目录首次将三个目录的名称统一为固体废物目录，确定了进口废物管理目录的形式。

2009年7月，环境保护部、商务部、发改委、海关总署、质检总局发布了《关于调整进口废物管理目录的公告》(2009年第36号)公告，对进口废物管理目录进行了修订和增补，均去掉了备注一栏，另外《禁止目录》增加了“其它要求或注释”一栏，《限制目录》和《自动许可目录》增加了“适用环境保护控制标准”和“其它要求或注释”两栏。2009年12月，环境保护部、海关总署、质检总局发布了2009年第78号公告，变更了部分海关商品编号和名称。

2011年12月和2013年1月，环境保护部、海关总署发布了《关于〈进口废物管理目录〉变更部分海关商品编号和海关商品名称的公告》(2011年第93号和2013年第7号)公告，对进口废物管理目录中某些废物种类进行了修订、增补、拆分。至此，自动许可进口的固体废物为3大类21种，限制进口的固体废物为10大类54种，禁止进口的固体废物为12大类85种，共25大类160种固体废物。

从上述进口废物管理目录调整的过程来看，虽然我国已经基本形成了动态调整机制，但调整仍然有一定的随意性，缺乏严格的调整原则和方法。

2 进口废物管理目录中存在的问题

由于进口固体废物种类的多样性和复杂性，在口岸监管过程中不断出现现有进口废物管理目录中没有明确列出的固体废物种类，给监管和执法部门的管理带来一定难度。现行我国进口废物管理目录中存在的主要问题包括以下四个方面。

2.1 固体废物种类范围有限

我国进口废物管理目录中仅有159种列名的废物，以及其他未列名废物，并且每一类废物和每一种废物的界定范围不清楚，不能涵盖口岸监管过程中遇到的一些具体问题。

2.2 《自动许可目录》与《限制目录》两个目录的废物分类原则不明确

我国现有的《限制目录》和《自动许可目录》对可用作原料的固体废物到底应归入哪个目录并没有建立明确的方法和原则。例如，这两个目录中都列出了废纸和金属合金废碎料，其中废纸以是否经过分拣来区分，但是金属合金废碎料没有明确的区分原则，譬如《自动许可目录》中的镍废碎料和《限制目录》中的钛废碎料。

2.3 进口废物管理目录调整具有复杂性

经过20多年的发展，目前我国基本上都允许进口需求旺盛的固体废物资源，而对只有很少的特定行业或企业才需求，并且需求量不大，或者国外的产生量就不大的特殊需求固体废物，我国都没有允许进口，因此，今后进口废物管理目录的调整重点是该类固体废物。由于这些固体废物的专业性要求很高，决定了今后调整新增进口废物种类将更加复杂。

2.4 进口废物管理目录缺乏处理特殊情况的灵活性

《自动许可目录》和《限制目录》中的废物类别非常有限，并不能涵盖很多利用价值高的资源性固体废物，当在实际进口管理中出现该类固体废物时，只能根据现行管理政策采取“一刀切”的方式禁止进口，缺乏一些特定情况下的合理处理方法，比如豁免。

3 进口废物管理目录动态调整的原则

我国进口废物管理目录的动态调整必须立足于我国的国情和发展状况，建议动态调整的总原则为：①弥补国内资源短缺，防止进口废物污染环境。②对可以弥补国内资源短缺且根据经济技术条件能以无害化方式利用的可用作原料的固体废物，按照环境风险程度，分别列入《限制目录》和《自动许可目录》。③对不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物，列入《禁止目录》。④对国内产生量大且尚未得到充分利用的废物及含这类废物的混合衍生物等，禁止进口。⑤对涉及危险废物或者加工利用过程中环境风险高的固体废物，禁止进口。

根据我国现有管理政策以及进口物品固体废物属性鉴别具体实例，总结得出每个进口废物管理目录的相应修订原则为：①《禁止目录》应包括危险废物；以热能回收为目的的固体废物；不能用作原料的固体废物；不能以无害化方式利用的固体废物，即虽然可以回收利用，但由于经济、技术条件的限制，不能做到整个回收利用过程对环境无害化；我国产生量或者堆存量大且尚未得到充分利用的固体废物等。②《限制目录》应包括国内短缺的相关资源；固体废物自身的产生来源复杂，可能夹带一些较为复杂的成分，也容易受到污染；在利用过程中存在一定的环境污染风险，处理不当易造成环境污染，危害人体健康，但是利用我国现有的利用技术，可将在回收利用过程中产生的对环境和人体健康的影响控制在可接受的范围内。③《自动许可目录》应包括国内短缺的相关资源；固体废物自身成分简单，基本不易夹带危险或危害组分，不仅回收利用过程简单，而且在回收利用过程中对环境和人体健康造成的影响较小。

4 进口废物管理目录动态调整的方法

借鉴《巴塞尔公约》中评判某废物是否属于危险废物原则，欧盟废物转移名录调整时需要考虑的因素，以及OECD的C(2001)107/FINAL决定提出的评判废物风险的标准，结合我国的国情，我国进口废物管理目录调整的方法，应综合考虑经济价值、资源性、环境风险和废物监管四个方面的因素：①经济价值分析。是否我国短缺的资源？从该废物的历史价格波动中，分析该废物是否有较高的经济价值？②资源性分析。通过对该废物物理特性的了解，确定我国目前是否具有回收废物的技术能力？对废物进行回收和再生利用到何种程度？③环境风险分析。通过对该废物污染特性的了解，确定在回收利用过程中产生的整体环境风险，以及所产生的风险是否可控？④废物监管分析。废物中未回收利用的部分如何管理？

最理想的是，建立一个综合衡量固体废物的公式，公式中具体体现出经济价值、资源性、环境风险和废物监管这四个方面因素，并且明确属于《禁止目录》、《限制目录》和《自动许可目录》的条件或情况，便于固体废物监管。例如对某进口固体废物，当利用该公式计算出的数值超过多少时属于《自动许可目录》，当介于哪个范围时属于《限制目录》，而当低于多少时属于《禁止目录》。

5 进口废物管理目录动态调整的对策建议

(1)整合进口废物管理目录历次调整情况。自从2009年第36号之后，分别于2011年和2013年相继发布了4次目录变更公告，对进口废物管理目录进行了局部调整。但是，至今尚未对变更情况进行汇总和重新发布，给日常工作中进口废物管理目录的使用带来不便。为了便于管理和使用，将历次进口废物管理目录调整情况进行汇总整合并发布。

(2)细化《禁止目录》。我国禁止进口的固体废物种类不局限于危险废物和生活垃圾，还有利用价值较低或者国内产生量、堆存量大的一般固体废物，《禁止目录》越细、越具体就越有利于口岸的监管。固体废物属性鉴别是《禁止目录》调整的基础，可总结固体废物属性鉴别的实际案例，将《禁止目录》中“其他未列名固体废物”进行具体化，使《禁止目录》更加合理完整，有更强的可操作性。

(3)明确制定《限制目录》与《自动许可目录》的原则。我国是国际上废物越境转移的主要目的地，为严格防范污染物的转入，应从固体废物的资源属性和环境污染行为两方面进行考虑，进一步明确《自动许可目录》和《限制目录》中固体废物划分标准和原则。

(4)建立进口废物管理目录调整程序。可用作原料的固体废物种类繁多，其再生利用技术水平也在不断提高，非常有必要不断的更新和调整进口废物管理目录，因此需要建立调整程序，在该程序中应该包括调整的依据、原则、方法、技术要求。

(5)实行豁免管理。探索进口废物的豁免管理，将是对进口废物管理目录的有益补充。

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