高校去行政化改革的路径探究——基于新制度经济学的视角

罗 昆，李道先

（1．安徽建筑大学 发展规划处，安徽 合肥 230601；2．华东师范大学 商学院，上海 200241）

高校去行政化改革的路径探究
——基于新制度经济学的视角

罗 昆1，2，李道先1

（1．安徽建筑大学 发展规划处，安徽 合肥 230601；2．华东师范大学 商学院，上海 200241）

从新制度经济学的角度来看，制度分析框架可以概括为“正式制度和非正式制度+交易费用”。运用这一新的分析框架发现，高校行政化是因正式制度的强制性同形、非正式制度的诱致性同形、利益驱动等原因而生成，高校“去行政化”改革可通过建立健全大学章程建设、完善校长选聘与任用机制、重塑大学精神、协调高校内外部环境中各相关利益主体的利益来实现其预期的理想目标。

高校；去行政化；新制度经济学

从上世纪90年代探讨建立现代大学制度起，我国高校去行政化就进入了大众的视野，2008年后关于高校去行政化的研究陆续出现，特别是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》颁布后，这一问题引发了社会各界人士的广泛关注。高校行政化存在以下几个方面的危害：一是制约了高校功能的有效发挥及健康发展；二是滋生了各种各样的腐败；三是增加了高校的办学成本；四是助长了高校的不良风气；五是扭曲了学术评价标准，破坏了学术氛围，抑制了学术创新（谢利芳，2010；张发旺，2010；尹保云，2010；杨玉圣，2010）。因此需要对高校进行去行政化改革。本文从新制度经济学的研究视角，构建一个新的制度分析框架，重点分析我国高校行政化的制度成因，并从制度层面提出相应的去行政化改革路径与建议。

一、新制度经济学的制度分析架构

交易费用是西方新制度经济学的核心范畴，正是在新古典经济学的框架中加入了交易费用使新制度经济学与新古典经济学相区别。1937年，科斯在《企业的性质》中提出了交易成本的思想，一般性地列举了市场交易成本所包含的项目。在1960年的《社会成本问题》一文里，科斯明确提出了交易成本的概念，认为交易费用主要包括：（1）度量、界定和保障排他性权利的费用；（2）发现交易对象和交易价格的费用；（3）讨价还价、订立交易合同的费用；（4）督促契约条款严格履行的费用，等等。[1]威廉姆森从契约的角度将交易费用分为“事前的”和“事后的”两类，事前交易费用是达成合同的成本，事后交易费用是指契约签订之后发生的成本。[2]肯尼斯·阿罗（K．Arrow，1969）认为交易费用是经济制度的运行费用。张五常教授（1999）认为交易费用实际上就是制度成本。[3]

交易费用是制度分析的核心元素，同时也是制度分析的重要工具。诺斯将制度划分为正式制度和非正式制度，指出“制度是一个社会的游戏规则，或更正式地说是人类设计的、构建人们相互行为的约束条件。它们由正式规则（成文法、普通法、规章）、非正式规则（习俗、行为准则和自我约束的行为规范），以及两者执行的特征组成。”[4]因此，经济学领域的新制度主义分析框架可以概括为“2+1”，即“正式制度和非正式制度+交易费用”。在应用这一分析框架进行制度分析时，首先要注重分析研究对象所处的正式制度和非正式制度这两个层面包含的主要内容，不可偏废一方；其次要分析研究对象的交易费用，理清该研究对象在制度运行的过程中存在哪些交易费用；最后结合制度环境，寻求节约或减少交易费用的办法，如采取制度创新或制度变迁等办法，从正式制度和非正式制度两个层面着手，深入分析研究对象所面临的制度困境，进而从制度层面寻求解决办法。

二、制度同形：高校行政化的制度成因分析

我国高校行政化变迁是特定制度环境之合法性压力下的“制度同形”，可以运用新制度经济学的制度分析框架对其进行深入的解读。在正式制度层面，高校内部组织设置趋同于外部行政化组织，高校内部建立的各项正式制度与外部的各项管制性制度趋同，使其产生正式制度的强制性同形。在非正式制度层面，传统文化中的行政化因素诱使高校内部产生非正式制度的诱致性同形；再加上利益驱动因素的影响与催化，使得高校内部行政化问题更为严重。由此可见，正式制度的强制性同形、非正式制度的诱致性同形以及利益驱动的影响是高校行政化产生的制度成因。

（一）外部行政化制度压力迫使高校内部产生正式制度的强制性同形

高校正式制度呈现行政化倾向与其缺乏规范的大学章程有关。在高校内部没有一部可以让全校师生遵守的章程，制度上的缺失使得行政权力有了滋生和成长的土壤。当高校出现不公行为时，不是去根据规章制度解决问题，而是习惯性地去找副院长、院长或副校长、校长等。在高校内部大小事务不是教授们说了算，而是校长和党委书记当家作主，任何关于学校管理的事务和制定的相关制度均需要他们的同意，甚至有关学术方面的事务也需经过他们的认可。无章可循，无法可依，造成高校内部事务管理服从于行政化的领导，以至于高校内部呈现学术权力让位于行政权力、教授完全听从行政领导的安排与管理等不良局面。

尽管高校领导的行政权力主要在高校内部行使，但是这些权力是外部制度赋予他们的。不难发现，高校与政府部门的内部组织设置和行政人员职务设置极其相似，二者都有类似的组织部、宣传部、人事处、科技处、财务处、工会等机构，其行政人员的职务都设有科员、副科、正科、副处、正处、副厅等，相关人员的选拔、任用甚至也要经过教育主管部门的同意与认可，进而在相关制度的制定和执行方面也呈现出与政府部门过多的相似性。当然，高校内部的行政化实际上也与其外部的隐形行政化制度有关，有些制度制定的出发点本身可能并不是要强化高校的行政化，却在无形中助长和强化了高校的行政化，故将其称为隐形行政化。如《高等教育法》第四十条规定“高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。”这一规定并没有详细说明校长和副校长究竟如何产生，是内部升迁还是外部高校人选调任？或是由政府部门人员担任？事实上，这三种情况均存在，特别是在校长和副校长的选拔与任用过程中，存在着高校人员进入政府部门任职和政府部门人员到高校任职的情形，这种政府与高校之间岗位的交流与轮换无形中助长了高校的行政化倾向。这一系列外部的行政化压力迫使高校内部产生正式制度的强制性同形。

（二）传统文化的行政化因素诱使高校内部产生非正式制度的诱致性同形

与传统背离的行政化规范是高校内部产生非正式制度诱致性同形的因素之一。大学的传统在每个国家具有不同的解读。中世纪大学传统强调大学独立权、思想自由和言论自由；英国大学传统是培养具有“自由、公平、沉着、稳健和智能”生活习惯的绅士；德国大学传统强调学术自主与学术自由，以学术权力为主导、教授治校为理念。我国大学与德国大学的传统有着历史渊源，1917～1927年间，时任北大校长的蔡元培主导的北大改革为中国打开了一个盛况空前的学术局面，“思想自由、兼容并包”的理念成为中国大学的精神标尺。而当前我国高校内部行政化的规范则是与大学的传统相背离的，高校行政化强调的是以行政权力为主导，学术权力服从行政权力；奉行的是行政权力至上的理念，这些理念已逐步被高校内部更多的人所认可，约束着这些人的行为，使高校非正式制度发生诱致性制度同形。

高校文化生态制度的异化是高校内部产生非正式制度诱致性同形的另一重要因素。传统的高校文化生态制度是以学术为导向的“宁静的象牙塔”，追求真理与自由。随着20世纪90年代我国市场经济改革的浪潮高涨，高校也深陷行政化和市场化，价值理念开始发生偏离，逐步转变为“官场”与“市场”的价值并行。[5]“官场”的价值理念主要体现在长期以来所形成的科层文化上，教授们争相走向行政岗位以求得“官位”，而有些校领导为了吸引和留住教授，竟拿处级干部领导岗位来笼络他们，至于该教授是否具备担任处级干部的领导才能则全然不顾。“市场”的价值理念主要是体现在追求经济利益方面，以“商场”文化形态存在。以科层文化为主体、混杂着“商场”文化的劣质文化形态经过模仿机制和扩散机制的传播逐渐获得了越来越多的大学中人的默认或接受，进而转化为一种“主流文化”。[6]这种高校文化生态制度的异化与变迁严重侵蚀了大学的精神，进一步加剧了诱致性的制度同形。

（三）利益驱动是高校行政化产生的内在动力与关键因素

如上所述，高校内部的行政化与正式制度和非正式制度的制度同形有关，那么为什么会产生制度同形呢？高校内部为何如此多的人在追求行政权力？为何行政权力能够凌驾于学术权力之上？是什么动力促使有些人不惜铤而走险？这一切都可以归结于“利益”二字。这种利益主要由物质收益和精神收益两个方面构成。在物质利益方面，掌权者可以利用手中的权力获取更多的资源，包括人脉资源、学术资源、物资资源等。据相关媒体报道，2009年评出的100位高校教学名师中9成有行政职务，不带任何“官职”的一线教师仅有10人左右，而且不少获奖者具有校长身份。[7]掌权者追逐行政权力反过来可以获得更多的学术资源，“赢得”学术上更大的成绩，获得更多的经济利益。在精神利益方面，掌权者可以获得一定的社会地位，接触更高层次的人员，赢得更多同事、亲友的认可与羡慕，与中国传统的“面子”文化相契合，精神上也可以享有更多的财富，获取更多的精神收益。精神和物质的双重收益极大地推动了高校内部人员争相获取行政权力。可见，利益的驱动是高校行政化得以产生的内在动力和关键因素所在。

三、制度救赎：高校去行政化的制度解困与路径探究

从新制度经济学的视角来看，我国高校行政化是正式制度的强制性同形、非正式制度的诱致性同形以及利益驱动共同影响的结果，因此对高校进行“去行政化”改革需要同时从正式制度、非正式制度和交易费用三个方面采取针对性的措施，对高校进行制度上的救赎与解困。

（一）正式制度脱困：建立健全大学章程，完善校长选聘与任用机制

大学章程是大学的基本法，是规范大学内部各种行为的依据，具有组织维系、行为导向、权力配置、关系协调、利益整合、意愿表达和历史记载的功能。[8]教育部于2011年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，并将2012年定为“章程制定年”，要求高校建立适应自身实际情况的大学章程，推动依法治校和现代大学制度建设进程，这为高校制定大学章程提供了制度上的保障。高校内部行政权力和学术权力的配置问题必须在大学章程中予以明确，体现去行政化和崇尚学术的内在要求，使章程的建设既符合自身发展的需要，又能承担起社会和时代赋予它的使命，让大学章程真正成为大学内部的法律，使高校做到有“章”可依。据了解，教育部于2013年11月首批核准了中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等6所高校的章程。按照要求，接下来所有985高校将在2014年6月前完成章程制定，全国所有高校在2015年年底前完成。[9]这对我国高校去行政化和依法治校都是有益的探索，高校可以以大学章程建设之契机真正走上法制化管理的道路。

外部“行政化”制度性压力促成高校行政化的强制性同形，高校要去行政化必须进行制度创新，即采取教育家办学的制度，让真正懂教育的人治理高校，而不是将其带入行政化的制度陷阱。若要真正实现教育家办学，那么校长的选择是关键，在此需要做到“三化”，即专业化、职业化、去行政化。首先，建立与健全校长的成长与选聘机制。高校校长的产生要改变当前行政部门委任或任命的方式，应从局部范围的公选逐步过渡到全国甚至是全球范围的选拔，被选拔的校长要去除行政级别，专心从事大学的管理工作。应探索和建立一套适合我国国情的大学校长成长与选拔机制，使大学校长成为一种专门的职业，而不仅仅是行政权力的化身。其次，建立与健全校长的监督与评价机制。大学要建立教授委员会，赋予教授委员会除了学术权力以外的管理权力，教授委员会要对校长人选的产生、职责的履行、罢免等拥有一定的权力，如建议权、监督权、罢免权等，这些权力要在大学章程中予以明确体现，并在办学实践中得到真正的贯彻执行。最后，取消大学校长的行政级别。要探索适合我国国情的大学校长治理机制，取消高校的行政级别，政府部门不得与高校校长或其他行政领导轮岗，即不能通过行政手段将政府部门人员调入高校，高校内部的行政级别不再与政府部门趋同，高校领导应更多地偏向行政服务型管理角色。只有让高校的办学自主权真正掌握在懂得办学规律的教育家手中，高校才能回归学术本位，形成强有力的学术共同体，才能自觉地抵制来自外部的制度压力。

（二）非正式制度解困：重建高校文化生态系统，重塑大学精神

如前所述，对传统规范的背离与文化生态制度的异化是高校行政化产生的非正式制度原因，因此，高校去行政化改革必须要重建高校文化生态系统，重塑大学精神，使高校回归学术本位。一方面，高校要建立健康的文化生态系统。高校是教书育人的理想场所而不是追逐名利的场所，要摒弃“官场”和“市场”的价值观，树立正确的价值观。大学文化要做到以人为本、崇尚学术、多元并存、教化社会，其中崇尚学术是指大学要回归学术本位，追求学术的自由，而不是追求升官或发财；教化社会是指大学要以自己独特的精神风貌对社会文化建设起到示范和引导作用，引领社会文化的建设和发展，发挥大学文化在社会发展中的应有作用，而不是被社会文化中的某些文化所左右。[10]大学是一个兼容并蓄的地方，允许多种文化存在，但不等于任何文化都可以存在，对于那些不健康的、低俗的文化要严厉禁止。另一方面，高校要重塑大学精神。大学精神的本质特征是科学精神与人文精神的并重、独立精神与自由精神的统一、包容精神与批判精神的整合、创新精神与时代精神的协调。大学要有自己的精神，要与社会保持联系，但不能迷失方向，要保持独立、引领社会发展的内在文化特征；大学文化要保持自觉性和独立性，要坚持独立、崇高、自由的文化品格。高校在去行政化的改革过程中，要将大学精神建设放在突出的位置，建立一个崇尚学术、自由独立、健康向上的文化生态系统和具有高校自身特色的大学精神。

（三）利益协调与治理：协调相关利益主体的利益，优化资源与权力配置

高校去行政化改革必须协调相关利益主体的利益，赢得更多改革的支持者。一方面，高校的改革者可以制定“崇尚学术、去行政化”的相关政策，对学术权力进行人力、物力、财力等方面的倾斜与支持，对行政权力进行限制与弱化，建立教授委员会制度、学术委员会制度，明确行政权力和学术权力之间的关系，将相关的制度内容写入高校的大学章程。另一方面，优化职称评定资源配置。具体而言，针对教师群体，严格按照职称评定的制度要求执行，优中选优，杜绝职称评定中的人为因素和行政干扰；针对行政人员群体，鼓励他们参加相关专业的职称考试，根据高校自身的实际情况，可以采取评聘结合等办法；针对非教师专业技术人员群体，鼓励他们参加各类专业技术资格考试，一旦通过便及时予以聘用。通过高校内部各类人员的职称评定资源的合理配置，树立一种“以学术为中心”的氛围，赢得更多教职员工对改革的支持与理解。以上是在正式制度方面的改革措施建议。在非正式制度方面，高校的改革者要借助文化宣传、政策导向、榜样示范等措施，营造和形成一种健康向上的大学文化学术生态，具体可以采用渐进式改革方式，首先在某个院系试点，发现问题及时纠正，并总结经验与教训，然后逐步在其他院系和全校推广实施，直至最终取得成功。

[1]Coase,Ronald H．．The New Institutional Economics[J]．American Economic Review，1998，（2）:72．

[2]Williamson Oliver E．．The Economic Institutions of Capitalism:Firms,Markets,Relational Contracting[M]．New York: The Free Press,1985．41-42．

[3]卢现祥．新制度经济学[M]．北京：北京大学出版社，2011．42．

[4][美]道格拉斯·C·诺斯．制度、制度变迁与经济绩效[M]．上海:上海三联书店,1994．3．

[5]杨东平．中国教育的文化更新和体制改革[J]．社会科学论坛，2009，（8）:85．

[6]王英杰．大学危机:不容忽视的问题[J]．探索与争鸣，2005，（3）:36-85．

[7]李琼．教育部高校教学名师9成有行政职务引质疑[N]．长江日报，2009-09-11．

[8]张国有,胡少诚．中国大学章程建设的历程与形态[J]．北京大学教育评论,2012,(4):140．

[9]姜泓冰．大学制定章程 重要的一小步[DB/OL]．http://news． xinhuanet．com/comments/2013-11/30/c_118360188．htm，20 13-11-30．

[10]程光泉．哲学视野下的大学理念、大学精神、大学文化[J]．北京师范大学学报（社会科学版），2010，（1）:124-125．

（责任编辑：许桃芳）

Path to"Get Rid of the Administration"Reform of Universities——Perspective of New Institutional Economics

LUO Kun1，2，LI Dao-xian1
(1．Department of Development Planning,Anhui Jianzhu University,Hefei Anhui 230601,China;2．School of Business,East China Normal University,Shanghai 200241,China)

From the perspective of new institutional economics,institutional analysis framework of new institutional economics can be summarized as"formal system and informal system and transaction cost"．Using this new analysis framework, found that university"administration"due to mandatory isomorphism of formal institution,inductive isomorphism of informal institution,profit drives and other reasons,,the path to"get rid of the administration"reform of university can be establishing and perfecting establish and perfect the University Statutes construction,,improving the principal hiring and employment mechanism,rebuilding university spirit,coordinating the interests of all relevant stakeholders of internal and external environment of universities,in order to achieve the ideal goal．

university;get rid of the administration;new institutional economics

F019．8

A

1672-626X（2014）01-0041-05

10．3969/j．issn．1672-626x．2014．01．007

2013-11-04

全国教育科学十二五规划课题教育部青年项目(EFA120358)；安徽省教育厅人文社会科学研究项目(SK2012B115)；中国独立学院协作会招标立项课题（2010DJK40）

罗昆(1982-)，男，安徽固镇人，安徽建筑大学讲师，华东师范大学商学院博士研究生，主要从事产业经济与教育经济研究；李道先(1964-)，男，安徽定远人，安徽建筑大学发展规划处处长、副教授，主要从事高等教育管理研究。