关于河道采砂管理问题的几点思考

2014-04-06 23:36朱健健牟涛
山东水利 2014年3期
关键词:水政水利部门河砂

朱健健,牟涛

(日照市水利局,山东日照 276826)

关于河道采砂管理问题的几点思考

朱健健,牟涛

(日照市水利局,山东日照 276826)

文章总结了河道采砂管理的现状及存在问题,并提出了完善河道采砂管理体制,加大执法力度等方面的建议。

河道采砂;管理体制

近年来,我国建筑市场迅猛发展,对作为重要建筑用材的河砂需求量越来越大,使得河砂价格高涨。河道采砂是一个暴利行业,涉及人员面广而且成分复杂,执法管理难度较大。加强河道采砂管理是确保防洪安全的现实需要,是确保城乡供水安全的重要保障,是确保生态安全的客观要求,是政府执政为民的根本要求。目前我国对于河道采砂的监管还存在管理体制不顺畅、监管不严格、处罚力度不够、违法调查取证难等问题。

1 河道采砂管理现状及存在问题

1.1 体制机制存在缺陷

河砂是河床的重要组成部分,也是国家重要的矿产资源,具有河床构成因素和国家矿产资源的双重属性,这决定了管理法规和管理体制上的交叉性。从部门职责分工的角度看,水利、国土在采砂行为的监管上存在“竞合”关系,而交通与水利部门之间是一种行政配合关系。由于我国《河道采砂许可制度实施办法》尚未出台,目前依据有关法律法规,河道采砂申请者应先到水行政主管部门办理《河道采砂许可证》,然后再到国土部门办理《采矿许可证》,并分别交纳采砂管理费和矿产资源补偿费,方可采砂。

然而,这种看似严格、规范的水利、国土双重审批机制,在实践中存在不少问题。一是两部门分别许可制与行政许可法的规定不一致。二是存在脱离水利部门的单部门违规审批。部分采砂者直接到国土部门办理采砂申请手续,国土部门受理后不将申请移交水利部门,而是直接批准采矿或者拍卖采砂权。导致采砂者不顾河道安全,严重违法超采。三是一些地方成立了隶属于建设部门的河道管理机构。由建设部门行使河道管理权,而防汛责任和河道执法责任仍由水行政主管部门承担。

这种多部门管理体制的存在,不仅导致了河道采砂监管主体、责任不明确,管理部门权利与责任不统一,个别部门重发证和收费、轻监管,甚至出现乱作为等问题,给水利部门的执法制造了困难,不利于打击河道非法采砂行为。

1.2 调查取证、勘验难度大

在查处河道非法采砂案件中,取证工作十分危险,也十分困难。一是一些采砂者为了躲避执法人员的巡查,往往选择在深夜挖砂,而河道采砂点远离市区,人烟稀少,部分非法采砂者与黑社会势力联系紧密,在调查取证过程中,执法人员人身安全受到威胁。二是水利执法部门没有行政强制权。水政监察人员只能将采砂机具作为采砂的证据进行登记保存7d。在具体执法中,一些非法采砂者充分利用法律上的空隙,不配合调查取证,不同意制作询问笔录,拒不签字承认。等待7d以后,到水行政主管部门要求解除登记保存,取回采砂机具,案件调查陷入被动。三是水利勘查市场不够健全。对非法采砂现场要进行严格的勘查,对采砂深度、数量、位置、范围、危及河道和堤防安全的程度、造成的损失等要全面勘查,勘查结果将作为水行政执法办案的依据,也作为是否应当移交公安机关进行刑事处罚的依据。目前仅依靠水政监察人员和工程管理人员鉴定十分困难,且其鉴定结果也不够准确和中立。

1.3 监管力度不够,执法能力有限

一是借河道清淤的名义盗采河砂。个别地方政府借防汛指挥机构的清障通知,将河道内砂土作为障碍物进行清淤,要求国土部门对这部分砂土进行拍卖,中标人向地方政府缴纳部分补偿金,进行采砂作业。事实上,由于没有经过水行政主管部门的批准和严格的监管,真正的淤泥没有清除,河道却被破坏,严重影响河道行洪安全。二是监管力度不够。由于没有设立专门的河道管理机构,对河道进行监督管理。受执法人员数量限制,水利部门很难派出人员24h进行河道巡视,仅靠水政执法人员的日常巡查和周围群众的举报,对河道非法采砂的打击远远不够。同时水政监察人员编制、数量严重不足,难以适应执法任务需要。

1.4 处罚力度不够

山东省对一般违反河道采砂管理法规的处罚只能根据《河道管理条例》、《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等,给予警告、罚款、没收非法所得等三种行政处罚,明显缺乏打击力度。主要表现在:一是罚款数额较低。相对非法采砂带来的暴利,对于采砂者处以十万以下的罚款,导致违法者的违法成本太低,过罚不相当。二是没收违法所得可操作性不强。由于盗采河砂行为大多发生在夜间,采砂者容易转移非法砂土或者出售。如果第一时间水政执法人员没有发现,很难界定违法者盗采河砂的实际数量,销售收入等具体信息,也超出了水行政主管部门的检查权限。三是刑法规定不明确,入刑难。刑法中没有对河道采砂犯罪或者破坏河道工程的犯罪进行明确规定。目前,全国各地非法采砂追究刑事责任的案例中,以盗窃罪、以危险方法危害公共安全罪、非法采矿罪等罪名追究责任。量刑标准不一样,导致刑责不统一,加大了对非法采砂行为追究刑事责任的难度。

2 几点建议

2.1 理顺河道采砂管理体制

河砂首要价值是维护河道生态和安全的社会价值,其次作为矿产资源的经济价值。根据法律规定,河道的主管部门是水利部门或流域管理机构。因此,可以根据《行政许可法》规定,参照《长江河道采砂条例》规定,将河道采砂的审批交由水利部门统一受理,审批过程中国土部门提出意见。同时,将河道采砂的审批纳入各地行政服务审批大厅联审联验工作流程,在水利部门未受理、审批的前提下,国土部门不能受理审查。

2.2 积极培育水利监测市场,壮大水利第三产业

一是完善相关法律法规,允许有资质的水利勘查机构对违法案件进行勘验并出具鉴定报告。二是应当加大政府投入力度,加强水政执法配套设施建设,鼓励社会资本参与,培育水利监测市场,壮大水利第三产业,为水行政管理和水政执法提供技术支持。三是出台相关扶持政策,支持组建一定数量和一定规模的有资质的水利勘测设计单位,以满足日常的监督管理和执法监察需要。

2.3 设立河道管理机构,壮大执法队伍

河道管理实行行政首长负责制。各大中型河道安排一名地方行政首长担任“河长”,对河道管理负责。市(县)一级应设立河道管理处,隶属于水利部门,对河道进行监督管理。各主要河道应设河道管理站(所),由公安机关配备干警联合办公。河道清淤工作,由河道管理处提出具体的清淤方案,报水行政主管部门批准后,由河道管理处按照法律法规要求,统一组织实施,清淤过程由水利部门严格监管。同时,要重视和加强水政执法能力建设,设立专职执法队伍,要不断将懂专业技术和法律的人才充实到执法一线,提高案件查处水平和执法效能。

2.4 完善相关法规制度

一是建议尽快制定《河道采砂许可制度实施办法》,对河道采砂许可流程和有关监管部门的职责进行强调和明确。二是修订相关法律,在《中华人民共和国水法》中应赋予水行政主管部门或河道主管部门对非法采砂机具的查封、扣押权。三是进一步提高对非法采砂的处罚标准,加大违法者的违法成本。四是在刑法分则中明确规定非法采砂罪,对其量刑标准予以明确。

(责任编辑张玉燕)

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朱健健(1982—),女,科员

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