农村土地经营权抵押贷款实践探索：一个文献综述

(沈阳农业大学 经济管理学院，辽宁 沈阳 110866)

一、引言

随着我国农村经济的快速发展，农村产业结构调整步伐迅速提升，农业人口开始大量向非农产业转移，农业生产活动呈现出多元化的趋势。这种以工业生产经营管理理念为指导的农业生产、经营活动，对农业生产资金的潜在需求意愿远比小农生产更加强烈。然而，仅靠农户内部之间融资及向各级农村信用社、村镇银行申请的小规模贷款很难满足农业现代化、大规模生产经营活动所产生的巨大资金缺口需求。于是，农业生产经营内部就产生了创新农村金融产品、改善金融服务的强烈需求。

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步赋予了我国农村居民更加稳定、有保障的农村土地经营权，赋予了广大农户一项长期、安全、有保障的土地财产权利。同时，由于农村土地的保值、增值性强、担保的债权安全稳定性高、不可灭失等特性，更加有利于保证抵押贷款债权的安全，更容易被金融机构认可、接受，农村居民可以农村土地经营权为抵押担保品而获得正规信贷的支持。也就是说，构建以农村土地经营权抵押贷款为主要内容的融资机制，可以解决目前制约我国农户贷款申请过程中无合适物品作抵押的问题。因此，结合我国农村现行发展环境，设计符合我国农村实际情况的土地经营权抵押贷款运行机制已成为农村金融研究的重要课题。

国内外学者主要从不同视角对农村土地抵押融资机制构建的可行性、必要性及实践意义进行了详细分析，这对后续关于农地抵押贷款制度方面的研究具有重要的参考价值。为此，笔者在梳理国内外文献的基础上，对农地经营权抵押融资运作机制建构的内因、外因、制约因素等进行经济学理论分析，无疑会对我国农村土地经营权抵押贷款政策的制定有着十分重要的现实与理论意义。

二、农村土地经营权抵押贷款必要性、可行性分析

目前为止，关于农地经营权抵押贷款的学术讨论，国内学者们所持观点不一。反对者认为：土地是农民的命根子，他们不会轻易抵押的，农地经营权抵押贷款前景黯淡(韩俊，2009)[1]；从农业本身来讲，由于农业生产弱质性、农业相关保险的滞后性、农村社会保障体系缺失，农地经营权抵押贷款应该缓行(姜新旺，2007)[2]；陈锡文(2010)[3]则明确指出农地经营权抵押贷款存在潜在风险，极力反对该项业务在全国普遍推广，并且批评了农地经营权抵押贷款运作过程中存在的对农民不公平行为。

然而，绝大多数学者认为，农地经营权抵押贷款业务的开展对迎合农业生产经营活动所产生的巨大资金缺口起到了积极作用，并且他们指出农业生产的弱质性恰恰是建立我国农地经营权抵押贷款机制的重要原因之一，而不是妨碍此业务有效开展的原因。至于农业保险与农村社会保障体系问题，应当用发展的眼光看待，虽说农业保险与农村社会保障是构建农地金融制度中需要完善、配套的相关制度，然而，农地经营权抵押贷款业务的开展也会有助于这些问题的解决。

1、土地经营权抵押贷款必要性分析

在很多发展中国家，由于缺乏正式的产权证明而无法使“僵化”的财产转换成 “流动性”资本，严重抑制了居民的融资能力。因此，强化财产权利可以促进投资和改善信贷，这是产权资源配置功能和权利在经济交易中作用的诠释，在信息不对称环境下，只有健全的法律制度才能更好地防范抵押品道德风险、缓解信贷配给现象(La Portaetal等，1998)[4]。

目前，中国正处于传统农业向现代化农业转变的关键时期，农业生产与配套金融的依存度、相关性越来越大，农地经营权抵押贷款业务的开展也是全面实现土地流转的一种中介方式(2007，高伟)[5]。为此，农地抵押贷款业务的开展能够更好地为农业生产提供充足的资金保证(2005，罗剑朝)[6]，也可以引导、规范农户具体生产经营行为，最大程度地优化农村土地资源配置效率，促进农业产业结构战略性调整(人民银行泉州中心课题组，2007)[7]。因此，相关立法部门应当进一步解放思想，通过立法方式逐步解除有关土地经营权抵押的限制，赋予农民更加灵活的土地经营自主权，以切实解除长期束缚农村土地的相关法律、制度等方面障碍(季秀平，2009)[8]。只有农村土地经营权抵押有理论、现实基础、法律制度依据，才能达到拓宽农民融资渠道的目的(李相范，2010)[9]。土地经营权抵押贷款是完善农地承包经营权物权属性的必然要求，也是“工业反哺农业”的具体体现(李宏伟，2010)[10]。因此，开展土地经营权抵押贷款业务对于缓解农业生产所需资金瓶颈不失为一种好的模式，开展农村土地承包经营权抵押贷款势在必行(肖诗顺、高锋，2010)[11]。

2、土地经营权抵押贷款业务可行性分析

从农村土地产权的视角来看，我国农村土地已经完全具备了部分排他性、可分割性及相对的流转性等产权特性(肖诗顺、高锋，2010)[11]。同时，《物权法》的立法精神也为允许土地经营权融资抵押贷款预留了一定活动空间，这就使得我国农村在社会保障机制尚未全面建构的形势下，开展土地经营权抵押融资成为可能(王文军、吴擎宇，2011)[12]。同时，我国农村土地基本生活保障功能不断弱化、不同区域间存在着很大差异，这为我国试点土地经营权抵押贷款业务提供了可行性(黎翠梅，2007)[13]。

从现实来看，我国社会稳定、经济蓬勃发展、人民币币值稳中有升，已经初步具备了发展农地金融的条件(高伟，2007)[5]。学者们通过对豫北1050个农户(刘贵珍，2009)[14]、泰州市农村50个农户(林乐芬、赵倩，2010)[15]、成都农村109个农户(曾庆芬，2010)[16]调查发现，农户对于土地经营权抵押贷款业务有着迫切潜在需求，农民将土地经营权抵押贷款业务的开展视为未来大额资金需求的首要备选融资方式。因此，无论是从理论角度还是从实践经验层面来说，农村土地经营权充当贷款抵押担保品均具有必备条件(肖诗顺、高锋，2010)[11]。

虽然国内相关法律、法规没有明确说明农村土地经营权是否可以进行抵押，然而在全面创新农村金融服务的大背景之下，允许农户以承包土地经营权进行抵押贷款，不仅可以加速农地流转的进程，最大限度地提高农村土地的经济效益，促进农村经济全面、健康发展。因此，大部分学者均认为农村土地经营权抵押贷款业务的开展不但非常必要、而且也具备很高的经济可行性。

三、农村土地经营权抵押贷款障碍分析

我国《担保法》第三十七条第二款规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。但我国《物权法》对农村土地经营权能否作为抵押品的问题做了完全相悖的解释，第一百八十条规定：“以招标、拍卖、公开协商等方式获得的荒地、荒山等经营权可以进行抵押”；第一百八十四条规定：“不得进行抵押的财产包括耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”。

由此可知，多数农户所承包的土地大部分属于《物权法》第一百八十四条规定不得进行抵押的情况，虽说各地区均开展农地经营权抵押贷款试点工作，但均是以地方政府文件的形式获准开展的，农地经营权抵押贷款试验主要依靠当地政府行政力量积极推动，然而，地方政府一旦换届或工作重心发生转变，农地抵押贷款试验就会面临发展动力不足的局面。另外，当农地经营权抵押贷款双方当事人发生经济纠纷诉诸人民法院时，若当事人一方提出抵押品违反《担保法》，主张抵押合同无效时，要对土地这一特殊抵押品做出完全符合法律规定及政策要求的判决，无疑也是一件非常棘手的事情。特别是当土地经营纠纷涉及到农民主体时，金融机构就会因遭遇“农村稳定问题”而可能受到伤害。

因此，农村土地经营权抵押贷款面临着法律、法规、政策的限制性风险。严重抑制了农村金融机构参与抵押贷款的积极性,也在一定程上增加了抵押人、抵押权人之间的交易成本(费用)，导致经营效率的低下。另外，由于农村土地产权机制不健全、 农村社会保障体系不完善等因素存在，各地农地经营权抵押贷款试验顺利开展也面临着不同程度的制约。左平良、余光辉(2005)[17]指出承包人对土地承包经营权处分的有限性，导致土地承包经营权处置困难加大，使得土地承包经营权很难抵押。另外，在具体操作过程中，由于没有成熟的经营模式供借鉴，要摸索着前进，与此同时，农业生产经营风险较大，抵押贷款风险很难控制等问题仍是制约土地经营权抵押贷款全面开展的关键所在(刘贵珍，2008)[14]。另外，农村土地产权不明晰(孙丽丽等，2011)[18]、农村土地价值评估困难、法律环境不完善(肖诗顺，2010)[11]、农村土地所具有较强的社会保障功能、农村土地使用权流转制度尚未建立、农村社会保障体系长期缺位(黄庆河，2010)[19]、承接农地抵押贷款的金融机构缺失等诸多因素仍然是农村土地承包经营权抵押贷款业务进展缓慢的重要原因。

四、农村土地经营权抵押贷款实践模式探索

我国农村土地较广，区域间的差别较大，为此，我国农地金融应采用多种融资模式，以土地经营权为抵押来融通生产所需资金，有助于加大金融机构对农业生产长期信贷的投入力度，进一步缓解农业生产资金的供需矛盾。

1、具体模式分析

李爱喜(2005)[20]、王选庆(2003)[21]、肖艳霞(2007)[22]对我国土地经营权抵押贷款的模式选择、组织体系和路径进行了探讨，认为目前可以考虑的模式主要有：基金担保+土地经营权抵押，以农地经营权入股方式抵押贷款，利用土地承包经营权直接向银行申请抵押贷款等(肖诗顺、高锋，2009)[11]；公司贷款+土地承包经营权抵押(王平等，2010)[23]。王欢欢(2010)[24]具体探讨了土地经营权抵押贷款的“明溪模式”和“同心模式”，闫广宁[25](2008)对宁夏同心县农村信用联所开展的土地经营权抵押贷款业务基本情况进行了总结，分析了土地经营权抵押贷款操作模式的利弊。吴海涛、方蕾(2011)[26]根据杜蒙县巴彦查干乡种植大户实际情况，以五户联保为基础为杜蒙县农户量身设计了农地经营权抵押的信贷模式，也就是在传统五户联保信贷款模式基础之上，在抵押贷款具体环节又加入了第三方担保人。燕星辰、杜娜娜(2010)[27]指出我国农村现有的土地经营权抵押贷款模式主要包括小额循环贷款、直接抵押贷款、担保公司担保贷款、土地金融公司或土地信用合作社等具体实践模式。

2、个案分析及绩效评价

Carter & Olinto(2003)[28]研究了巴拉圭后发现，只有财富达到一定阀值后的农民，土地抵押品信贷供给的增进效果才显著，当抵押品处置的交易成本相对于借款规模非常大时，土地抵押的信用增进作用会非常有限；他认为提升抵押能力的法律改革收益因借方财富水平而有差异，并指出农村金融中的制度约束和财产约束的交互影响、产权制度改革与财产分配、福利影响之间的交互作用等研究领域还鲜有涉及。Conning & Udry(2005)[29]将农村产权影响农村信贷的经验证据之冲突归结于正规信贷和土地市场发育不良，赎回权面临着相当高的成本或法律障碍两方面；他们还指出，未来农村金融研究的重点是围绕财产权、金融合约的法律执行等系列问题。

国内学者从农村土地经营权抵押贷款的改革背景、运行机制的视角，对贵州省澹潭县(罗剑朝，2003)[30]、成都市(邓纲，2010[31]；赵智，2010[32])、宁夏回族自治区同心县(伍振军、张云华，2011)[33]农村土地经营权抵押贷款的考察与分析，认为农地经营权抵押巧妙平衡了农地融资与社会保障功能，在客观上促进了土地规模经营的发展。然而，农村土地经营权抵押贷款面临着诸多约束条件，如产权、法律和政策、农地所承载的社会保障与粮食安全等社会目标的约束、其他相关配套制度缺失的约束(郭家虎、于爱芝，2010)[34]。另外，武翔宇(2010)[35]从产权、流动性、价值评估三个层面具体分析了农村土地经营权作为抵押品的缺陷所在，建议进一步保障农村产权的各项权能，放宽抵押融资不必要的限制(中国人民银行成都分行营业管理部课题组，2010)[7]。刘盈、申彩霞(2010)[36]依据重庆市开县、忠县实地入户调查资料，运用Probit模型对影响农户抵押贷款具体因素进行了实证分析。结果表明，农户对抵押贷款需求迫切。张龙耀、褚保金(2010)[37]以宁波，伍振军、张云华(2011)[33]以宁夏回族自治区同心县为例，从制度经济学角度归纳了农村土地经营权抵押贷款的路径和前提条件，并对农村信用社开展农地抵押贷款初步成效进行了描述性分析。另外，教育部2011年也推进了农地承包权抵押贷款绩效评价的相关研究。林乐芬、赵倩(2009)[15]以泰州市农户为基础，对土地经营权抵押贷款的意愿情况进行了实证研究，结果表明：农户对资金潜在需求意愿强烈，农户(特别是经济发达的农村)对土地经营权抵押贷款业务的推出潜在需求较为迫切。

五、政策建议

为解决农村资金供给与需求矛盾，充分发挥农村土地经营权融资功能，迎合农户的多层次资金需求，带动农村土地要素的更好地优化配置，进一步盘活农户土地资产，促进农村经济的繁荣与发展，开展农村土地承包经营权抵押贷款势在必行。

1、进一步明确农村土地产权

农村土地经营权抵押贷款业务是在不改变土地所有权属性、不转移对土地实际占有、不改变土地生产用途的基础上开展的。然而，在具体操作过程中，那些产权权属清晰、主体明确的土地更易被金融机构所接受。因此，农村土地抵押融资必须明确土地产权(闫广宁，2008)[25]，同时，政府要进一步完善相关法律、法规(刘璐筠、冯宗容，2010)[38]，进一步放宽对土地经营权抵押的限制。

2、开展农村土地经营权抵押贷款试点

农户对土地经营权抵押贷款的潜在意愿主要来自农业生产与生活消费等不同方面，为此，农村土地经营权抵押贷款这一新型金融产品应与我国现阶段农村经济发展的实际需求有效地结合起来，可以选择一些条件成熟的农村(比如一些农业经济高度发达、经商创业活动较活跃的农村)开展土地经营权抵押贷款试点及推广工作(张庆君，2010)[39]，试点成功后逐步在全国推开。

3、完善土地经营权抵押贷款相关制度

(1)建立全面、完善的农地价值评估体系

能否科学地对农村土地经营权价值进行评估是抵押双方能否顺利达成融资合同的关键之点，为此，建立农村土地经营权登记制度、价值评估机制已成为农地金融制度构建的重中之重[16]。

(2)建立农地经营权抵押贷款防范机制

设立农地抵押风险、防范及补偿机制，进一步完善农村社会保障机制(史卫民，2009)[40]，淡化土地的社会保障功能(宋丽萍，2010)[41]。

综上所述，国内外学者特别是罗剑朝、王选庆等人对农地经营权抵押贷款问题进行了比较系统的研究，取得了一些有意义的成果，提出了一些独到的见解，为笔者的研究提供了重要的理论借鉴。然而，农村土地经营权抵押贷款问题作为一个研究领域，为时不长，加之各地区实践经验尚不够丰富，相关研究还有待进一步拓展和深入。目前，我国农村土地经营权抵押贷款仍还处在试点阶段，该项业务仍然面临着较多的制约因素，比如法律限制、价值评估、抵押权实现等等。因此，如何加强对农地抵押贷款风险的防范与监控是农地金融制度构建所必须重点思考的问题，只有全面消除这些制约因素，农村土地经营权抵押贷款业务才能得到全面发展[42]。

(编辑：周亮；校对：余华)

[1]韩俊等.中国农村金融调查[M].上海：上海远东出版社,2009. 100-106.

[2]姜新旺.农地金融制度应该缓行——对构建我国农地金融制度的思考[J].农业经济问题,2007, (6):11-16.

[3]陈锡文.当前农业和农村经济形势与三农面临的挑战[J].中国农村经济,2010,(1):4-9.

[4]Laporta et al. Lawnand Finance[J]. Journal of political Economy,1998, (5)：53-55.

[5]高 伟.积极构建农地金融制度[J].江苏农村经济,2007,(7):34-35.

[6]罗剑朝.中国农地金融制度研究[M].北京:中国农业出版社，2005. 110-117.

[7]中国人民银行成都分行营业管理部课题组.从交易费用视角看农村产权抵押融资改革——基于成都案例的分析[J].西南金融,2011, (2):69-72.

[8]季秀平.论土地承包经营权抵押制度的改革与完善[J].南京社会科学,2009, (2):116-120.

[9]李相范.农村土地承包经营权抵押初探[J].法制与社会,2010, (4):214-216.

[10]李宏伟.我国农村金融类型选择研究[J].金融发展评论,2010, (12):87-99.

[11]肖诗顺,高 锋.农村金融机构农户贷款模式研究——基于农村土地产权的视角[J].农业经济问题,2010, (2):14-18.

[12]王文军,吴擎宇.土地承包经营权抵押开禁之辩[J].农业经济,2011,(3):61-62．

[13]黎翠梅.农村土地承包经营权抵押贷款制度探讨[J].软科学,2008,(2):94-112．

[14]刘贵珍.推行农村土地承包经营权抵押贷款的建议[J].青海金融,2009,(11):29-31．

[15]林乐芬,赵 倩.推进农村土地金融制度创新——基于农村土地承包经营权抵押贷款[J].学海,2009,(9):68-72.

[16]曾庆芬.产权改革背景下农村居民产权融资意愿的实证研究——以成都“试验区”为个案[J].中央财经大学学报,2010,(11):63-68.

[17]左平良,余光辉.土地承包经营权抵押与农村金融担保制度创新[J].学术论坛,2005,(8):129-132.

[18]孙丽丽,陈兴中,李富忠. 从完善土地承包经营权权能看农村土地承包经营权抵押[J].广东土地科学,2011,(4):8-12.

[19]黄庆河.农村土地承包经营权抵押贷款业务调查[J].甘肃金融,2010,(7):47-48.

[20]李爱喜.农地金融制度构建与农村信用社业务拓展 [J].农业经济问题,2005,(5):35-38.

[21]王选庆.中国农地金融制度管理创新研究[J].中国农村观察，2003，(3)：25-34.

[22]肖艳霞.农村土地金融制度创新及政策建议[J].金融理论与实践，2007，(7)：38-40.

[23]王 平,邱道持,李广东.农村土地抵押调查[J].中国农学通报，2010，(15)：447-450.

[24]曾章蓉,王欢欢.结合“土地承包经营权抵押贷款”探讨农户小额信贷新模式[J].农村金融研究,2010, (9):66-71.

[25]闫广宁.对同心县农村信用联社开展土地承包经营权抵押贷款情况的调查与思考[J].西部金融,2008, (8):49-50.

[26]吴海涛,方 蕾.对杜蒙县农村土地承包经营权抵押贷款的调查与思考[J].黑龙江金融,2010,(2):63-65.

[27]燕星辰,杜娜娜.新型农村土地承包经营权抵押贷款模式探讨[J].西部财会,2011, (4):49-51.

[28]Carter, M.R., P.Olinto. Getting institutions "Right" for Whom? Credit Constraints and the Impact of Property Rights on the Quantity and Composition of Investment[J]. American Journal of Agricultural Economics, 2003, (1):173-186.

[29]Conning, Udry. Credit constrains and the impact of property rights on the quantity and composition of investment[J]. American Journal of Agricultural Economics, 2005,(5):173-186.

[30]罗剑朝，聂 强，张颖慧.博弈与均衡:农地金融制度绩效分析——贵州省湄潭县农地金融制度个案研究与一般政策结论[J].中国农村观察,2003，(3)：43-44.

[31]邓 纲.我国农村产权抵押融资制度改革的问题与前景——基于成都市相关新政的分析[J].农业经济,2010, (11):67-72.

[32]赵智等.农用地抵押制度建设研究——以成都市龙泉驿区为例[J].中国土地科学,2010, (6):45-49.

[33]伍振军,张云华.土地经营权抵押解决贷款问题运行机制探析——宁夏同心县土地抵押协会调查[J].渔业经济研究,2011, (1):9-15.

[34]郭家虎,于爱芝.土地承包经营权抵押制度创新的约束条件及破解[J].财政研究,2010, (5):57-60.

[35]武翔宇.关于促进农村土地经营权抵押贷款发展的若干建议[J].农业经济,2010,(11): 27-28.

[36]刘 盈,申彩霞.农村土地抵押融资需求调查及影响因素分析——以重庆市开县、忠县为例[J].安徽农业科学,2010,(9): 4819-4822.

[37]张龙耀，褚保金.农村资产抵押化的前提与绩效:宁波样本[J].改革,2010, (11):86-90.

[38]刘璐荡,冯宗容.推行农地承包经营权抵押贷款制度的制约因素及对策探析[J].经济体制改革,2010,(5):108-110.

[39]张庆君.关于农村金融创新中土地抵押贷款模式的思考——基于辽宁省法库县农村金融创新试点的实证观察[J].农业经济,2010, (11):64-66.

[40]史卫民.土地承包经营权抵押制度探析[J].经济体制改革,2009,(5):96-99.

[41]宋丽萍. 土地承包经营权抵押贷款问题初探[J].农村经济,2010,(8):69-70.

[42]熊 娜.论我国农村行政指导的发展与完善[J].湖南警察学院学报，2013，(3)：15-19.