中外协商咨议机构的主要教训及其对发展人民政协的启示

肖春艳 罗朝明

(1.重庆市北碚区总工会，重庆 400700；2.西南大学，重庆 400715)

清末谘议局与资政院、国民参政会、沙特协商会议和埃及协商会议等中外协商咨议机构都曾轰轰烈烈，但都没有发挥出应有的作用，最后都走向凋零或者被替代。清末资政院随清帝逊位而消失，国民参政会随国民大会的召开而结束，沙特协商会议始终受制于政教合一的君主国王体制而变化缓慢，埃及协商会议自2011年“街头政治”以来分别被埃及军方和宪法法院两度解散。总结这些教训，对促进同属于协商咨议机构的人民政协的发展，无疑可以提供一些启迪。

一、中外协商机构的主要教训

(一)制度设计的缺陷

一是协商咨议制度与权力分享和权力制约的民主制度相差甚远。执政当局本该容纳各种政治力量、参与协商咨议活动、落实协商咨议决议，但执政当局往往不屑一顾。如资政院之所以坚持弹劾军机大臣，是因为军机大臣违规在先而又三番五次拒绝接受质询，从而激起议员们的强烈义愤。二是一些协商咨议机构具有一定基础，其发展方向本该是与众议院一致的参议院，却因为执政当局顾虑重重而发展成为不伦不类、非驴非马的协商咨议机构，即既不是两院一致的参议院，也不是指陈利弊的智囊团，导致其协商咨议机构的性质、职能和手段严重不足。如国民政府规定，国民参政会议决事项须经国防最高委员会批准。蒋介石对国民参政会的性质可以任意解释，当需要参政会的建议时则说其是民意机关，当不需要参政会的建议时说其是咨询机关。三是议员的党派比例严重失调，致使不同政治力量之间缺乏必要抗衡。如国民参政会的国民党籍参政员达84%；沙特协商会议的议员全由国王指定；埃及协商会议2010年民族民主党议员占民选议员的71%，2012年自由与正义党议员占民选议员的59%；等等。这就为多数党议员在院会上要挟或围攻其他议员制造了组织条件。

(二)机构自身的缺陷

一是议决事项难以落实。从总体上看，协商咨议机构的意见建议，被政府采纳的不多：有的没看上，有的被搁置，有的被抵制。如资政院的大多数决议咨文被军机处“留中不发”，可谓“雷声大，雨点小”；国民参政会一天通过300个决议，而中共参政员关于建立民主联合政府的提议不仅遭到国民党当局强烈反对，还遭到新闻封锁。二是政治机构沦为御用工具。协商咨议机构既是体制性的民主形式，又是统治性的御用工具。如当清政府对资政院决议咨文拖延搪塞甚至对资政院进行大肆攻击被议员强烈反对时，清廷以无力弹压资政院议员为由，将资政院总裁、副总裁双双撤换。又如蒋介石要求参政员与国民党当局保持一致，做到“不发高论、不出难题”，甚至操纵国民参政会作出关于“共产党破坏抗战，危害国家”、“请速派大军清剿各地共匪”等决议，使国民参政会成为国民党当局发动内战的帮凶。三是部分议员素质不高。一些议员缺乏政治远见、斗争精神和妥协原则；有的党派议员过于强硬，与执政当局形成尖锐对立；有的议员自以为真理在手，为达目的而不择手段。在议员中也有舞弊、走私、投敌、杀人而被追究刑事责任者，在一定程度上影响了协商咨议机构的形象。如埃及选民认为，协商咨议机构花了纳税人的钱财，没有发挥多大作用，导致在2012年初埃及协商会议选举中选民投票率不到15%。

(三)政策把握的缺陷

一是执政当局且战且退。如清廷从反立宪到假立宪，国民党蒋介石从彻底消灭中共到被迫接受中共，沙特国王从不接受妇女参政到有限制地接受妇女参政，说明执政当局在强大的民主潮流面前不得不做出某些必要的让步，并呈现出一种且战且退的战术。当然这种让步具有虚假性，执政当局不会轻易放弃自己的根本主张。二是执政当局死守既得利益。如清廷坚持“大清帝国皇统万世不易”、“皇权神圣不可侵犯”的信条，对立宪派的民主言论进行猛烈攻击；国民党当局始终坚持“一党专制”，不但不承认中共及其军队和边区政府的合法性，反而攻击中共实行军事割据并进攻解放区，导致中共于1946年宣布退出国民参政会；执政33年的埃及民族民主党面对强烈的民主要求也不愿从根本上放弃已有权力，结果被人民无情抛弃。这些一意孤行、死守既得利益的错误政策必然导致执政当局最终垮台。三是执政当局错失改革良机。如满清王朝于1883年就收到庶杰士、崔国因关于开设议院的奏折，国民党当局于1944年9月就收到中共关于建立民主联合政府的提议，穆巴拉克政权于20世纪90年代初就收到众多党派团体关于取消政治禁令的要求。如果在建议提起之初，当时的执政当局认真考虑各方面要求，有序推进政治革新，那么他们的政权就不会丢失得那么快甚至不会从根本上丢失，但事实却相反，他们对各方面的要求给予了坚决回绝。但当政治局势发生逆转、执政当局对什么建议都接受、对什么要求都答应时，旧有的政治体制已病入膏肓、不可救药，只得被进步力量送进政治坟墓。执政当局错失改革良机、丢失政权的历史教训让人扼腕叹息。

二、各类协商机构的失败教训对我国人民政协的启示

(一)人民政协需要保持理性

一是把握异同。人民政协与清末资政院、国民参政会、沙特协商会议和埃及协商会议相比，有很多共同点，也有很多不同点。共同点主要表现为：都是协商咨议机构，都是体制性的民主形式，都是为了国家民族利益而设立。不同点主要表现为：国家制度、意识形态和执政当局不同。清末资政院是封建社会制度、皇权专制理论和满清王朝统治；国民参政会是半殖民地半封建社会制度、三民主义思想和国民党统治；埃及是社会主义制度、西方民主理论和执政党统治；沙特是政教合一的君主制度、伊斯兰教义和国王统治；人民政协是社会主义制度、马克思主义理论和共产党执政。除上述异同外，还有两个特殊情况：其一，机构并存不同。除埃及协商会议与人民议会并存，这与我国当前人民政协和人民代表大会并存相似，清末资政院、国民参政会和沙特协商会议均为国家唯一的民主机构。其二，发展前景不同。资政院是建立国会的基础试验，发展方向是君主立宪的国会参众两院；埃及协商会议是在人民议会基础上建立参议院的前奏，目前已经具备参议院的性质；国民参政会与国民大会没有直接关系，一旦终结就不复存在；人民政协是建立人民代表大会的前奏，在人民代表大会成立后仍然作为协商机构存在。

二是看到差距。人民政协与清末资政院、国民参政会、沙特协商会议和埃及协商会议相比，差距非常明显。主要表现为：履职内容不够丰富——不参与立法，不参与人事任免；组织体系不够科学——机构设置不按职能，政协委员由执政党的统战部统一安排；履职力度不强——不能询问、质询和弹劾，缺乏较真的民主精神；履职效果欠缺——没有一项议题能够成为经典，没有一件提案可以震撼人心。存在这些差距的原因是多方面的。在历经了1954年、1956年和1982年三次讨论两院制和1957年反右运动的影响后，人民政协不像中外协商咨议机构那样民主意识浓厚、责任精神强烈，而是民主意识薄弱，且只具有建议权，委员履职缺乏主动性和锐气。

三是改革创新。人民政协的改革创新是社会主义协商民主的自我完善。改革创新必须走中国特色社会主义政治发展道路，遵循人类民主政治的发展规律，借鉴人类政治文明的有益成果，加强制度设计，强化自身建设，认真履行职责，发挥民主功能。改革创新必须把握“自我完善、突出特色、循序渐进”的原则，遵守共同思想政治基础，充分发挥我国政治制度的优势，按照整体设计、分步实施的要求逐步推进，真正把人民政协建设成为科学的民主机构。

(二)人民政协需要突破难点

第一，功能定位方面。一是明确基本功能。协商咨议机构的功能是发展民主政治。人民政协发展民主政治的基本内涵是，组织党派界别与执政机关进行协商、监督和议政，提高界别利益的实现程度，发展社会主义民主。建言献策是政协履行职能的表现形式，发展民主是其履行职能的根本目的，推动发展是其履行职能的最终结果。发展社会主义民主是人民政协履行职能的根本任务和检验标准。二是明确职责定位。在厘清人民政协与党派界别、党派界别与执政机关、执政机关与利益群体相互关系的基础上，明确“人民政协是履职平台，党派界别是履职主体，执政机关是履职对象”的职责定位，充分发挥人民政协、党派界别和执政机关的应有作用，形成科学的履职格局。三是防止沦为附庸。沦为体制附庸是民主机构的最大悲哀。人民政协应增强履职手段，使民主权力与执政权力保持平衡，避免“鸡蛋碰石头”，保持独立负责地履行职能。

第二，履行职能方面。一是增加履职内容。应把大政方针、法律法规、财政预决算、重大事项纳入履职内容；把群众信访和人民请愿纳入履职内容并设置陈请机构进行专门办理；扩大人事协商权，增加人事建议权，包括向执政机关推荐领导干部等。二是创新履职方式。完善全体会议、常设机构会议、界别小组会议以及专题会议等履职平台，完善执政机关和党派界别分别提出履职议题、双向协商讨论的履职方式。党派界别、政协委员提出履职议题可实行联署制度。三是增强履职手段。人民政协审议重大议题应实行“三读制”、发言制和表决制，可以辩论、询问和质询。如遇重大分歧时，党派界别可以申请停议，可以有条件出席。四是强化协商责任。在提高议题质量、审议质量和办事质量的基础上，应完善制约措施，如凡应提交人民政协协商而未提交的重大决策无效，凡对人民政协议决事项故意拖延不办的应实行问责制；如执政机关拒不采纳同级政协的重大建议时，下级政协可向上级政协申请复核，上级政协应进行核实并报送执政机关做出裁决。

第三，自身建设方面。一是政协委员产生实行双轨制。政协委员产生应实行执政机关遴选确定和党派界别民主选举两种方式。执政机关遴选确定的政协委员由执政机关在执政机构中产生，数量不超过委员总数的35%。党派界别选举产生的政协委员应以党派界别为单位，召开选举会议进行民主选举，数量不少于委员总数的65%。政协委员资格最后由政协常委会议确认。政协委员中应该尽量减少公务员比例。二是组织体系设置应根据职能需要确定。制定政协常委会组织条例，实行常委会组成人员专职化，要求常委会议每周不少于一次；制定工作机构组织条例，按职能职责设置工作机构，将政协常委分别编入工作机构；制定乡镇民主协商会议章程，建立乡镇民主协商会议，形成完善的人民政协组织体系。明确上下级政协(民主协商会议)的母子关系，下级政协可向上级政协申请复核本级政协(民主协商会议)与执政机关的争议事项，上级政协有责任受理。三是应全面加强政协队伍建设。强化委员培训，提高委员素质；培养精英人物，发挥骨干作用；加强机关建设，搞好联络服务。要求政协委员既要维护权益，坚持真理，敢于说话，据理力争，又要接受他人监督，修正自己，善于妥协，力求共识。严格会议考勤、履职登记、请假准假、补贴挂钩等管理制度，建立健全考核评选、表彰奖励和辞职劝退、警告除名等激励约束机制。

(三)人民政协需要加快发展

第一，要抓住发展机遇。回望协商咨议历史，人们有所失望甚至大不如意：协商咨议制度并不如人们想像的那么美好，也不一定都是良法美政。清末资政院、国民参政会从当初争取权利遭到严词拒绝到后来要什么就有什么时，协商咨议机构却连同执政当局一起被历史抛弃。近年来，各界人士强烈要求推进政治体制改革、发展民主政治，执政党明确要求加强政协工作、发挥政协作用。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中共中央2006年5号文件)、中共中央办公厅2011年16号文件对人民政协工作作出了全面部署，中共十八大提出的发展社会主义协商民主等，为人民政协发展提供了新机遇。这些就是人民政协推进改革创新、发展民主政治的良好机遇。

第二，坚持积极稳妥。一是态度积极。戊戌维新在100天之内发布300个改革文件，似乎太快了，预备立宪9年期限，似乎太长了，国民党“军政、训政”24年，似乎太慢了。人民政协的改革创新是一个渐进过程，要有“快不得，慢不得，急不得”的思想，既不能一步到位，也不能遥遥无期。人民政协要敢于探索实践，善于总结，积极主动地深化改革创新。二是遵循规律。要坚持联系实际、循序渐进的原则，要寻找各方面都能接受的思想理论、制度设计和操作办法，制定时间表，使改革创新真正收到实效。三是防范风险。在体制问题上，改革与不改革都有风险：改革会造就自己的对立面，不改革会使自己成为社会的对立面。这种风险的实质是既得利益和新兴利益的矛盾运动。清末民初清皇室、立宪派、革命党三者之间的矛盾能够得到科学处理，就是因为有承认共和、优待清室、清帝逊位、袁氏执政等社会共识。改革创新必须科学处理既得利益和新兴利益的矛盾，做到既保护既得利益又维护新兴利益。

第三，创造良好环境。一是创造思想环境。清末民初的思想解放促成了共和宪政，1979年的思想解放促成了党政分开。推进人民政协改革创新，需要继续解放思想，营造舆论环境，深化民主理论，提升民主意识。在坚持马克思主义指导地位的基础上，任何党派界别都可提倡符合社会发展规律的思想文化。二是创造政治环境。清末民初的政治环境催生了不少党派社团，萨达特时期的多党制救活了自由与正义党，沙特王子近年来也在倡导建立政党组织。推进人民政协的改革创新，需要创新制度设计、培育社会组织、形成积极有效的利益群体。三是创造法治环境。清廷制定《资政院院章》，埃及制定《协商会议法》，都保障了协商咨议机构的法治秩序。议员们在法律保护下充分表达政治诉求，没有出现因政见问题而被追究法律责任的情况。推进人民政协改革创新，需要完善法律法规，强化法律保障。