“釜底抽薪”的改革——中共十八届三中全会《决定》关于预算制度改革的思路与意义

刘 艳

(武警武汉消防支队，湖北 武汉 430014)

中共十八届三中全会《决定》(以下简称《决定》)指出， “经济体制改革是全面深化改革的重点”, “核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。作为经济体制改革的重要部分，财政预算体制改革对于处理好政府与市场的关系起着其他方面改革不能产生的特殊作用。正因为如此，李克强总理在2014年4月中旬经济形势座谈会上强调，“要先推动预算改革，树立公信力，再谈进一步推动其他方面的改革问题”。

一、中共十八届三中全会《决定》关于预算制度改革的思路与意义

(一)实施全面规范、公开透明的预算制度

财政预算公开透明是国家治理现代化的基本要求之一。改革开放以来，我国各级政府财政预算在公开透明方面有了很大的进步，从政府角度看，每个财政年度起始政府向本级人大提交财政预算报告，财政年度结束后向本级人大报告年度财政预算执行情况，回答人大代表的质询等方面的问题，不仅愈来愈严格规范，而且实效性也在不断提高；从人大方面看，各级人大对政府财政预算的监督愈来愈严格，正如我们一些财政部门官员所言，现在政府财政预算以及财政预算执行工作报告要使代表们满意“越来越难”，在人大审议通过的难度愈来愈大，但是，从现代财政的要求和《决定》的标准看，现行财政预算制度的“公开透明”还存在许多问题。一是从技术性角度看，现在各级政府预算的公开更多的是 “简单公开账目”，普遍存在项目太粗，缺乏细化的问题，例如地方政府行政经费中公务出行支出一栏中，参加会议支出和进行调研支出在提交给人大的报告中就没有细分；再比如公务用车支出则笼统的将政府所有车辆的费用一揽子计算，没有把公务性公用车辆费用和领导干部个人配车费用进行细分。由于预算公开缺乏财政支出的细化，一些不合理的支出就显现不出来。所以，有专家笑称现在的财政预算不是“公开透明”，而是“不透明的公开”， “内行看不清，外行看不懂”。二是透明得不规范，政府什么必须公开什么不能公开没有法律意义的“清单”，而是取决于政府的意愿，所以，一些地方政府往往以如果公开某些方面的数据会“影响××××”为由，向人大和公众隐瞒有关内容。

根据《决定》实施全面规范、公开透明的预算制度改革的思路，改革现行预算制度，一是要进一步算细账，细分财政预算内容；二是在“规范”上做足文章，必须制定具有法律意义的类似于“外资准入负面清单”和“政府权力清单”那样的“预算项目清单”，政府的财政预算报告应该包含哪些内容，哪些支出可以拒绝公开报告，都以这份“清单”为依据，而不是政府临时说了算。这样，就使我们各级政府的财政预算真正具有了“透明性”，“收”和“用”的每一分钱都展示在阳光下，切实得到公众的监督。

(二)审核财政预算的重点由审核预算平衡状态、赤字规模向审核支出预算和政策拓展

我国现行财政预算审核包括收入、支出和收支平衡三个方面的审核，核心是预算收支平衡。但如果以预算收支平衡为预算审核重点，财政对经济的“逆周期”调节作用就无法发挥。所谓财政“逆周期”调节，通俗的讲，就是经济增长过快时政府要适当提高税收和其它方面的收入，但同时要降低政府财政支出水平，“多收点少用点”，财政支出小于财政收入；经济萎缩时的财政政策则正好相反，政府要降低税率，增加政府支出，其结果必然使财政出现“赤字”。把预算收支平衡作为审核财政预算计划和执行情况的重点，不仅不能有效发挥财政对经济运行的“逆周期”调节作用，反而会形成预算执行的“顺周期”状态。所谓“顺周期”的财政，指当经济增长较快的时候，财税部门完成预算收入比较容易，一些财税部门完成预算任务后会该收不收，藏税于民，民间的钱少不下来，经济就会越来越热；当经济萎缩，经济增长处于下行状态导致税收随之减少，财税部门完成预算收入不容易，就会倾向于多收点少花点，为完成任务而收“过头税”，企业和居民的钱就会更紧张，经济就会更冷。由此形成所谓“经济过热少收多花，经济萎缩多收少花”的“顺周期”财政。

所以，《决定》明确提出，“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。 《决定》这一思想揭示的预算制度改革的第一个重大转变是财税体制改革后的税收预算将仅仅只是财政预算中的一个政府年度预期目标，而不是税收部门必须完成的硬任务。这种转变有利于税务部门在税务征收中依照税法而不是根据政府目标征税，避免为了完成任务多收或少收的体制弊端。第二个重大转变是当预算审核制度的核心不再是预算收入与预算支出的平衡状态，而是预算支出和预算支出的政策方向，即将政府用了多少钱和用在什么地方作为审核的重点后，必然打破各级财政长期固有的“重收入轻支出”的倾向，由于预算支出与预算收入没有了直接“量比”关系，政府支出的基点是社会需要而非本级政府收入多少所致，通俗的讲，政府不能因为有钱而做支出政策不允许的事，反之不能因为钱紧而不做政策要求必须做的事。这就有效的遏制了政府为了能够多用钱而千方百计多收钱的利益驱动，有助于推动各级政府财政支出结构进一步优化，有助于纳税人判断政府为社会成员提供的公共物品和服务的范围、数量和质量。

(三)清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式

所谓“重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩”，指在安排预算支出时，规定有些项目的支出必须与财政收入或生产总值的增幅成固定比例增长。之所以作这样的规定，是为了通过“挂钩”保证这些项目支出能够随着经济增长而稳定增长，达到保证这些项目涉及的事项能够与经济增长同步发展。

据财政部长楼继伟在《决定》公布后召开记者招待会所言，目前，与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类，包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育。这7类重点支出在财政支出中占比几乎近半，以2012年为例，全国各级财政安排这7类挂钩支出，就占到全国财政支出的48%。

从支出名目上可以看出，这7类重点支出都是事关民生而且容易为地方政府所忽视和挤压的支出，所以，重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩机制在特定发展阶段，对保证这些事关民生领域的事业正常运行和发展确实发挥了积极作用。

但是由于挂钩增长比例是固定不变的，必然造成财政支出结构固化，使政府难以统筹灵活安排财力，而且在实际执行中从中央财政到县级财政四级都要求挂钩，显然不符合社会事业发展规律，因为不同的政府层级担负的社会责任与财政能力是不一样的，愈往基层责任愈轻，财政能力愈弱，硬性要求层层按比例挂钩，容易造成上级财政投入与基层事业发展“两张皮”，“钱等项目或项目等钱”等问题，即使上级财政资金已经拨付，由于地方政府无力承担配套资金，致使一些项目无法进行，而上级资金也不能形成有效投入而被闲置直到最后被挪为它用。

需要特别说明的是，根据《决定》关于更加关注民生的思路，清理规范挂钩并不意味着财政要削减这些重点支出，因为这些重点支出大多属于民生领域，各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。只是不再采取“一刀切”的政府层层挂钩方式，而是根据不同政府层级的不同职责以及财政收入的变化，灵活安排财政支出的具体规模。

(四)建立跨年度预算平衡机制

预算平衡是制定财政预算的基本目标。由于年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在预算执行中就可能难以保证年度平衡。在经济增长较快的年度，由于预算收入不是强制性任务而只是一个期望值，所以就有可能财政收入实际执行结果大于预算值，而预算支出又是硬化指标，当年财政收支就会表现为存在一定的财政盈余的财政收支不平衡；而当经济出现萎缩下滑时，为了刺激经济回升，必须适当降低财政收入水平，把更多的钱留在“民间”，财政收入就会减少，而财政支出尤其是那些涉及公共产品供给，如社会福利、教育卫生的支出安排又是硬化的，这样就会出现以一定的赤字为特征的财政收支不平衡；与此同时，一些重大项目的建设往往是跨多个财政年度的，例如高速公路建设投入与产生营运收入在时间上就不可能同步，所以，这些项目形成的财政支出与财政收入往往没有时间上的固定比例关系。所以，如果勉强追求财政收支的年度平衡，把预算平衡作为考核政府政绩的一项指标，就容易出现人为的“假平衡”，中国地方政府财政运行中大量发生的“空转”，原因就在于此。但是，如果断然取消财政收支的年度平衡制度，就会使财政的“收”与“支”完全脱离，导致财政混乱。所以，《决定》的改革思路是在继续维持年度预算平衡机制外，通过改革建立中长期跨年度预算平衡机制，由现行财政体制的单一年度预算平衡调整为年度预算平衡与跨年度预算平衡并重。使财政预算平衡与经济运行周期保持同步状态，当经济运行处于上行阶段时，由于财政执行收入总是大于预算收入，财政收支连续表现为与年度预算安排不一致的盈余性不平衡，经济增长愈快，不平衡愈严重；当经济处于下行阶段时，由于执行财政收入的下降，财政收支会连续出现以预算执行赤字为特征的赤字性不平衡，经济下滑愈严重，这种不平衡愈严重。如果单就每个财政年度看，财政收支年年不平衡，但从经济运行的完整周期看，财政收支最终是平衡的。在这样的跨年度或周期财政预算平衡机制作用下，各级政府的财政收支就由现在的“人为性的年年平衡但实际不平衡”转变为“年年不平衡但周期性平衡”，不但可以更好的发挥财政对经济的调节作用，有效提高财政预算平衡的质量，而且可以提高政府更加注意可持续发展的意识。

(五)以建立各级政府间事权和支出责任相适应的制度作为预算制度改革的前提

上述四个方面的改革，其前提是必须确定各级政府预算支出的项目与规模的基点到底是什么？现行财政体制表现为“以收定支”，根据预算收入财力安排预算支出规模，强调“多收多支”，由此导致各级政府为了能“多支”而极力多收的行为导向，结果很多群众衣食尚且堪忧的国家级贫困县，政府豪华办公楼坐着，豪华轿车开着，小日子过得悠悠哉哉，正因为如此，《决定》突出了“以事权和支出责任”作为预算支出的基点。《决定》指出，要“适度加强中央事权，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。

二、事权与支出责任相适应，实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题

当前中央和地方事权与财权严重脱节，中央政府的事权轻财权重，地方政府的财权轻事权重，结果地方政府在履行事权时常常是“捉襟见肘”，勉为“无米之炊”，只有靠中央政府转移支付支持，地方政府在财力上对中央财力的依赖性愈来愈强，自主财力愈来愈弱。按照财政部长楼继伟在中共十八届三中全会后国务院记者招待会上的说法，这种格局的一个基本后果就是中央很多事情无法直接管理，只能委托各级地方政府，尤其是市县两级政府去做，但由于地方政府缺乏财力，只好安排中央专项转移支付加以解决，结果导致目前中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，地方财政实际支出却占到85%。这种机制客观上造成了中央虽然不直接行使事权和承担事责，但为了监督中央政府转移支付的使用，必然不同程度地直接干预地方事权，最终使地方政府行使本级事权的积极性和主动性降低。

为了改变这一状态，《决定》提出要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围和管理效率，合理划分中央和地方事权与支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务。在这一基础上，中央和地方按规定分担支出责任，其意义不但使得一般转移支付和专项转移支付事项获得规范，总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预，有利于促进市场统一和公共服务均等化，而且为各级政府制定相对独立的财政预算支出形成了客观依据。

总而言之，中共十八届三中全会《决定》关于预算体制改革的思路，为建立提升国家治理能力的财政预算体制指明了方向，具有重大的理论指导意义和实践操作意义，我们一定要准确把握、切实贯彻于预算体制改革的全过程。