发展协商民主提高人民政协自身建设科学化水平

杨雪燕

(福建省社会主义学院，福建 福州 350003)

中共十八大首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”， 强调要“健全社会主义协商民主制度”，“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。十八届三中全会进一步对“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”进行规划和部署。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话进一步强调：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”这些都进一步推进了社会主义协商民主广泛多层制度化发展，为新形势下做好人民政协工作指明了方向。

健全社会主义协商民主，进一步发挥人民政协协商民主重要渠道作用，要不断提高人民政协自身建设科学化水平，进一步解放思想，立足我国现实国情并坚定中国特色社会主义政治发展道路，实事求是，勇于探索和创新，全面推进人民政协工作和协商民主发展更上一层楼，这是推进社会主义协商民主制度发展和完善的不竭动力。

一、优化政协领导班子构成，大力加强领导班子建设

当前要充分发挥人民政协社会主义协商民主重要渠道的作用，推动政协工作再创新局面，首先要优化各级政协领导班子构成，大力加强领导班子建设。中共党委要根据人民政协工作发展的需要，配齐配强政协领导班子，真正把那些政治坚定、作风民主、熟悉统战政策、热心政协工作的同志选配到政协班子中来，努力把政协领导班子建设成为政治坚定、学识渊博、团结务实、奋发有为的坚强领导集体，为不断提高各级政协的工作质量和水平，增强政协的职能作用提供重要的组织和领导保障。

长期以来，人大、政协领导成员多数是由从中共党委、政府领导岗位退下来的年龄较大的官员担任，年龄结构普遍偏大。而且一旦进入人大、政协，则被视作坐上了“冷板凳”，鲜有再进入党委、政府重要部门任职的情况，基本属于单向流通。于是人们在观念上总把人大、政协视为“ 退居二线的老干部的养老院”。这是导致当前各级政协领导班子成员年龄老化、知识结构不合理的根本原因。随着我国民主政治的推进，人大、政协话语权将不断增强，需要在立法、监督等方面对国家政治经济发挥更多实质性的作用和影响。因此一些专家学者建议，扩大党政各级领导干部与人大、政协领导干部的双向交流。即各级党委和组织部门有意识地选拔培养安排一些德才兼备的年轻干部到人大、政协领导班子里，担任常委甚至副主任(副主席)，经过几年的工作实践锻炼，再通过相应组织程序交流到党委、政府及其他部门工作。在人大、政协工作过的干部交流到党委、政府，其法治意识、监督意识、民主意识更强，有利于促进党委、政府决策的科学化、民主化；而在党委、政府工作过的干部到人大、政协，能够更好地理解党委、政府决策的意图，提高人大立法和监督的质量及政协的民主协商水平。通过这种双向交流，有利于部门之间的工作沟通和协调，有利于领导干部的锻炼和成长，也有利于改善人大、政协领导班子成员的年龄和知识结构，增强人大、政协在民主政治建设中的作用。近几年来有些地方已经尝试了探索性的改革实践，如已有多个省的政协主席，由中央部门干部“空降”或从异地调任，包括2012年中央统战部副部长黄跃金“空降”至江西省政协担任党组书记等。2006年之后，有不少地方由专职党委副书记兼任政协主席，以突显党委对政协工作的重视,如2013年省级人大、政府、政协换届后选出的31名省(区/市)政协主席中，政治地位举足轻重的北京、天津、广东、辽宁的政协主席均由当地专职党委副书记兼任。当然这种省委书记兼任人大主任、一名副书记担任行政首长的情况下，专职副书记再兼任政协主席的新的任职模式的探索，在未来是否会在更多地方推广甚至制度化，是值得认真研究的新课题。

二、改革政协委员产生机制，提高政协委员参政履职的素质和水平

政协委员是人民政协肌体的细胞，是人民政协组织及其履行职能的主体，在我们国家的政治生活中政治地位很高，肩负着重大的政治责任。我国政协委员的产生程序是：参加各政协界别的有关组织和单位、社会团体、民主党派进行提名推荐，中共党委有关部门对推荐名单进行综合评定，并同各推荐单位协商，形成建议名单，经政协常务委员会协商、全部常务委员过半数同意通过后，确立成为政协委员，任期5年。这一程序使政协委员的产生事实上带有被动性，使政协委员的主动意识不强，直接后果导致部分委员只挂名不履职，缺乏责任心，甚至连起码的政协活动和会议也不愿参加；有的委员履职能力弱，提不出好的意见和建议等等，直接影响着政协委员主体作用的充分发挥和政协职能的有效履行。因此，必须借中国政改之机对政协委员产生机制进行大胆改革，以推动政协工作全面创新。

第一，引入竞争的直选机制。先要科学制定政协委员法定条件和具体标准，在《政协章程》规定的原则性条件基础上还应增设合法公民、年龄、学历、有关社会影响和参政议政能力的具体标准等。可试点选择某一层级政协机构，或把占一定比例的委员数量实行直接民选，通过公开报名、公开述职、群众投票、组织考查、集体审议等程序选出能力强、有政治热情和公信度高的人担任政协委员，从而提高政协委员履职的综合素质和水平。第二，建立政协委员淘汰或退出机制。建立健全政协委员淘汰或退出机制是对政协委员产生机制的有益补充和保障，从而使政协委员始终处于能进能退的动态管理之中，确保政协组织具有旺盛的活力。目前我国政协委员没有退出机制，某人一旦成为政协委员，就算进了“保险箱”，不管其是否参加政协会议和活动，履职情况如何，只要不犯重大错误或者犯罪，任期内就不会被取消政协委员资格。因此，应出台相关法规加强政协委员队伍建设。如建立政协委员退出机制的政策性法律法规，对委员退出方式、退出条件、退出程序等作出明确规定；对那些不积极参加政协活动、不撰写提案、不反映社情民意等的委员，政协组织有权提议其放弃继任权或劝其辞去委员职务等。第三，建立政协委员激励机制。政协党组应将委员履职情况及时向同级党委组织部门、统战部门及委员所在单位党组织通报，作为其评先表彰、职务晋升和换届时是否提名的重要依据，从而有效激活委员参政议政的积极性。第四，建立委员权利保障机制。应做好政协委员活动的经费保障，可参照人大代表活动经费的标准核定政协委员活动经费，并列入本级财政预算。要切实尊重和保障委员的各项民主权利，包括知情权、建议权和言论免责权，保障委员各项待遇不因其参加政协会议和活动而受影响。探索通过法律法规进一步加强委员民主权利的保障。同时政协委员要勤于学习、努力工作、严于律己，始终如一地承担起自己的责任和使命。

三、完善现行政协界别的设置，发挥界别特色和优势

界别是政协的基本“单元”和组织构成，是人民政协区别于其他组织的显著特征，也是人民政协发挥职能作用的重要渠道。认真研究人民政协界别的特点，是加强人民政协界别工作，突出界别优势，发挥界别作用的前提。目前，全国政协、省市级政协一般设有34个界别，主要分为政党类、人民团体类、行业类、民族宗教类、特殊界别类，基本涵盖了社会各阶层、各方面，集中体现了人民政协的广泛代表性、党派合作性、民主协商性特点。这样的组成结构，其联系面之广、依靠面之广、信息面之广、调动的职能因素之广，是人民政协之外其他任何政治组织无法企及的特色和优势。但是，这种设置自1993年第八届政协界别调整后至今21年就再也没有变化。与当前社会发展实际状况相比，这种设置存在着明显的问题：界别界限划分不清，如目前列入“特别邀请人士”界别的委员就缺乏特色；界别之间互相交叉重叠，如科协和科技界，共青团和青联，工商联和经济界等；界别设置没有覆盖社会上客观存在的各阶层，如缺乏军队和中介组织界别等；某些界别中的人员构成存在问题，如农林界别中缺乏农民，工会界别中真正第一线的工人比例太低等。特别是进入新世纪后，随着改革开放地不断深入和社会经济地急剧变迁，中国的社会阶层结构发生深刻变化、利益格局深刻调整，出现了一些新的社会阶层和利益团体，政协现行界别设置不能全面包涵社会各阶层，有的界别涵盖面过宽、跨度过大，各界别委员比例不合理等问题日益凸显。这就要求我们必须努力适应新变化，对政协界别的设置和委员构成作进一步地调整，扩大团结面、增强包容性，使界别设置与形势发展需要和民主政治建设进程相协调、相适应，使政协界别成为社会各界愿望表达和利益诉求的主要渠道，保证各社会阶层、各职业群体在政协中都有自己的界别归属。

第一，增设新界别。可增设金融界别——把金融、证券、保险等行业代表人士从经济界中分立出来，更好地反映金融界的合理利益诉求；增设新社会阶层界别——由新经济组织、新社会组织、中介组织中的代表性人士组成；增设公务员界别——把政协中的公务员集中起来，单独设立公务员界别，由其反映和代表公务员队伍的诉求与利益；增设港澳界别——把特邀委员中的港澳委员分立出来组成港澳界别，既有利于解决政协特邀界畸大的问题，又有利于港澳委员单独集中开展活动；增设(恢复)农民界别——由县、乡镇的农村农民和外出务工农民中的代表人士组成，真正把农民纳入有序政治参与的民主政治建设进程中。 第二，逐步减少、取消行业界别。因为现代社会行业划分越来越细，如果以行业来分类，不仅无法解决行业与社团的交叉重叠问题，还会导致各行业的相互攀比，最终使界别越设越多。第三，调整合并相关界别。对一些界别趋同性过大、界别设置明显交叉重叠的界别进行整合，合并后突出代表性，将更有利于其开展活动。如将共青团、青联合并，调整为共青团青联界；将科学技术、科学技术协会合并，调整为科学技术界；将台湾同胞联合会、归国华侨联合会、对外友好人士合并，调整为海外侨胞联合会界等。第四，优化界别内部结构。如工商联界别可适当增加非公有制经济人士的比例，教育界注意增加职业教育、民办教育方面委员的比例，经济界适当增加战略性新兴产业方面代表人士比例，科技界可提升海外归国留学人员代表人士比例等。

四、积极稳妥地探索和推进人民政协法律地位的法治化进程

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出的全面推进依法治国、建设法治中国的目标对我国人民政协和社会主义协商民主运作规范提出了更高要求，建设法治国家应该进一步明确人民政协在协商民主中的法律地位。我国《宪法》对人民政协的性质和作用规定：“过去发挥了重要的历史作用，今后将进一步发挥它的重要作用。”《宪法修正案》也只是说明政协“将长期存在和发展。”至于如何发挥其重要作用，如何保证人民政协依法充分履行“政治协商、民主监督、参政议政”三大主要职能，以及如何长期存在和发展等等都找不到其他法律依据。由于人民政协法律地位模糊，与当前我国法治中国建设的形势发展不相匹配。所以，积极稳妥地探索和推进人民政协法律地位的法治化进程是实现依法治国的战略需要。

法律作为一种上层建筑，是对一定历史条件下社会关系的反映。法制化的目的不是创造一种新的社会政治关系，而是对已有社会政治关系的确立和维护。人民政协法制化就是要把党关于政协的方针政策以法律的形式确定下来，对人民政协的性质、地位和作用，甚至委员的产生条件和方式给予具体规定，巩固人民政协制度化、规范化、程序化建设的成果，为党探索全面推进依法治国、依法执政，依法处理与各民主党派、社会各界的关系，不断巩固和发展爱国统一战线组织，发挥现行政治制度的功能和作用提供创新性的思路。推进人民政协法制化，可以使中国共产党领导的多党合作和政治协商的理论和政策上升为法律意志，进一步确立并不断巩固发展”共产党领导、多党派合作“的亲密关系，进一步明确民主党派参政党的地位，进一步规范中国共产党就事关国计民生的重大问题在决策前和决策执行中在人民政协同社会各界人士广泛协商的程序，能充分体现我国民主政治的广泛性、包容性和真实性，从而使中国共产党的执政地位更为巩固。

当前推进人民政协法律地位的法治化进程，要从完善程序、推进法制化建设等方面来思考。第一，完善宪法对人民政协的法律规定。人民政协的地位和作用，在我国目前宪法中尚无专门的条款作出明确规定。1982年通过的《宪法》，首次以国家根本大法的形式，在序言中规定了人民政协的性质和作用。1993年的宪法修正案中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。而有关人民政协的构成、职能至今尚无明确的国家大法方面的规定，这必然使人民政协在履行职能的程序、内容、方法、结果等工作实践中缺乏法律效力保障，更难保证人民政协民主协商的实效性。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，人民政协作为实现这一基本政治制度的组织形式，作为我国政体的重要组成部分，应该从宪法及相关法律上明晰无误地赋予它应有的地位、功能和相应的权限，包括其性质和地位、职权和义务、功能与作用以及它与党委、人大、政府和司法等机关的相互关系都应该写进宪法，并作出相应的安排和明确规定。第二，尝试建立和完善《中国人民政协组织法》。目前我国人民政协行使职能、开展工作的主要依据是《中国人民政治协商会议章程》，它对人民政协职能履行方面虽然具有约束力，但并不是法律意义上的约束力，更不具有法律效力。2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》也不具有法律权威。人民政协的政治地位仅仅依靠惯例、文件和政策来维持，这同党依法治国方略和人民群众日益增长的民主法律意识极不相称。笔者建议应当在人民政协章程的基础上重新研究制定一部新的政协组织法，进一步对人民政协的构成，功能定位，组织机构和委员的权利、义务等从国家法律层面予以明确，使人民政协的协商职能不仅具有政策依据，而且具有法律依据，以充分保障人民政协这一协商民主形式的发展和完善。第三，探索制订《中国人民政协程序法》。哈贝马斯在谈到程序对民主的重要性时说：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”要使人民政协协商民主制度发挥更好的作用，关键是技术面的完善，主要体现在人民政协协商民主程序的完善上。尽管《政协章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等对协商的程序作了一些规定，但这些规定过于笼统和原则，缺乏可操作性。因此，发展人民政协协商民主，应当研究制定一部协商民主程序法，对协商民主的主体、内容、程序等作出具体的法律规定，避免人民政协协商民主成为无源之水、无本之木。

五、充分利用互联网探索和培育新的协商民主渠道

二十一世纪，人类已进入互联网时代，网络成了人们生产生活中一种不可或缺的重要工具和信息交流的重要平台。中国互联网络信息中心(CNNIC)在京发布《第33次中国互联网络发展状况统计报告》显示：“截至2013年12月，我国网民规模达6.18亿，手机网民规模达5亿，占总网民数的81.0%。其中56%的网民经常在网上发表意见。”互联网具有开放性、透明性、平等性、互动性、即时性等鲜明特点，众多网民以网络论坛、社区、社团以及博客、微博等为载体，广泛参与对国家治理和社会事务的讨论，对公共权力进行网络化监督，有力推进了中国特色社会主义协商民主发展。互联网在参政议政和民主建设中的作用日益凸显，也逐步改变着我国的民主政治生态，“网络民主”开始在我国萌芽和发展。

近几年来开通政协委员博客是人民网给政协委员提供的一个公共交流新平台。政协要顺应网络时代的新变化，创新工作理念，把网络民主纳入到政协工作的各个环节，形成人民政协网络协商民主的新渠道，实现政协与各界群众的“零距离”。同时，我们也要清醒认识到，当前网络协商民主尚存在一定缺陷，如政府与网民信息获取渠道不对称，网络暴民或网民观点极端化时有发生，网络民主某种程度上加剧了对弱势群体声音的排挤等。网络信息传递的这种无序性和网民政治参与的非规范性，迫切需要对网络立法以加强规范管理和监督。因此，我们在利用网络探索发展协商民主的同时，还应该制定和完善相关的法律法规，努力把网络公共领域和网络协商民主纳入法治化轨道，为网民参与网络民主协商提供制度规范，既保障公民利用网络资源进行公共参与的各项权利，又能切实有效地保护国家信息安全。要充分发挥主流媒体的主导和引导作用。政府和政协要建立公共信息发布制度平台和网络问政平台，及时公布党委和政府工作中的重大信息以及政协的各种活动，以方便群众及政协委员了解政协的工作情况。各级政协还可以建立社情民意的网络资源库。政协委员还可以借助网络公布自己的提案，与网友交流征求意见，通过网络平台引导网民围绕公共利益开展理性讨论。此外，也要注意克服网络表达的非理性和网络参与的局限性，要坚决打击少数人利用网络造谣生事和煽动不良情绪的行为，促进和保障网络协商民主健康有序发展。