试论将国际航权纳入WTO框架的可行性

王立志，王新鹏

（中国民航大学 法学院，天津 300300）

一、问题的提出

随着经济全球化的发展，世界各国都不可避免地参与到经济全球化的浪潮中来。作为目前涵盖了全球近90%国家和地区的“经济联合国”，世界贸易组织（WTO）具有涵盖国家多、涉及范围广、拥有成熟的竞争机制和原则、完善的争端解决机制等特点，在深入推进经济全球化、促进贸易自由和公平竞争等方面发挥着不可替代的作用。当今国际社会已经有越来越多的国家选择开放或进一步开放国内市场，将更多的部门或领域纳入WTO机制下进行分配和调整，以推动本国经济的发展。

经济全球化在内容上包括三个领域，即货物、技术以及服务贸易的全球化。国际航空运输作为服务贸易的重要内容，它的开放是经济全球化的应有之义。国际航空运输的开放，核心的问题是航权（traffic right）的开放。依据GATS《航空运输服务附件》第6条（d）项所给出的定义，航权是“指一成员方以定期或不定期的航班，采用支付报酬或租金的方式，从事运输旅客、货物或邮件来自、前往或仅在成员方境内停留以及飞越国境的权利，其内容包括服务地点、运营的航线、从事运输的类型、提供的运力、收取的运价及其条件，以及航空公司制定的标准，包括飞机的数量、所有权和控制的标准等航空业务权利。”[1]欲实现在他国国境的上述运输权利，首先需要该国针对有关航空公司所在国开放其航权，即允许他国或地区的定期或不定期航班在本国从事运输旅客、货物或邮件来往或仅在本国境内停留以及飞越国境的权利。随着2003年3月全球航空运输大会的召开，航权交换的实践正迅速在全球范围蔓延开来。

然而值得我们注意的是，虽然GATS《航空运输附件》给出了航权的定义，但是该附件第2条明确排除了附件对航权的适用。该条规定：“本协议，包括其争端解决程序，不适用于影响下述事项的措施：a）无论以何种方适授予的航权；或b）与航权的形式直接相关的服务。”[2]第3条也规定：“本协议适用于影响下述事项的措施：a）航空器修理和保养服务；b）航空运输销售和营销服务；c）计算机定座系统（CRS）服务。”[3]既然WTO的宗旨是实现贸易的自由化，而作为服务贸易领域的重要内容，国际航空运输整体，特别是其中的国际航权的交换却长期游离于WTO管理体制之外，消解了航权交换在WTO机制下的运作可能，严重影响了航空运输的全球化发展。那么，国际航权能否被纳入WTO机制，运用WTO的既存体制对国际航权交换进行规范和调整呢？对此，还存在一些理论难题与实践困惑，对这些问题的解决，无疑是回答上述问题的前提。

二、存在的困难及其出路

对于“将国际航权纳入到WTO机制下进行调整”这一命题，首先摆在我们面前的就是国际社会目前大量存在的顾虑和质疑。这些顾虑主要包括以下几个方面。

（一）国家主权与航权开放的冲突

一些国家认为，航权开放意味着一国的领空一定程度的开放,这必然会给国家的领空主权和国防安全带来冲击。因而在实践中，许多国家对于国际航权的开放，特别是对于将国际航权纳入WTO这样的多边体制来参与全球范围内的统一竞争，态度十分谨慎。

事实上，将国际航权纳入WTO体制进行调整与保护一国的领空主权并不冲突。领空主权原则作为“航权”这一法律概念的基础，侧重于政治、军事以及国防安全等意义，而航权开放作为国家主权在经济领域的重要组成部分，很大程度上是国内航空运输市场对外国航空公司的准入机制，本身是一种经济开放。经济的开放并不意味着政治、军事和国防安全的完全开放。两者可以并行不悖。航权开放的实质含义是国家应该尽量减少对国际航空运输市场的政府干预，将市场竞争法则纳入国际民航运输这一传统上受国家管制的行业。但是是否接受和实施航权开放政策完全是一国国家内部事务，由一国政府在主权范围内自主决定。[4]在国际航空运输业务中，对地面国（开放国）来说，开放航权是一种领空主权的“让步”（concession）或称“特许”，也就是允许外国航空器进入本国领域来从事业务活动的“让步”或“特许”；而对于从事国际民用航空运输的航空器所属国而言，则是从外国得到的一种 “特权”（privilege），也可视为本国航空器在外国领域的一种 “自由”（freedom）。[5]这种“特权”的相互给予正是国家行使领空主权的表现形式，开放航权的国家仍然是国家领空完全的主管者，任何外国航空器在其领空内的活动均受其管控。以美国的“开放天空”为例，这一政策的出台不但没有削弱美国对其领空主权的控制，反而其有关航权的授予、航空公司的指定及制定的撤回、航空安全与保安、关税与其它税费、公平竞争、运价的制定、遵守当地法律和规章等规定，都是国家主权原则的运用。故而开放航权能够使地面国更充分地利用自身的领空资源，只要各国根据本国国情制定和实施自主的国际航权策略，在开放国际航权的实践中积极参与国际航权开放规则的制定，各国的领空主权是不会受到冲击的。

（二）高成本的双边体制与高效率的多边机制

目前，国际航空运输的主要管理体制仍然是1944年芝加哥公约所形成的国际航空运输双边体制，并且在可预见的未来将长期有效。这是因为，双边体制可以通过排除其他国家的航空公司的市场准入，进而来保护本国航空公司。这种保护主义理念在航空业中弥漫，不仅仅局限在发展中国家的航空公司，还涉及到很多认为应保护其在市场中合理份额的大型航空公司。[6]他们往往认为，只有建立在“对等”基础上的航权交换才能最大限度考虑本国国情，保护本国航空运输安全与利益。

上述观点并不妥当。一方面，双边协定本质上存在固有的缺陷。尽管双边协定都是基于各国相互之间不同情况和特点的考虑，但是它无法用全球视角来协调世界范围内航线运营的情况。双边机制的狭小视野使其往往不能适应全球范围国际航权开放的潮流。当今国际航权开放的实践导致双边协定大量存在，各协定之间术语不尽统一、缺乏有效的争端解决机制，透明度不足等问题的出现都使得当前的双边机制弊端充分暴露，逐渐成为全球范围的航权开放的阻碍。加之双边协定往往需要通过个别谈判单独形成，既费时又费力，保持双边体制运行的成本高于自由市场自行运营的成本。另一方面，多边法律安排会对国际航权的开放带来促进作用。双边机制的前述不足，恰能通过多边机制有效避免。具体来说，多边体制比双边体制运行的效率高，可以同时调整多国之间的航空运输关系，而不用再像双边体制逐一签订那样费时费力，并且多边体制可以形成很大程度上一致的专业术语及高效统一的争端解决机制。多边体制的优点使得其成为未来航权交换的趋势。而WTO多边贸易机制，作为目前既存的最为完善、涵盖国家最广的贸易组织，无疑是航权交换多边体制的最佳选择。

（三）发展中国家之航空保护主义与自由竞争主义之冲突

发展中国家对于将国际航空运输纳入WTO体制机制管理大多持反对意见。他们大多视航空运输服务为基础设施来加以保护，认为航空运输市场一旦开放，实力的悬殊会导致本国航空公司失去竞争力，对经济的发展带来负面效果，这种顾虑已经成为在全球范围内整合国际航权的重大障碍。[7]

事实上，开放国际航权可能会对发展中国家带来一定冲击，但是如若将国际航权纳入WTO法律框架，不但不会对发展中国家带来冲击，反而对其是有利的。这是因为GATS的多边模式框架体系明确了对发展中国家的优惠措施和保护机制。根据GATS第4条的规定，成员方应做出具体承诺增强发展中国家国内服务能力、效率和竞争力、促进其对技术和信息的获取，增加产品在市场准入方面的自由度；发达国家应在《服务贸易总协定》生效后的两年内建立“联系点”以使发展中国家的服务提供者更容易获取有关进入市场的资料；对最不发达国家予以特殊优惠，准许这些国家不必做出固定的开放服务市场的承诺，直到其国内服务业具有竞争力。[8]GATS第25条第2款也规定，由服务贸易理事会决定在多边的水平上对发展中国家提供技术援助，发展中国家应充分援引GATS机制发展航空运输事业，提高参与国际航空运输竞争的能力。这些机制是对发展中国家利益的有效保护。

三、国际航权与WTO框架的相洽性

国际航权与WTO机制之间的相洽性为将国际航权纳入WTO机制下进行调整提供了可能。

（一）纳入之逻辑基础：自由化目标

在经济全球化的世界背景下，国际航空运输作为服务贸易的一种形式，正在逐步加快开放的步伐。开放的市场准入是国际航空运输得以发展的必要条件。目前，航空运输服务的自由化进程虽然在进展的道路上困难重重，但是双边、多边协定大量涌现，特别是“开放天空”实践的不断成熟，使得航权的交换越来越反映出自由化的特征和趋势。航空运输逐渐自由化主要是消除国家对于国际航权、市场准入、所有权、控制权的限制，打破以互惠为基础的双边航空协定模式。这与GATS第四部分对渐进自由化的原则性规定是一致的。这是国际航权被纳入WTO框架的逻辑基础。

（二）纳入之可能路径：开放性范围

GATS的定期审议机制使得其调整范围不是一成不变的，这为将国际航权纳入GATS的调整范围提供了机制上的可能性。GATS的航空运输服务附件第5条明确规定：“WTO的服务贸易理事会应当定期，并至少是每五年一次，审议航空运输部门的发展状况和本附件的事实情况，以考虑本协定在该部门进一步适用的可能性。”[9]这种定期审议机制的存在，避免了一成不变的僵化，能更充分适应经济不断发展的新形势，为扩大自身调整范围打开了窗口。于2005年开始的第二轮复审中，议程中有一项就是关于修改附件的适用范围，使其包括经停服务以及机场操作服务。[10]更有学者提议应当在更大范围上扩大附件范围，从而使得国际航空运输更大范围地纳入到WTO体制当中。虽然目前尚无定论，但这得到了很多国家以及国际法学者的支持，也反映了将国际航权纳入WTO机制的趋势。

（三）纳入之制度基础：原则的相通性

WTO与航权开放均属经济最优化规则，因此，其原则多有重合相通之处。

首先，关于最惠国待遇。GATS第2条第1款规定了普遍的、无条件的“最惠国待遇原则”。它指出，每一成员方有关GATS的措施给予任何其他成员方的服务或服务提供者的待遇，应立即无条件地以不低于前述待遇给予其他任何成员方相同的服务或服务提供者。[11]该原则设计的目的也是消除贸易壁垒，实现公平竞争。这是贸易自由化所必需的条件。相应地，《国际民用航空公约》第7条（国内载运权）规定了“不得在排他的基础上特准任何其他国家或任何其他国家的空运企业享有任何特权，也不向任何其他国家取得任何此项排他性的特权”，第44条（目的）规定了“避免缔约各国的差别待遇”。其目的是为了发展国际航行的技术和原则，并促进国际航空运输的发展。虽然国际航空输中规定在要求上尚不及普遍实行的“最惠国待遇”严格，但是它反映了航空运输在国际范围内实现自由化竞争的趋势，因而两者在保护健康的贸易关系上存在共同之处。

其次，关于透明度原则。作为GATS的核心原则，透明度原则要求各成员方应让其他成员尽量能方便、快速地获知其获取的对服务贸易或GATS执行的措施。这在维护公平贸易和竞争方面发挥着重要作用。相应地，《国际民用航空公约》第83条也规定了所有协定的登记和公布制度，旨在方便相关国家查询和了解彼此航空运输立法，在开展国际航空运输时能够有效规避由于不了解相关国家法律而带来的风险，提高国际贸易的效率，促进自由贸易公平竞争。此规定无疑与GATS中的透明度原则要求相一致，反映了两者的相通性。

再次，关于国民待遇原则。国民待遇原则要求，对于列入承诺表的部门，在影响服务提供的措施方面上，各成员方给予任何其他成员方的服务和服务提供者的待遇不得低于其给予本国同类服务和服务提供者的待遇。《国际民用航空公约》第九条（禁区）、第15条（机场费用和类似费用）、第35条（货物限制）等条款也做出了非歧视原则的规定，是公平竞争的背景下不可或缺的要求。

（四）纳入之主动行动：GATS承诺的实现机制

在传统的双边体制下，两国之间多是通过双边谈判给予对方航权，其考虑的基础是双方之间的 “对等”原则。GATS2000通过多边谈判，做出了实行“互惠原则”的具体承诺。表面上看两者并无差别，其实差异很大：其一，前者是双边体制而后者是双边体制；其二，随着航空自由化的不断扩展，多边体制作为双边体制的并行机制，展示了逐渐扩大的势头。在GATS2000有关航空运输服务的谈判中，已直接涉及通航地点、指定航空公司、运力、班次、运价、机场服务等广泛的领域。[12]这反映了国际航空运输正在越来越多地受到WTO航空立法的侵袭，因而，将国际航权纳入WTO框架下也符合GATS2000的承诺。

四、结论

虽然将国际航权纳入WTO机制进行规范和管理目前仍存在大量的质疑甚至反对，但是这些质疑是肤浅的，多基于旧的观念或传统认识，未能从全球化视角去分析，因而这些担心并不是无法消除的。同时，国际航权和WTO具有极大的相洽性，扩大GATS《航空服务贸易附件》的适用范围，将国际航空运输纳入WTO多边体制进行管理具有极大的可能性，这已经成为构建国际航空运输多边体制的新趋势。

[1]GATS《航空运输附件》第 6 条（d）项.

[2]GATS《航空运输附件》第3条.

[3]GATS《航空运输附件》第2条.

[4]董萧.国际航权研究[M].北京:知识产权出版社，2010.51.

[5]胡超容.中国民航几个热点问题的法学解析[M].成都：四川大学出版社，2006.126.

[6]R.I.R Abeyratne.World Competition in Commercial Aviation ever Fit into the World Trade Organization?[J].Journal of Air Law and Commerce，1996.132.

[7]董萧.国际航权研究[M].北京:知识产权出版社，2010.182.

[8]杨斐.WTO服务贸易法[M].北京:中国对外贸易出版社，2003.135.

[9]GATS第5条.

[10]Overview of Trends and Development in International Air Transport,ICAO Secretariat,国际民航组织大会第36届会议资料（2007年9月18日～28日，蒙特利尔）（36 Session of ICAO Assembly）.

[11]GATS第2条.

[12]张世良.WTO航空立法研究[M].北京:中国民航出版社，2006.168.