住房公积金制度的局部法律瑕疵与完善对策

田 天，梁祥阳

（辽宁师范大学 会计系，辽宁 大连 116029）

住房公积金制度的局部法律瑕疵与完善对策

田 天，梁祥阳

（辽宁师范大学 会计系，辽宁 大连 116029）

文章解读了我国住房公积金制度的相关要素内涵，揭示了住房公积金制度目前部分的运营诟病与法律瑕疵，如“保值”权益的缺失、“收益分配”的法律依据困惑；进而提出了具体的完善对策与实施路径。

公积金制度内涵；局部法律瑕疵；完善对策与路径

住房公积金制度是我国建立的一项专门针对城镇基本住房问题的社会保障制度。它旨在通过国家强制缴费的方式，为城镇居民建立住房公共积累基金；以此方式解决城镇居民建造、购买或租赁住房所需的资金积累与融通问题，促进城镇居民基本居住权的实现。

我国住房公积金制度体现了：普遍性、强制性、长期性、保障性、互助性、福利性、专用性和返还性的显著特征。住房公积金制度的功能定位可以归结为：在法律上具有普遍强制性、在功能上具有互助性，在本质上具有福利性、在使用上具有专用性，并具有住房保障性的长期性住房储蓄、运用与返还之管理职能。

一、我国住房公积金制度相关内涵解读

我国城镇住房的改革试点与逐步推进始于 1980年，1991年首次明确提出将住房福利分配转变为商品货币分配；并从努力帮助人们购买和拥有住房的角度实现“居者有其屋”，又转变为帮助人们租赁或购买住房，即“住有所居”的住房发展目标。经过20多年的发展，我国住房公积金制度逐步完善；住房公积金的缴存、运用和增值机制为保障民生和构建和谐社会承载了积极而特殊的功效。

（一）住房公积金的所有权属性

我国住房公积金制度明确了住房公积金的特有属性，即住房公积金是专项用于住房的“长期住房储金”；其来源依据《住房公积金管理条例》规定由职工个人及单位共同缴纳，并归职工个人所有。财政部于1994年颁布的《关于建立住房公积金的暂行规定》，明确了“所在单位均应按职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月缴纳”，“住房公积金归职工个人所有”，“住房公积金本息免征个人所得税”；充分说明了公积金的权属性，并体现了国家对缴存人住房积累资金的政策倾斜。

（二）住房公积金的缴存主体、客体与比例

《住房公积金管理条例》、《国务院关于修改[住房公积金管理条例]的决定》和《住房公积金管理若干具体问题的指导意见》已经明确了：国家机关、事业单位、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、其他企业、民办非企业单位和社会团体以及在职职工缴存住房公积金；有条件的城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金，城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金。

而住房公积金的缴纳客体就是指职工的工资薪酬构成，其工资额的计算口径必须执行国家统计局《关于工资总额组成的规定》；具体包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的其他工资。职工个人按工资基数一定比例缴存住房公积金的一半，而职工所在单位为职工同比例数额缴存住房公积金的另一半；这两部分都属于职工个人所拥有，并滚动缴存入其公积金个人账户。

2005年发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，明确了应按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例；即单位和职工缴存比例不得低于5%，原则上不高于12%。在实际操作层面上，各地根据职工收入情况和社会经济环境等，对住房公积金缴存率进行了适时调整；呈现出丰富的地区多样性或差异性。

（三）住房公积金的使用与提取

在住房公积金制度建立之初，我国住房公积金曾承载了项目贷款和单位贷款的融资授信主体职能。1999年颁布的《住房公积金管理条例》明确了住房公积金融资的单向性，即只具有与个人有关的住房提取和贷款功能，项目贷款、单位贷款授信支撑住房建设的功能被叫停。

一般而言，住房公积金的使用方式强调了住房公积金具有自助和互助性质的特征。目前，除购建住房可提取公积金或取得公积金贷款外，居民租赁住房也可提取住房公积金；同时，亦曾衍生出基本生活保障、大病大灾提取、教育困难提取、贷款利息补贴或贷款担保费补贴等一系列新的功能；试图努力满足成员“衣、食、住、行”的层次递进需求。

（四）住房公积金的增值与收益分配

根据《住房公积金财务管理办法》规定：住房公积金的“增值收益”，是指住房公积金业务收入与业务支出的差额。住房公积金的业务收入包括：委托存款利息收入、委托贷款利息收入、国家债券利息收入和其他收入。住房公积金的业务支出包括：住房公积金的利息支出和手续费支出。住房公积金增值收益必须全额存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的住房公积金增值收益专户。

依据2002年颁布的《住房公积金管理条例》对其“增值收益分配”做出的规定：首先，住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金；其比例不得低于60%，而具体比例由各省、自治区、直辖市的财政厅确定。

其次，第三十条规定：“住房公积金管理中心的管理费用，由住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报本级人民政府财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上缴本级财政，再由本级财政拨付。住房公积金管理中心的管理费用标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定。”

第三，计提住房公积金贷款风险准备金和上交财政管理费用后的增值收益余额，应作为城市廉租住房建设的补充资金。该补充资金经住房公积金管理委员会批准后，上缴本级财政部门，由财政部门拨给城市廉租住房建设的主管部门，专项用于城市廉租住房的建设投入。

二、我国住房公积金制度的局部运营诟病与法律瑕疵

值得肯定的是，随着住房公积金制度的发展，既促进了保障性住房的建设步伐，也帮助了约四分之一成员实现了“居有、拥有或改善”住房的梦想；但也随之凸显出内在固有的运营诟病与法律瑕疵，这需要我们予以正视。

（一）公积金所有者“保值”权益的缺失

住房公积金作为住房商品货币分配的一种特有转化形式具有强制性。除了个人工资所得直接扣除的部分，单位缴纳的部分也是职工个人薪酬的组成部分；换句话说，是职工的劳动所得并“归职工个人所有”。

目前，公积金存款利率为年2.6%（注：一般比照央行三个月整存整取的基准利率设定，这里我们为了计算方便假设存款利率为年2%），而且按单利累计滚动计息。假设某家庭夫妻双方年公积金单位和个人共同缴存额为30000元，十年间公积金未能提取并未取得公积金贷款，则以“普通年金”匡算的本利和即终值为：

SA=R×SAn/i=30000×10.950=328500元

（注：SA表示本利和即年金终值；R表示年缴存额；SAn/i表示年金终值系数）

经过运算我们得知，十年后这个家庭存在住房公积金管理中心的公积金存款本息合计为328500元。

反之，我们将这个家庭十年后的本息328500元再换算成现值，就是另一种结果。如果按2010年至2012年三年国家统计局公布的CPI平均值3.77%来估算（注：国家统计局公布的消费物价指数为：2010年3.3%、2011年5.4%、2012年2.6%，三年平均为3.77%，这里为了计算方便假设为4%），则以复利现值匡算的现值为：

PV=S×PVn/i=328500×0.676=222066元

（注：PV表示复利现值；S表示终值；PVn/i表示复利现值系数）

经过再运算我们得知，结合货币贬值或物价的通货膨胀因素，即以保守的居民消费物价指数为基准，这个家庭十年间的货币资产直接损失了106434元；即损失超过了三分之一。

（二）公积金“收益分配”的法律依据困惑与瑕疵解析

首先，住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于60%，这种界定完全没有科学依据。这种计提比重一方面导致了大量资金的闲置，另一方面又缺乏贷款风险的核定基础，是行政命令式拍脑袋得出的结果。历史上个人公积金贷款的呆账比例均不超过0.36%，就是最好的佐证；而目前的补提行为可能就是在为历史上的项目贷款或单位贷款的坏账进行买单。

其次，“住房公积金管理中心的管理费用……从住房公积金增值收益中上缴本级财政，再由本级财政拨付……按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定。”住房公积金属于公益信托的性质，既不等同于基金管理模式，但也不能成为凌驾于公积金缴存人之上的官衙机构；并可能形成费用支出的无约束黑洞。

第三，计提住房公积金贷款风险准备金和上交财政管理费用后的增值收益余额，应作为城市廉租住房建设的补充资金，专项用于城市廉租住房的建设投入。这项规定是否存在着法律依据的瑕疵问题，我们应该进行深度分析。《中华人民共和国宪法》第一章第十三条明确规定：公民的合法的私有财产不受侵犯；国家按照法律规定保护公民的私有财产权和继承权；国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。①《中华人民共和国物权法》第六十五条和第六十六条强调：私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护；国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益；私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。②中共十八届三中全会更是明确了要：“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点……坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。”

对于这一点，我们也可以通过某市住房公积金管理中心的《百姓问卷调查》中看出些羞涩的倪端（注：前后题目略，相关问题如下）。

《住房公积金管理条例》规定：住房公积金增值的一部分，可用作建设城市廉租住房的补充资金；对此您的看法是：A.合理，住房公积金属于公益信托性质，扣除规定的必要费用，住房公积金增值收益余额应上缴财政用作建设城市廉租住房补充资金。B.不合理，住房公积金本金属于缴存人个人所有，由其产生的增值收益也应归属缴存人所有。C.不知道。

三、完善我国住房公积金制度的对策与实施路径

2013年10月29日，中共中央政治局就《加快推进住房保障体系和供应体系建设、不断实现全体人民住有所居的目标》进行了第十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调：“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求……住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定……人民群众对实现住有所居充满期待，我们必须下更大决心、花更大气力解决好住房发展中存在的各种问题。”③

（一）对公积金趋近保值的诉求与对策

住房公积金管理中心是直属城市人民政府的事业型单位，财政独立且不以盈利为目的；不以盈利为目的但并不能弱化其保值和增值的内在功能要求。“住房公积金归职工个人所有”且“住房公积金本息免征个人所得税”，均表明了公积金的资金属性。成员资金如何有效得到保值和增值，这是公积金制度改革进入深水区而必须面对的一项新课题；也是对住房公积金管理中心管理职责定位的重新考量。

我们认为，应该比照在商业银行存款的做法，根据公积金滚存的时间段，采用一年期的零存整取利率、N年期的整存整取利率计息。如缴存的每当年增加数额按现行2.6%的“零存整取”年基准利率结息；滚存的公积金存款满一年按3.0%、满两年按3.75%、满三年按4.25%、满五年按4.75%的现行“整存整取”年基准利率结息；阶段性的利息所得作为本金滚存并以五年期利率为限。对于年满55周岁的女职工和年满60周岁的男职工，如果不提取公积金可按累计年限的利率计息；并从退休年限起可于每年末提取当年的利息所得，以此鼓励公积金的延期滚存和汇集。

（二）对公积金增值收益的诉求与对策

设计由银行代理制向银行依托制的彻底转型，努力将住房公积金管理中心变成“准银行”的事业型机构。住房公积金管理委员会继续履行原有的权责和监管职能，管理中心除了例行的缴存、提取、贷款和划转等纯资金性业务进行合并外，继续履行其他相关管理职责。应借鉴集团财务公司的某些职能属性（注：相当于当地政府的“住房财务公司”），加大其资金的增值能力；如允许一定的沉淀资金向银行业进行“同业拆放”，允许短期“协议存款”，允许向城市廉租住房建设工程委托贷款并由政府承担利息等。

其增值收益来源渠道及设定：（1）会员个人公积金贷款利息收入 （目前贷款年利率根据不同期限和情况设定为4.0～4.95%）；（2）城市廉租住房建设工程委托贷款利息收入（按中国人民银行流动资金贷款基准利率，目前是年6.0%）；（3）购买适当比例的国家债券利息收入；（4）同业拆放、协议存款等利息收入；（5）其他收入，如罚款收入等。

（三）对公积金收益分配的诉求与对策

第一，住房公积金贷款风险准备金的计提比例，应该借鉴商业银行的做法，依据数据库体系并采用技术手段或数理模型对其风险拨备进行量化，即对信贷业务的历史数据进行挖掘和实证分析，以支持风险计量及准备金计提比例的科学设定。

第二，住房公积金管理中心的管理费用计提，必须按增值收益额的一定比例予以核定；如以前三年管理费用占增值收益的比重，结合新模式下增值收益可能增长的区间，下限核定计提比率。以促进管理中心提高运行管理效率并增收节支，扩大增值渠道并消除冗员；真正维护公积金所有者的合法权益。

第三，变无偿划拨的城市廉租住房建设补充资金为有偿借贷或投资。各地可以选择两种方式之一：第一种方式是将资金投入城市廉租住房建设工程（资金免息），其竣工房产归公积金缴存的动态持有人共同按比例拥有，房屋租赁收益划归增值收益专户；政府有财力时，可以按净值收购。第二种方式是将资金贷放给城市廉租住房建设工程，政府按贷款基准利率承担利息，政府并通过其它土地转让收入等资金归还本金；其房屋租赁收益归政府房产部门。一般而言，“总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难，政府必须‘补好位’，为困难群众提供基本住房保障”。④真正践行中共十八届三中全会所提出的“关心群众特别是困难群众生活，促进社会和谐稳定，”并“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”

第四，应该增加收益分配的一个重要环节即公积金保值补贴；如对现存的公积金余额分账户每年末予以0.2～0.5%年利率的保值补贴，划入个人公积金账户。鼓励公积金互助行为并引导积累、汇集住房建设或信贷资金头寸。

总之，我国住房公积金制度的设计、实施与完善是一项系统工程，公积金制度的职能又承载、蕴涵了任务的复杂艰巨性；既取决于制度的社会贡献度，又决定于国家对住房公积金政策的方向选择。我们一定要按照习近平总书记所要求的：“要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。”⑤一定要“努力把住房保障和供应体系建设办成一项经得起实践、人民、历史检验的德政工程”。⑥

注 释：

① 全国人大编：《中华人民共和国宪法》，中国法制出版社2004年3月版，第42页。

② 《中华人民共和国物权法》，法律出版社2007年3月版，第14-15页。

③ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

④ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

⑤ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

⑥ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

[1]王捷，许起鸿.住房公积金：理论思考与实践创新[M].江苏：江苏大学出版社，2012.

[2]全国人大.中华人民共和国宪法[M].北京：中国法制出版社，2004-03.

[3]中华人民共和国物权法[M].北京：法律出版社，2007-03.

[4]新华网.习近平：把住房保障和供应体系建设办成一项德政工程[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_11793741 2.htm.

[5]人民网.中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/ 1113/c1024-23520857.html.