养老产业化:意义、障碍及政府角色定位

潜环

（湖北民族学院 法学院，湖北 恩施 445000）

养老产业化:意义、障碍及政府角色定位

潜环

（湖北民族学院 法学院，湖北 恩施 445000）

随着我国老年人口的不断增长，人口老龄化趋势日益加重，养老问题备受社会各界的关注，目前家庭和政府在养老保障方面不堪重负，养老产业化作为一种新型的养老形式在不断推广。2013年国务院印发《关于加快养老服务业若干意见》旨在打造亿万老年人“夕阳红”的朝阳产业，同时满足老年人多层次需求。探索养老产业化在我国的推行，明确政府责任具有现实意义。

养老产业化；意义；政府角色

“所谓养老产业化，是指把社会养老从过去单纯的养老金发放转向服务产业经营的一种方式。其运作机制为:在国家政策指导下，组建社会养老服务经营单位（企业建制），建立各种养老设施，对老年人集中供养。养老资金由个人交纳，国家适当补贴（或政策倾斜），经营单位有一定限度的赢利。’”[1]即将养老保障服务的供给完全或是部分的交于社会，同时引入市场化的经营方式，来提供养老服务。养老产业化需要依托养老产业的发展，养老产业在西方国家又称为“银色产业”或“健康产业”。“所谓‘老年产业’是指专门为满足老年人的特殊消费需求和具有营利性特征的产品生产与服务活动的总体构成，属于一种跨行业的综合性的社会经济活动。”[2]养老产业为老人提供多元化的产品和服务，其中包括养老金融产品，老年文娱产业，老年医疗保健，养老生活照料等等。

一、发展养老产业化的意义

（一）我国传统养老模式的不足

我国老年人口基数大，老龄化趋势已具有不可逆性。“《中国老龄事业发展报告（2013）蓝皮书指出,截至2012年底,我国老年人口数量达到1.94亿,比上年增加891万,占总人口的14.3%。2013年老年人口数量将突破2亿大关,达到2.02亿,老龄化水平将达到14.8%。”①当前我国的养老模式主要是家庭养老和政府养老，然而经济体制的转型及社会的变迁使我国养老形势相当严峻。

一方面，随着计划生育带来的人口结构变化，421家庭结构逐渐取代了传统的家庭结构,子女的养老负担加重。再者，随着城市化进程的推进，人口的流动性大，“空巢”家庭数量与日俱增，子女异地务工，很难为老人提供实质性的照料。“养儿防老”的意识逐渐被淡化，家庭养老初显无力。另一方面，随着我国老龄人口的激增，政府的财政投入远不能满足，目前政府在基本养老资金供给方面缺口仍较大。公办的养老机构数量和服务质量有限，并且在经营管理方面存在管理模式单一，机构臃肿，人浮于事，运行效率低，造成大量资源的浪费。由于经济发展水平的差异，城乡施行二元养老模式，影响了社会福利的公平分配，养老保障在促进社会公平方面给政府提出更大的挑战。由此可见，在传统养老保障体制中，家庭养老和政府养老陷入困局。

（二）当前我国养老产业化发展的必要性

1.养老消费市场需求与供给

根据官方调查数据显示，截止2012年底全国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2013年将突破2亿，2025年突破3亿，2034年突破4亿。人口老龄化的快速发展，随之带来了养老服务需求的急剧增长，养老产业具有巨大的消费潜力。

另一方面，目前我国养老机构数目少，养老床位供不应求，据中国老龄科学研究中心调查显示,目前要求入住养老机构的老人占老年人口总数的5%,而我国养老机构的床位仅占老年人口总数的0.84%,缺口十分大,不仅低于发达国家7%的比例,也低于一些发展中国家2%至3%的水平。随着人们生活水平的提高，老年人的消费需求呈现多样化趋势，如老年旅游、老年专用品、老年护理等需求增加，而目前养老机构的服务远不能满足老年人的消费需求。这种供需不平衡正是养老产业化发展的潜在动力。

2.养老产业的经济杠杆作用

养老产业横跨我国经济第一、第二、第三产业，养老产业化过程是一个集生产，消费，服务等一系列专业化的发展链条，其发展能够带动相关产业的发展，从而有利于拉动内需，增加就业、促进服务业发展、从而推动经济体制的转型升级，为我国经济发展注入新的生机和活力。单从带动就业方面看全国老龄办专题研究显示,按照就业人员与有需求的老年人数1∶10的比例计算,预计2020年我国城市居家养老大约需要650万名服务人员。从2010年至2030年,我国养老产业从业人员将从2000万人激增到7800万人,提高就业率约2%以上。可见养老产业化的发展可能成为撬动我国经济的又一大杠杆。

3.养老产业化的社会价值

养老产业的发展一方面将部分养老责任转移到社会和市场，从而减轻家庭养老和政府养老的重担，同时发挥市场机制在资源配置中的基础作用，在国家政策的指导下，引入市场竞争机制，促进养老机构的优胜劣汰，从而保障高质量高效率服务的提供。另一方面，发展养老产业，为老年人提供优质的社会服务和良好的社会产品，保障老年人健康的生活状态以及提高老年人生活质量的要求。也是促进社会公平，推动社会主义和谐社会建设的题中之义。

二、当前养老产业化发展瓶颈

在我国老龄化发展的大趋势下，养老产业具有较好的市场前景，且国家政策正积极引导养老产业的发展，但我国老年产业发展起步晚，其发展有许多不完善的地方，此过程中也面临着发展瓶颈。

（一）老年人有效消费需求不足

在经济学理论中，需求是由购买愿望和购买力共同决定的。在传统的小农经济的影响下，人们生活自给自足，自己生产，自己消费，产品交换意识薄弱。中国传统美德中提倡“勤俭”，在家庭和个人消费上强调节欲勤俭，主张精打细算，量入为出，反对奢侈浪费。在理财方面倾向于“高储蓄，低消费”。这些因素抑制了老年人的购买欲望。另一方面，随着家庭养老和政府养老的负担加重，政府的社会保障补贴跟不上经济发展速度，大部分老年人没有充裕的资金进行消费，尤其是长期以来城乡二元养老保障模式，农村养老保障水平远低于城市，其社会保障覆盖面有限，社会保障金金额较低，这种资源分配的不合理一定程度上限制了大部分老年人的购买力。

（二）养老机构服务人员素质较低

大部分养老机构服务人员学历较低且未经过专业训练，据重庆市最近一次调查显示，民办养老机构服务人员中小学及以下文化的占总人数的31.7%，初中文化为42.2%，职高、中专及高中文化占18.6%，大专及以上文化仅占4.5%。从专业角度来看，民办养老机构服务人员中相关专业学生仅占2.5%。[3]从业人员知识结构不合理，难以胜任相关技术型工作，如护理，心理咨询等，在具体服务中只能为老人提供衣、食、住等物质方面的服务，无法在精神上给予老人更多的关怀与慰藉。另外，部分服务人员法律意识淡薄，在具体的工作中，应进行一些违规操作而产生法律纠纷。在养老服务的过程中，服务人员还存在服务理念的转变，简单的认为“服务”便是“服侍”，工作中责任感较低，从而在心理上产生排斥感。严重影响养老机构的服务质量和企业形象。

（三）养老机构经营管理不善

首先，企业资金短缺，养老产业投资大，回报周期较长，养老机构资金运营困难，自身经营发展受限。其次，凡事“一刀切”，不能为老年人提供个性化的服务，在养老服务设施管理上，随意性较大，没有建立起严格的管理体系及评估标准。最后，对服务人员聘用标准低，人员再培训规格低，对人员的绩效考评制度尚未建立，服务人员的工作积极性不高，人员流动性较大。

（四）相关法律法规的不健全，缺乏市场规范和行业标准，易发生民事纠纷

养老产业在发展过程中，缺乏必要法律规范，在签订养老服务合同中，因信息不对称所引起的服务机构与老年人的纠纷不断。其中在“《老年人社会福利基本规范》中要求福利机构要与入院老人或其家属、单位签订的具有法律效力的入院协议书，但未对协议书的内容作出规定，《合同法》中也没有规定养老服务合同，养老机构和服务对象的权利和义务不明确。”[4]同时，政府缺乏对养老服务机构运作及服务质量的监管，形成许多法律空白，致使老年人在利益受到受损后，无法通过正规的法律程序维护自身权益。

三、政府角色定位

政府角色定位是指政府施政必须弄清自己充当什么角色，发挥何种作用，行使什么职能。党的十八大在政府体制改革过程中着重强调政府与市场关系的处理，指出要发挥市场在资源配置过程中的基础作用。养老的产业化也应适应新时期政府体制改革的需要，要正确处理政府与市场及社会关系，做好政府的角色定位，真正实现公共服务资源在养老产业的优化配置。

我国在计划经济的体制下实行政府“大包大揽”，在养老保障领域，这种包揽便是政府越位的集中体现。养老产业化其实质是让多元社会主体参与养老服务的供给，通过市场机制配置养服务，从而摆脱政府在社会保障中“全包”的角色。在我国当前的养老产业发展中，政府主管部门大揽大包，在养老机构的资金安排，产品提供方面全权由政府负责，既当“裁判员”又当“运动员”，造成管理过程中责权不明，政府“越位”管理的行为严重影响企业发展的积极性。养老产业化发展中要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府的某些管理应让位于市场，应让养老机构自主经营，自负盈亏，自我发展，独立于政府部门，从而激发企业发展活力。另外，政府对社会力量举办养老机构的诸多限制和严格监管也使其深受束缚，无法施展手脚，因而缺乏必要的独立自主性，社会力量也就丧失了投身福利事业的积极主动性。[5]需要指明，在我国，养老的产业化不是社会保障的完全“市场化”，“私有化”。养老保障本质上是一种社会福利，是社会资源再分配的体现，在这一过程中，政府最终要为居民养老承担“兜底”责任。笔者认为，养老保障本质上仍是公共事务，是政府职能的集中体现，政府不能推卸责任，从而减少对公共服务的投入，政府在推进养老产业化过程中应占据主导地位。

综上所述，在我国养老产业化的发展过程中，政府应作为宏观的领导者和引导者。关注养老产业市场发展动态，及时做好科学的宏观决策，不再参与具体的政策执行中来，让企业在保证基本方向的前提下充分发挥自主性。同时创造机会，引导多元主体积极有序的参与养老事业的管理中来。另一方面，政府应作为微观的服务者，而不是管制者。变“管制”为“服务”，为养老产业机构提供配套的社会服务。保障其健康发展！因此，在我国养老产业化的过程中，政府理应承担起更多的社会责任。

四、建议和意见

（一）发挥政策的导向作用

首先，养老产业作为一种新型产业，具有强劲的发展势头，政府应加大对养老机构的财政投入，同时对养老机构进入市场给予一定税收优惠政策，给予民营养老机构一定的财政补贴，放宽房产登记，减少土地审批流程。其次，加强对高等学校社会工作专业及相关养老服务专业的教育，为养老服务机构提供专业化人才；开展各种公益性教育培训，为养老服务人员的提供职业再培训，提高他们的服务理念和技术能力；开办服务人员职业资格认定考试，严格持证上岗，从而整体提高服务人员的素质。最后，加强在基本养老金中的财政投入，在推进基本养老均等化的前提下，提高老年人的生活水平，从而提升老年人的购买力，刺激对养老产业的消费。

（二）建立健全法律法规，加强对养老服务机构的监管力度

市场失灵是政府宏观调控的重要依据，市场失灵的重要表现在于信息的不对称。在养老服务市场化运营过程中，需要相关法律法规，规范养老机构的行为。一方面，对民营养老机构的进入，退出市场进行严格的规范，加强对养老机构的运营过程监督。制定市场行为规范，确定养老服务行业的行为标准和确立养老服务质量评估标准，及时做好信息的公开，营造公平竞争的市场环境。另一方面，明确养老机构与老年人的法律关系，为老年人提供相关的法律咨询确保老年人的合法权益不受侵害。在机构养老合同签订上，弥补法律漏洞，明确双方的权利与义务，规定双方风险承担范围、比例。使服务机构的行为有法可依，从而减少法律纠纷。

（三）创新养老方式和管理方式

养老产业化是在我国特殊的人口发展背景中开展的，在世界性人口老龄化的背景下，我国政府也应学习和借鉴国外养老方式的发展经验，如在荷兰兴起的“以房养老”模式，将房屋抵押给金融机构，再根据其价值从金融机构获得一定收益的养老模式。“探索更为灵活多样的市场化养老方式建构起多层次、多渠道的，既能满足老年群体的基本生活保障，又可以依其所需提供各种养老服务的养老保障体系。”[6]另外养老产业化是多元主体参与养老服务的提供，政府要积极引导社会力量参与养老服务的管理，特别是第三部门，如各种志愿者组织，社会团体，社区组织等，来保障养老服务“低成本，高效率”运行，从而弥补政府和市场资源配置中的不足。

五、结语

养老产业化作为新形势下养老服务发展的趋势，在我国养老保障发展中具有深远的影响，在此过程中，把握好政府的角色定位，切实履行好自己的职能，做好宏观层面的领导者和微观层面的服务者，同时发挥好多元主体在社会资源配置过程中的作用，这关系到养老产业化发展进程，也关乎到老年人口健康和生活生活平的提高。“夕阳产业”能否发展成“朝阳红”，还需要政府，市场以及社会的有机配合和规范运行。

（注：本文系湖北民族学院大学生科研创新项目：以房养老模式的意义、障碍及对策研究的部分科研成果，项目编号：2014W007）

注 释：

① 全国老龄工作委员会办公室：《中国老龄事业发展报告（2013）》。

[1]张馨予.养老产业化模式探究[J].北京理工大学（人文科学出版社），2011-11.

[2]陈涛，肖云.民办养老机构服务人员培育的障碍与对策[J].社会保障研究，2013-03.

[3]郭正模，魏宇菲.国老年产业的特点分析与统计途径探讨[J].决策咨询，2013，（3）.

[4]唐政秋.养老服务机构法律规制亟待解决完善[J].社会福利，2011-06.

[5]李绍纯，余翰林.大民政小政府大社会——论适度普惠制度下政府与民办养老机构之间的关系，2010-10.

[6]李文龙.发展养老产业应厘清政府与市场的边界[N].金融时报，2013-10-09.