论我国转基因产品贸易的法律规制

王菲

（甘肃政法学院，甘肃 兰州730070）

论我国转基因产品贸易的法律规制

王菲

（甘肃政法学院，甘肃 兰州730070）

随着转基因技术的不断发展，转基因产品贸易在国际贸易中所占的比重越来越大。由于人们目前对转基因技术以及转基因产品的安全性还没有作出准确的判断，故而造成了当前全球范围内对此问题的激烈争论。我国作为转基因产品的贸易大国，要积极地完善标识制度、完善立法，积极地参与国际条约的谈判、维护自身的经济安全和利益，从而大力发展我国的转基因产品贸易。

国际条约；转基因贸易；法律规制

一、转基因产品概述

（一）转基因产品的内涵

转基因产品（GeneticallyModifiedOrganisms，简称GMOs），是指应用现代生物技术（转基因技术），导入特定的外源基因（包括其他动物、植物、微生物、人工设计的基因）改良的生物品种及其新性状，甚至生成的新物种的制成品。转基因产品这一统称主要包括转基因生物、转基因食品、转基因药物和转基因移植器官等。[1]1983年世界上第一例转基因植物在美国栽培成功，标志着转基因技术的正式诞生。在随后的20年里，转基因技术广泛地应用于食品、药品等领域。转基因产品技术的发展与进步，对人类的身体健康、全球环境以及国际贸易政策都产生了广泛而深远的影响。

（二）转基因产品的安全性问题

1.对人体、环境等安全的影响。许多研究者认为转基因产品对人体健康、生态环境有着长期和潜在的危害性。因为基因技术本身在产品中就能产生一些不可预知的反应，且很多转基因产品并未经过长时间的人体安全性试验，一旦这种产品出现问题，将会对人体的健康造成非常严重的后果。另外，由于转基因作物都是通过基因的优化组合而成的，相比于传统的作物，转基因作物拥有更强的生命力和竞争力，一旦这种新作物被释放到环境中，将会淘汰原有的一些物种，使生物物种的多样性持续减少，从而对原来的自然生态系统造成干扰，并导致其出现紊乱。

2.对经济安全的影响。转基因技术具有专利权，科学家和转基因种子公司拥有专利，可以直接获取巨大的商业利益，同时也会给出口国和生产商带来相当可观的经济利益。然而对于进口国和消费者来说，各种转基因产品不仅对国内同类产品造成了冲击，消费者还得因此承受各类潜在的风险和威胁。尤其是目前各国对转基因产品态度迥异，导致各国对本国的经济贸易政策做出了不同的调整，对一国、乃至全球的经济贸易都造成了一定的影响。

3.对伦理道德安全的影响。转基因技术属于生命科学，生命科学不仅仅是一项科学事业，更是一种道德事业。伴随着以转基因食品为代表的转基因技术的高速发展，人类的健康意识和环保意识也愈来愈强烈。正是因为转基因产品本身存在安全隐患，很多人都担心人们会在利益的驱使之下，忽视社会中的一些伦理和道德问题。比如：我们怎么样解决转基因产品中潜在的风险问题？我们怎么样才能更好地引导和促进转基因事业的有效应用，使其朝着有利于公共利益和社会利益的方向发展？我们怎么样才能在尊重自然规律的前提下，促进转基因事业和生态文明事业的可持续发展？

（三）各国对转基因产品的态度

就全球而言，由于转基因产品安全的不确定性、各国转基因技术的不平衡性、各国文化背景的复杂性等原因，全球各国对转基因产品持不同的态度，有的国家大力推崇转基因产品贸易，有的国家排斥转基因产品贸易，有的国家则对转基因产品贸易持一种比较中和的态度。

1.美国对转基因产品的态度。美国在转基因技术领域起步早、开发力度大、研究成果较多。根据美国转基因技术专家的观点，转基因技术和产品是安全的，它不仅可以通过转基因技术获得物种的新品种，还可以通过转基因技术大幅度提高生产力、提高单位面积的产量，从而缓解全球粮食短缺的威胁。另外，美国对转基因产品的审批许可制度是比较完善的。每一种转基因食品在上市前至少会接受三个部门的审查：APHIS（动植物卫生检验检疫局）主要负责转基因作物的研制开发与田间试验；FDA（美国食品药品管理局）主要负责对转基因产品的安全性进行评估；EPA（环境保护局）主要负责对环境影响进行评估。因此，他们认为转基因产品不会对人体造成威胁，消费者完全可以放心使用。

2.欧盟对转基因产品的态度。与美国相比，欧盟对待转基因产品的态度是截然相反的。一方面，从欧盟政府到民众，对转基因产品都怀有很强的戒备心。目前，尽管一些权威的评估机构尚未发现转基因产品对人体有害的事件，民众仍然担心转基因产品对人体健康具有潜在和长期的危害。另一方面，相比于美国的转基因技术而言，欧盟的转基因技术比较落后，一些成员国不愿意开放市场销售转基因产品。因此，无论是从审批许可制度（审批程序严格授权有效期10年）、转基因产品管理方法，还是强制标示制度、转基因产品监管，欧盟都有一套十分严格的程序和规则。

3.日本对转基因产品的态度：相较于美国与欧盟两种截然不同的态度，日本对转基因产品的态度比较复杂。日本对转基因产品的态度既不像欧盟那样严格，也不像美国那样开放。众所周知，日本国土面积狭小、农业基础薄弱，大部分农作物产品都是通过贸易进口，如果对转基因产品进行严格的控制，国内的农产品需求将得不到满足。然而，尽管美国方面一再宣扬转基因产品安全学说和可靠学说，日本政府及其民众对转基因产品仍持一种不信任的态度。

二、相关国际条约对转基因产品贸易的法律规制

WTO是当代规范国际贸易行为的最重要的国际经济组织之一，自成立以来，为促进贸易自由化、解决多边贸易体制发展中的问题、解决成员之间的贸易争端等问题提供了良好的舞台。由于转基因问题是在乌拉圭回合谈判结束之后才发展起来的，现有的WTO法律体系中并没有转基因产品问题的专门规定，但是它们对转基因产品的国际贸易仍然有着非常重大的意义。目前对有关转基因问题的规制主要集中在《乌拉圭回合关税和贸易总协定》（简称GATT1994）（尤其是第1条、第3条、第6条和第20条）、《动植物卫生检疫措施协定》（简称SPS协议）、《技术性贸易壁垒协定》（简称TBT协议）。此外，在WTO框架外，《生物安全议定书》（简称BSP协议）是第一部专门规范转基因工程的国际法，对转基因产品的国际贸易起着非常重要的作用。

（一）WTO框架下的转基因产品的相关法律规制

1.GATT1994与转基因产品贸易

GATT1994要求成员遵守非歧视原则，非歧视原则主要体现在最惠国待遇原则和国民待遇原则中。最惠国待遇原则要求成员国给不同的贸易伙伴以相同的待遇，国民待遇原则要求成员国给进口产品和国内同类产品以同等的待遇。在转基因产品贸易中，如果将转基因产品与传统产品看作是同类产品的话，如果一国采取歧视转基因产品的政策就很有可能会违背GATT中的非歧视原则。那么，转基因产品与传统产品是否为“同类产品”便成了一个关键性的概念。根据王贵国教授的观点，在确定何为“同类产品”时，必须根据每个个案的特点，考虑其有关因素，有必要时还须行使自由裁量权，“同类产品”并不代表相关产品的每一方面都完全相同。[2]然而转基因产品的出口国普遍认为传统产品与转基因产品都属于“同类产品”，并用实质等同性原则作为其判断的标准，即如果一种新食品或食品成分与已存在的食品或食品成分实质等同，就安全性而言，它们可以等同对待。也就是说，新食品或食品成分能够被认为与传统食品或食品成分等同。[3]但是这一标准至今未被确认为国际标准。

2.《TBT协议》与转基因产品贸易

在WTO协议体系中，人们普遍认为《TBT协议》与转基因产品的标签制度关系最为密切。《TBT协议》的目的是帮助成员国减少和消除贸易壁垒，是一项专门处理技术法规、标准和合格评定程序规则的协议，它主要适用于所有的技术法规、标准与技术法规和标准相关的评定程序。技术法规即：“规定强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法、包括适用的管理规定在内的文件。该文件还可包括或专门关于适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求”。①技术性贸易壁垒协定，附件一。但值得注意的是，《TBT协议》并不适用于《SPS协议》的相关内容。

3.《SPS协议》与转基因产品贸易

《SPS协议》允许成员国出于保护居民、动物和植物的生命安全和健康的需要，按照本国的标准制定有关食品安全和动植物安全的规定，协议适用于所有可能直接或间接影响国际贸易的动植物卫生检疫措施。②《SPS协议》第一条第1款。卫生与植物卫生措施是指与保护人类、动物和植物生命和健康相关的“法律、法令、法规、要求和程序”等。实质上，与卫生与植物卫生措施相关的法律法规也属于《TBT协议》当中“技术法规”的一种，只不过是范围比它窄一点。但是，从这个意义上讲二者之间有相辅相成的作用，因此很多争议都是既涉及到《SPS协议》又涉及到《TBT协议》。

（二）WTO框架外的转基因产品的相关法律规制

《生物多样性公约》是一项保护地球生物资源的国际性公约，1992年6月5日，由签约国在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署，于1993年12月29日正式生效。它是一项有法律约束力的公约，旨在最大限度地保护濒临灭绝的动植物、保护地球上的多种多样的生物资源，以造福于当代和子孙后代。实际上，《生物多样性公约》并不是一项专门规制转基因产品的公约，但是如果没有《生物多样性公约》，就没有后来在它的提议下通过的《卡塔赫纳生物安全议定书》，即《生物安全议定书》。它是第一部专门规制转基因工程的国际法。制定《生物安全议定书》的目的是确保在运输、处理和使用转基因生物或者转基因产品的过程中，不会对生物多样性和环境的可持续发展造成影响。[4]它由40个条款和3个附件组成，为各国处理转基因产品贸易纠纷搭建了一个国际性的框架。其中与转基因产品贸易相关的规定有适用范围、提前知情同意程序、风险预防原则等。

三、对我国转基因贸易的立法建议

（一）提高立法层次，适度加强地方性立法

从以往的立法情况来看，我国目前还没有一部专门由全国人大或其常委会制定的法律来规范转基因产品。我国对转基因产品的相关规定主要集中在一些行政法规与部门规章当中，主要有国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》，农业部颁布的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》，卫生部颁布的《转基因食品卫生管理办法》等等。其效力明显低于法律，缺乏一定的权威性，与WTO规定的透明度原则不相符。尤其是《农业转基因生物安全管理条例》一经颁布，就遭到了美国和加拿大的谴责。他们认为条例的制定没有达到WTO所规定的公开性原则和透明性原则的要求，并且《农业转基因生物安全管理条例》的内容在很多方面缺乏实际操作性，是一种技术贸易壁垒。另外，由于转基因产品安全管理立法的最高层次也不过是国务院的行政法规，而国务院是没有权利对刑事责任进行限定的，因此我国对转基因产品的安全管理没有任何刑事责任的规定。[5]这种法律责任规定的缺失无疑加剧了相关违反转基因产品贸易的行为。

2013年10月25日甘肃省张掖市委市政府出台《关于建设农产品安全大市的意见》，明确禁止转基因种子的繁育、销售和使用。位于丝绸之路河西走廊上的甘肃省张掖市，具有良好的水土光热等自然条件，是全国得天独厚的绿色有机农产品生产区域和重要的特色农产品加工循环经济基地，被誉为“金张掖”。由此可见，张掖市的目的自然也是为了保护自己“金张掖”的招牌，而其在转基因论战未有定论之前，对转基因产品持谨慎态度，既是一种理性选择，也是一种负责任的表现。根据《中华人民共和国宪法》第一百条的规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第四十三条对宪法的规定作出了补充，《中华人民共和国立法法》第六十三条也对宪法与地方组织法的规定进行了重申。因此，我们可以在不违反国际条约和宪法的前提下，根据各地的实际情况，通过地方性立法对转基因产品贸易进行一些限制，发展我国的转基因产业。当然，由于我国是一个进口大国，在限制的过程中把握好尺度是十分必要的。

（二）保护消费者的知情权，严格规制转基因食品的标识制度

保护消费者的知情权，尤其是在国际食品贸易领域保护消费者的知情权是社会经济发展的需要。根据我国《消费者权益保护法》的规定，消费者知情权是指消费者在购买、使用商品或接受服务时享有的知悉相关真实情况的权利。正如欧盟卫生委员Markos Kyprianou在欧盟新的食品标签法规--(EU) No1169 2011正式生效时所言：“消费者有权决定消费什么、消费多少，但前提是他们需要获得准确、足够的信息，而这正是这项提案的目的。”食品标签作为对消费者知情权最为直接的尊重和体现，是指预包装食品容器上文字、图形、符号及一切说明物，是依法保护消费者合法权益的重要途径，标签制度是消费者知情权最为直接的表现方式。一方面，加强转基因食品标识制度，可以保护消费者的知情权和选择权。目前我国市场上除了一些比较敏感的油类产品加贴标签以外，大部分转基因产品都未加贴标签。标签制度的实施会给消费者一种暗示，即转基因产品没有传统产品安全，从而使得消费者在心理上产生一种无形的抵抗力。这样就会减少对转基因产品的需求，进而降低转基因产品的进口。另一方面，标签制度的实施增加了转基因产品进口的成本，提高了进口的难度。在产品入关的过程中，检验机构会对转基因产品实施严格的检验，通常情况下，这种检验措施手续复杂、费用高昂，在一定程度上也限制了转基因产品的进口。

如上所述，早在2001年国务院就颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，随后农业部又颁布了《农业转基因生物标识管理办法》、卫生部也颁布了《转基因食品卫生管理办法》。但是从总体上来看，我国有关转基因食品标识的立法主要散见于涉及农产品的法律法规中。制定一部专门调整转基因食品标识制度的法律是非常必要的。另外，在现实生活中，标签制度给消费者造成了很多疑惑。比如：如何鉴别转基因产品与非转基因产品；企业是通过哪种程序与标准对转基因产品进行标注；有关执法部门对转基因产品的标识制度的监管力度如何等等。因此，除了加强立法，政府还应该通过各种媒介将与转基因产品标识制度相关的内容告诉消费者，同时应加大对转基因食品标识问题的执法监督力度，对于未按照法律规定如实标注的企业，要加大处罚力度。

（三）积极参与国际谈判，行使参与制定规则的权利

目前国际上针对转基因产品的国际条约主要有WTO规则中的SPS协议、TBT协议以及WTO框架外的《生物安全议定书》等等。然而无论是TBT协议还是SPS协议，都没有制定统一的国际标准，大多数国家都是为了适应当前的贸易需要，制定了自己的标准。我国应该充分利用发展中国家优惠待遇的优势，建立和参与国际规则的制定。只有积极地参与国际谈判、完善转基因产品方面的立法、不断地与世界形势接轨，才能逐步提高我国转基因产品的国际竞争力。

在谈判的过程中，应该注意，首先要保护我国消费者的权利和利益，适度地限制进口。众所周知，我国是一个农业大国，但是农产品主要是以劳动密集型和资源消耗型为主，出口竞争力不大，而大量外国转基因农产品的涌入，势必会影响到我国的农业安全，再加上转基因产品的安全性本身存在问题，所以对其作适度的限制并不意味着违背国际条约的规定，而是对我国公民权益的一种保护。其次，要为我国的转基因产品创造良好的贸易环境，促进优势产品的出口。尽管目前反对转基因产品的呼声层出不穷，但是从国际上来看，还未发现转基因产品对人类造成危害的直接证据，即使是对转基因产品的反对呼声最为强烈的欧盟，也在加紧转基因产品的研究与出口。尤其是在我国加入WTO以后，农产品市场的开放以及激烈的市场竞争要求我们的农业积极迎接挑战，因此我们应积极参与新一轮的多边谈判，在转基因产品的问题上，为中国谋取应得的利益。

[1]闫新甫.转基因植物[M].北京:科学出版社2003:103.

[2]王贵国.世界贸易组织法[M].北京:法律出版社,2003:71.

[3]杨昌举.实质等同性：转基因食品安全性评估的基本原则[J].食品科学,2011(9):95.

[4]王秀梅.基因污染、生物安全与国际环境保护——《生物安全议定书》与国际环境法的新发展[J].长安大学学报,2003(2):45.

[5]林东辉.WTO框架下与转基因产品相关的法律规则研究[D].大连:大连海事大学,2007:56.

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1673―2391(2014)06―0119―04

2014-04-15 责任编校：谭明华