论进城农业转移人口住房保障发展的政策支持

曾国安，雷泽珩

（1.武汉大学中国住房保障研究中心，湖北 武汉 430072；2.武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430072）

论进城农业转移人口住房保障发展的政策支持

曾国安1，2，雷泽珩2

（1.武汉大学中国住房保障研究中心，湖北 武汉 430072；2.武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430072）

进城农业转移人口不仅规模大，而且收入水平普遍偏低，因此住房保障发展的任务极其艰巨。进城农业转移人口住房保障的发展必须仰赖于政府的政策支持，一方面政府应该根据进城农业转移人口的特点和住房保障发展的需要在土地供应政策方面有所创新，另一方面要在财政政策、融资政策等方面提供切实的支持。

进城农业转移人口；非农转非；住房保障；政策支持

如何建立面向进城农业转移人口的合理的住房保障制度和体系、如何加快发展面向进城农业转移人口的住房保障是我们面临的重要民生问题。从进城农业转移人口是否取得非农户口来看，包括取得非农户口和未取得非农户口的进城农业转移人口两个部分。如果取得了非农户口，那就应该归入到已经建立的城镇住房保障制度和体系中，因此本文不考虑这部分农业转移人口住房保障发展的政策支持问题，而只讨论非农转非的进城农业转移人口住房保障（以下简称为“进城农业转移人口住房保障”）发展的政策支持问题。

一、进城农业转移人口住房保障发展土地供应政策支持

（一）保障进城农业转移人口住房保障发展建设用地供应的必要性。

第一，进城农业转移人口的住房保障要以土地供应保障为基础。之所以必须进行结构性调整是因为按照现行的土地供应政策，农业人口住房用地实际上是配置在农村土地上，即农业人口的宅基地，而城市居民的住房用地则是配置在城市土地上的，因此进城农业转移人口住房问题要得到解决，就必须调整城乡土地配置结构。就解决进城农业转移人口的住房保障问题而言，必须以增加保障性住房供给为前提，因此就必须增加保障性住房建设用地的供应。尽管考虑到城市住房开发容积率高于农村住房建设容积率这一因素，农村土地转换为城市土地的速度可以低于农业人口城镇化的速度，但增加城市住房建设用地仍是必须的，因为容积率的提高是有限的。从宏观上来看，按照城市常住人口数量的增长和非农产业的规模扩张相应改变城市土地和农村土地的配置结构，增加城市土地供应是城镇化发展的依托和基础，其中就包括伴随着农业人口城镇化而带来的保障性住房建设用地需求的增长。

第二，在增加城市土地供应的条件下，还必须确保住房建设用地的相应增长。城市住房建设用地的增长应在设定合理的住房开发容积率的条件下，首先考虑城市户籍人口的增长规模、住房面积的提升水平，然后要考虑进城农业转移人口的增长规模、住房面积标准。尽管从城市地方政府来看，确定出准确的住房建设用地规模比较困难，主要是因为进城农业转移人口的高度流动性，但从全国来看，还是可以确定出总的住房建设用地规模的，大中城市也可以根据经济发展和进城农业转移人口增长的长期趋势确定出住房建设用地的基准规模。总体而言，要确保进城农业转移人口住房建设用地按需增长，并且必须确保进城农业转移人口住房保障所产生的建设用地需要。

（二）实现进城农业转移人口住房保障建设用地供应保障的途径。

从进城农业转移人口住房保障建设用地供应保障来看，一种思路是突破国家土地利用既定规划，增加建设用地规模，另一种思路就是在国家土地利用既定规划下，调整土地利用结构。总体而言，要改变国家土地利用既定规划还不太可行，即便未来可能会调整，但也会是长期的过程，因此从短期来看，只能寻求在国家土地利用既定规划的约束之下，来考虑如何实现进城农业转移人口住房保障建设用地供应保障。具体来看，可以考虑如下途径：

1.减少城市土地闲置。出于多方面原因，很多城市一方面努力征地（圈地），另一方面又同时有大量的土地处于闲置状态。可以考虑，通过减少闲置土地来增加实际住房建设用地供应量，从而有利于增加保障性住房建设用地。

2.提高工矿用地、商业设施用地、公共基础设施用地的集约度。从工业用地来看，我国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，经济发达国家和地区一般在1.0以上，其结果是我国城镇工业用地面积占比偏高，多在25%以上，高的超过35%，而经济发达国家平均只有15%。这意味着，只要能提高工矿用地、商业设施用地、公共基础设施用地的集约度，就能够大幅度增加住房建设用地。要提高工矿用地、商业设施用地、公共基础设施用地的集约度，一则依靠政府进行合理的容积率管制，以强制手段提高工矿用地、商业设施用地、公共基础设施用地的集约度；二则依靠经济手段，即通过税收或者土地使用费等方面的政策促使工矿用地、商业设施用地、公共基础设施用地集约度的提高。

3.减少集体建设用地的闲置。由于市场竞争等原因，在农村经营的许多企业已经停产或者破产，但经营用地却闲置着。可以考虑通过管制和征收闲置金等经济手段，要么使其成为农业用地，要么促使其腾退，再改变其管理模式，纳入地方统一管理，在地方范围内进行空间置换，并吸引企业进驻，增加地方实际的建设用地数量，以此为增加住房建设用地提供条件。

4.鼓励宅基地腾退，推进区域间宅基地和住房建设用地的置换。从逻辑上来看，进城农业转移人口要在城市获得住房建设用地，应该以其宅基地换取。进城农业转移人口的流动取决于就业机会和就业报酬，带来的问题就是住房保障建设用地的空间配置结构失衡问题。应该考虑制定相应的政策，让进城农业转移人口进入城镇的同时退出其占有的宅基地，再通过征收的方式或者宅基地空间集中的办法增加城镇住房建设用地。要进城农业转移人口退出其占有的宅基地，可以考虑采取的具体办法是：第一，对于主动退出宅基地的给予一次性经济补偿；第二，对于已在城市拥有标准面积私有住房的，宅基地闲置超过一定年限的，强制腾退或者征收闲置金；第三，对于拥有宅基地的进城农业转移人口禁止或者限制在城市购买产权房。

5.鼓励和规范在生产经营用地中或者用人单位以其自有生产经营用地建设农民工集体宿舍或集体公寓。这可以实际增加进城农业转移人口住房建设用地供应，但应进行规范，防止用作房地产经营。

6.鼓励和规范在城市周边集体建设生产经营用地中建设农民工集体宿舍或集体公寓。这可以增加进城农业转移人口住房建设用地供应，当然同时必须建立规范的用地管理制度，确保此类用地的规范性。

二、进城农业转移人口住房保障发展的财政政策支持

（一）向进城农业转移人口住房保障发展提供财政政策支持的必要性。

首先，进城农业转移人口的住房保障应成为住房保障的重要组成部分，而住房保障是社会保障的基本组成部分，因此政府有责任向进城农业转移人口中的符合住房保障条件的居民提供住房保障，而要使进城农业转移人口住房保障逐步发展起来，政府就必须提供多方面的支持，其中财政政策的支持是不可少的。

其次，进城农业转移人口住房保障离不开财政政策的支持，一方面保障性住房的建设和供应离不开税费政策的优惠，另一方面在保障性住房的消费、管理等过程中，也需要政府提供财政资金支持。由于进城农业转移人口规模庞大，在相当长的时期内，财政支持的负担都会比较大，尽管在支持力度等方面应该根据财政能力等因素来确定，但提供支持是必须的。

其三，目前用人单位在很大程度上承担了一部分本应由政府负担的进城农业转移人口住房保障，但用人单位要么没有获得任何财政政策支持，要么所获得支持政策很少、力度很小，这既不利于住房保障的发展，也不利于企业积累和投资的增长，不利于企业之间的公平竞争。这也意味着，政府有必要系统考量，按照需要和可能相结合的原则，通过财政政策为用人单位提供支持。

（二）财政政策支持进城农业转移人口住房保障发展的基本思路。

考虑到财政能力和社会负担，可以考虑按照整体规划、定章建制、分类定策、重点保障、分步实施、渐进推进的思路向进城农业转移人口住房保障的发展提供财政政策支持。

城镇化是必然趋势，向进城农业转移人口提供住房保障将不可避免地会成为政府必须担当的责任，因此需要根据进城农业转移人口的发展趋势来规划住房发展规划和住房保障发展规划，财政政策要根据住房保障发展规划配套做好整体规划。要建立基本的制度，确立基本的政策框架，明确基本的政策思路，确定基本的政策原则，确定基本的支出责任主体和结构，明确基本的财力来源和支出规划。

要促使当前及未来财政政策支持政策制度化、科学化、合理化，就应该着手制定相关制度，按照系统性和统筹原则，做好进城农业转移人口住房保障财政政策支持的制度建设工作。

进城农业转移人口包括的群体多种多样，财政政策支持当区别对待，因此应该根据进城农业转移人口群体的特征提供性质不同的财政政策支持。对于农转非的进城农业转移人口的住房保障，财政政策支持应归属于城镇居民住房保障的财政支持政策。对于非农转非中的失地进城农业转移人口，应提供与城镇居民住房保障的相同的财政支持政策。对于非农转非中的非失地进城农业转移人口则实行特殊类型的财政支持政策。

对于确实需要按城镇居民住房保障政策提供住房保障的，可以考虑实行以下支持政策：第一，免收进城农业转移人口的保障性住房建设各环节的行政事业性收费和政府性基金；第二，对于进城农业转移人口保障性住房经营管理单位，其用于建造进城农业转移人口保障性住房的土地，免征城镇土地占用使用税；建造保障性住房，以及购买住房作为保障性住房涉及的印花税、契税均予以免征；其来自于保障性住房的租金也免征营业税及房产税；第三，对于参与建造进城农业转移人口保障性住房的企业，免征其部分企业所得税；第四，对于以转让旧房，以及捐赠住房来提供进城农业转移人口保障性住房的企事业单位、社会团体也可享受相应的免去土地增值税或所得税的部分免除；第五，提供租赁补贴以及其他资金补助。

对于非农转非中的非失地进城农业转移人口住房保障，可以考虑：第一，对于非农转非人员购买供应给进城农业转移人口的保障性住房的，给予一定的契税优惠；对于因拆迁而获得补偿的非农转非人员，对于其拆迁补偿款按相关规定免征个人所得税；而对于获得租金补贴的非农转非人员，对于其所获租金补贴也按规定免征个人所得税；第二，中央设立专项财政补助，同时各地方县市也需提供一定比例的配套资金，资金来源包括预算内财政资金、土地出让净收益、公积金增值收益等。资金用于租金补贴和贷款贴息，前者主要是针对租房者，而后者既可针对购房的中低收入群体给予贷款利息补贴。同时也可用于向保障性住房开发商提供贷款贴息。第三，通过福利彩票和社会捐赠、发行专项国债和地方债券建立保障性住房公益基金。据民政部统计，中国福利彩票在“十五”期间共销售1145亿元，为国家筹集社会公益金400.75亿元，[1]“十一五”期间共销售3455.33亿元，年平均增长率为18.7%，筹集公益金1133.37亿元，“十二五”期间则计划突破5000亿元。福利彩票销售额从1987年试发行开始持续大规模增长，1987年销售额仅为1740万元，到1999年首次突破100亿元，2005年达到400多亿元，到2010年超过900多亿元，2011年首次突破千亿元大关，全年销售额达到1277.93亿元，2012年突破1500亿元，全年销售额达到1510.32亿元，2013年突破1700亿元，全年销售额达到1765.28亿元，2014年上半年，销售额已经高达985.01亿元，截止2014年6月30日，“十二五”期间福利彩票销售额已达5538.54亿元，业已超过“十二五”计划目标。截止2014年3月14日，1987年以来福利彩票销售额已经超过1万亿元，累计筹集公益金量约3100亿元①数据来源于中国福利彩票发行管理中心网站（http://fczx.mca.gov.cn/article/gzdt/201403/20140300604244. shtml）。。国家发行彩票旨在促进社会公益事业的发展，因此从福利彩票公益资金中提取适当比例用作保障性住房公益基金应该符合福利彩票的宗旨，另外，福利彩票来源稳定且规模巨大，也符合保障性住房融资期长，需求规模大的需要。除了从福利彩票公益资金中提取适当比例用作保障性住房公益基金之外，还可考虑设立专门的保障性住房福利彩票，以更广泛地筹集保障性住房建设和运营资金。应通过税收激励政策鼓励社会捐赠，通过发行专项国债和地方债券筹集保障性住房公益基金。

尽管几乎所有的进城农业转移人口在城镇都有住房保障需要，但因为他们的具体情况差异很大，因此财政政策支持必须选择重点支持对象。重点支持对象应该是失房、失地的进城农业转移人口。有房、有地的虽然住房困难，但他们只有在失房、失地的进城农业转移人口获得基本的住房保障之后才能获得支持。

分步实施是指要根据进城农业转移人口住房情况按照保障需要的轻重缓急来分步实施。第一是指根据进城农业转移人口群体的特征分步提供财政政策支持；第二是指要按照财政政策的性质根据社会公平原则逐步扩展到不同的群体；第三是指根据财政能力的增长逐步扩大支持范围和力度。

渐进推进是指根据城镇化发展和国民经济发展以及企业发展能力、土地流转制度改革等渐进式推进财政支持政策的制度建设、体系建设和政策实施，最终实现由可保即保向应保即保的转化。

三、进城农业转移人口住房保障发展的融资政策支持

（一）进城农业转移人口住房保障发展融资政策支持的必要性。

1.进城农业转移人口住房保障的发展需要大量的资金支持。与城镇住房保障一样，进城农业转移人口住房保障的发展也需要大量的资金支持。赵以邗曾根据国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》做过测算，他假设2020之前每年新增外出务工农民工为600万人，到2020年底全国外出务工的农民工将增加至2.11亿人。在此基础上，他按廉租住房面积40平方米，三口之家人均保障面积13.3平方米，测算了新建廉租住房所需要投入的资金和发放廉租住房租赁补贴所需要投入的资金，其结论是2013年至2020年总共需要投入建设资金8373.4亿元，发放租赁补贴需要2132.8亿元，两项合计需要资金10506.2亿元。 如果考虑到建设成本、租金上升等因素，所需要的资金规模会更大。因此要使进城农业转移人口住房保障得到发展，就必须考虑如何提供资金支持。

2.当前缺乏针对进城农业转移人口住房保障的融资政策安排。由于现行的住房保障制度设计针对的是城镇居民，其融资政策安排也是围绕着如何支持城镇保障性住房建设、如何支持城镇居民购买保障性住房、如何支持城镇居民住房保障租赁补贴。而对进城农业转移人口住房保障则缺乏类似的融资政策安排。融资政策安排的缺失会使进城农业转移人口住房保障融资缺乏制度性的长效机制保障，也会使得进城农业转移人口住房保障不能获得所应该获得的融资方面的政策优惠，相关单位向进城农业转移人口住房保障提供资金也无法获得相应的政策优惠。

3.在进城农业转移人口住房保障实践中迫切需要有配套的融资政策支持。实际上，不管采取什么方式，不管出于什么理由或者原因，有些地方政府已经在将部分进城农业转移人口纳入到当地住房供应体系和住房保障体系中，用人单位，特别是企业，也在积极向进城农业转移人口提供住房配租（农民工公寓或者集体宿舍，或者为职工租房等）或者提供房租补贴。这反映出出于城市发展的需要，进城农业转移人口流入地政府已经在向进城农业转移人口提供住房保障，出于企业发展的需要，用人企业已经在通过提供住房配租或者提供房租补贴的形式解决进城农业转移人口的基本住房消费问题，但由于没有顶层设计和系统性的融资政策设计，无论是地方政府，还是用人单位，均难以获得制度化的配套的融资政策支持。

这些意味着，要支持进城农业转移人口住房保障的发展，迫切需要提供配套的融资政策支持。

（二）促进进城农业转移人口住房保障融资政策支持的基本思路。

按照需要和可能相结合的原则，可以考虑按照整体设计、定章建制、广开财源、规范运行、政府引导、社会参与、模式多样的思路来促进进城农业转移人口住房保障融资政策配套支持。

进城农业转移人口住房保障的发展需要大量的资金，要根据进城农业转移人口住房保障的发展趋势做好融资政策整体配套设计。要建立基本的融资政策配套制度，确立基本的融资政策整体配套框架或者体系，明确融资政策配套的基本方向和思路，确定融资政策配套的基本原则，确定基本的资金来源，明确基本的融资优惠政策。

要促使当前及未来融资政策支持制度化、科学化、合理化，政府就要制定相关的政策或者规章，做好进城农业转移人口住房保障融资政策支持的制度建设工作，融资渠道、税费优惠等等均需要有相关制度予以支持和保障。

融资政策支持主要是解决进城农业转移人口住房保障面临的资金不足问题，因此需要广开财源，多渠道筹措资金。具体而言，可包括以下途径：

（1）各级政府的资金支持。一是中央政府的资金支持。中央政府应对进城农业转移人口住房保障的发展进行补助，对进城农业转移人口流入规模大和财政困难地区进行倾斜。二是省级人民政府的资金支持。省级人民政府应对本省进城农业转移人口住房保障的发展进行补助，对进城农业转移人口流入规模大和财政困难的地区进行倾斜。三是省级以下地方各级政府的资金支持。可以考虑从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排一部分资金用于进城农业转移人口住房保障。还可以考虑从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于进城农业转移人口住房保障。

（2）信贷资金支持。商业银行和政策性银行的信贷资金支持应作为进城农业转移人口住房保障发展的重要资金来源。信贷资金应主要用于保障性住房建设及相关设施建设。

（3）民间资本支持。应鼓励和支持民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与保障性住房建设，增加面向进城农业转移人口的保障性住房供给，鼓励和支持民间资本通过提供保障性住房房源等增加保障性住房供给，特别是可以考虑在进城农业转移人口集中的城市的周边利用集体建设用地兴建或者提供保障性住房。

（4）用人单位的资金投入。鼓励和支持用人单位兴建和参与兴建、供应和参与供应保障性住房，鼓励和支持用人单位以住房配租或租金补贴的方式向职工提供住房保障。对用人单位用于符合规定条件的支出，应准许作为企业的经营成本支出，准予在企业所得税前扣除，准许作为行政事业单位的行政事业经费列入正常的开支。

（5）建立专门的融资平台或利用现有的住房保障融资平台，发行专项基金。可考虑建立服务于进城农业转移人口住房保障建设、供应的融资平台，或者利用城市地方政府现有的融资平台进行项目融资。可以考虑发行进城农业转移人口住房保障发展专项基金，筹措资金，用于保障性住房建设。

无论是何种方式、何种渠道筹集的资金，都必须按规范筹集、规范使用，基本原则应该是专款专用，任何单位都不得将筹集的资金用于他途，而只能用于进城农业转移人口住房保障的发展。

政府一方面要根据政府的职责提供进城农业转移人口住房保障发展的资金，另一方面要积极引导社会资金投资于进城农业转移人口住房保障，对投资于进城农业转移人口住房保障的资金给予税费优惠政策，消除投资的政策障碍。

政府要激励和充分利用社会力量提供资金支持，应考虑通过政府担保、税费减免政策等激励和充分利用社会力量向政府承担保障责任的面向进城农业转移人口的住房保障的发展提供资金支持，另一方面鼓励和利用用人单位的积极性，或者参与保障性住房建设，或者投资建设农民工公寓或集体宿舍，或者向农民工提供租赁补贴。

进城农业转移人口住房保障融资要采用多种模式，一方面是政府负担保障责任的进城农业转移人口住房保障发展融资模式的多样化，另一方面是用人单位承担住房保障工作的进城农业转移人口住房保障发展融资模式的多样化。

只要能提供配套的融资政策支持，进城农业转移人口住房保障发展的融资问题是能够步入正常的轨道的，是能够成为城市住房保障发展融资体系的有机组成部分的，是可以解决进城农业转移人口住房保障发展的资金问题的。

除此之外，还应在进城农业转移人口住房保障的制度建设、运营、管理等方面提供政策支持。

[1]中国广播网.中国福利彩票十五期间共筹公益金超400亿元[E].http://www.cnr.cn/2004news/internal/200601/t20060130_504161324.html.

[2]赵以邗.廉租住房建设模式研究[D].武汉：华中科技大学，2011.

责任编辑 郁之行

F293

：A

：1003-8477（2014）10-0075-05

曾国安（1964—），男，武汉大学经济与管理学院教授，武汉大学中国住房保障研究中心主任；雷泽珩（1989—），男，武汉大学经济与管理学院研究生。