关于推进财税体制改革的思考①

郑建新

(湖南省财政厅，湖南 长沙 410015)

财税体制改革是全面深化改革的重头戏，涉及方方面面的利益，是当前社会高度关注、市县十分关心的重大问题。总的来看，中央和省委、省政府对财税体制改革已经作了全面部署。6月30日，中央政治局会议原则通过了《深化财税体制改革总体方案》。7月30日，财政部在北京召开全国财政厅局长座谈会，楼继伟部长在会上就财税体制改革作了部署。财税体制改革内容丰富，影响深远，是推动今后一段时期湖南经济社会发展的重要动力。我省正在积极对接中央，根据中央的总体要求，抓紧制定财税体制改革总体方案。针对已经初步明确的改革方向、改革内容、改革任务和改革时间，笔者从定位、主线、目标、内容、要求五个方面对如何推进湖南财税体制改革进行了一些思考，归纳起来为“一大定位、二条主线、三大目标、四项内容、五大要求”。

一、一大定位

财税体制改革是实现全面深化改革总目标的基础和关键，这就是财税体制改革的新定位。关于这一点，可以从几个方面来看:

1、《决定》表述很清楚

十八届三中全会《决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，［1］由此奠定了财税体制改革的基础和关键地位。习近平总书记在对《决定》的说明中，就16 个改革方向中的10 个重点问题进行了详细阐述，第一个问题是关于政府与市场的关系问题，第二个问题是关于基本经济制度问题，两者都是最基础、最根本性的问题;而第三个问题就是关于深化财税体制改革的问题，可见习总书记对深化财税体制改革的重视，也足见深化财税体制改革在全面深化改革中的重要基础性地位。

2、中央定位很清楚

李克强总理在2014年政府工作报告中，首先强调要推动重要领域改革取得突破，明确指出要“紧紧抓住财税体制改革这个重头戏”。在6月召开的中央政治局讨论财税体制改革方案的会议上，习近平总书记指出“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”。

3、自身地位很清楚

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府与市场的关系。财政作为体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的重要制度安排，是处理这两大关系的连接点。正是这种独特的枢纽作用，使得财税体制改革成为了整个经济体制改革的核心环节，进而成为全面深化改革的重中之重。

财税体制改革的重新定位，使得财政的功能和作用发生了重大转变，概括起来是“两个提升”:

一是财政工作的重要性得到提升。建设现代财政制度，把财政工作与国家治理紧密结合在一起，使得财政功能得到了拓展，视野得到了拓宽，扮演角色转变为现代国家治理的操盘手和宏观调控的中枢，财政学也从传统经济学研究的范畴，拓展到政治、经济、社会相融合的领域，重要性得到了前所未有的提升。二是财税体制改革的重要性得到提升。回顾历史，改革开放以来我国对财税体制进行了三次大调整，第一次是上世纪80年代从计划经济财税体制转向包干制财税体制，第二次是1994年的分税制财政体制改革，这两次改革都较好地适应了当时的历史阶段特征，对推动经济社会发展起到了重要作用。此次新一轮财税体制改革，在中央《决定》和省委《实施意见》中都是单独成章。在省委明确的319 项具体改革任务中，由省财政厅单独或联合牵头的共64 项，参与的有136 项，合计200 项，排在省直单位第一位。可以说，这一轮财税体制改革是继1994年分税制改革后又一次全面重大的体制重构，是一道重要的分界岭。

二、两条主线

《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用［2］。财税体制改革也要紧紧围绕这两条主线而展开:

1、第一条主线:更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用

(1)减少对市场的干预

主要是调整财政支持经济发展的思路，区分市场性和公共性两个层次。在支持内容上，由直接支持竞争性领域产业、企业的发展，转向支持更好地发挥市场作用、激发市场活力、推动产业结构调整、创造公平竞争的市场环境。在支持方式上，由直接补贴和无偿补助为主，逐步改为有利于调动金融资本的贷款贴息、有利于缓解中小企业融资困难的担保体系建设等间接方式，提高资金使用效益。

(2)支持提高市场运转效率

市场的高效运转，需要中间纽带，把各种类型的参与主体连接起来。比如商品的生产和流通，需要良好的基础设施、厂房、物流、信息网络等，而这些中间纽带不是某个或者多个企业就能建立起来的，需要政府投入建设，这些就是财政需要支持的领域。近年来，湖南省在这些方面做了大量工作，比如支持交通、园区基础设施、标准厂房、公共服务平台建设等。2014年，湖南省政府决定挤出资金，每年整合2 亿元，连续五年支持移动互联网产业发展，既扶持互联网产业，又有利于提高市场效率。

(3)促进市场公平竞争

充分发挥市场机制作用，确保市场主体公平有序开展竞争。这项工作，财政部门要着力于清理现行财税优惠政策、治理影响市场公平竞争的税收返还、税收减免缓交、低价供地等行为。目前，各种税收优惠区林立，已批准或正在申请待批的优惠政策几乎涵盖了全国所有省份;地方政府有法不依、执法不严或出台“土政策”，制造政策“洼地”的现象层出不穷。区域性税收优惠政策过多过滥，影响了公平竞争和统一市场建设，不符合建立现代财政制度的要求。

2、第二条主线:更好地发挥政府作用

(1)弥补市场缺陷

现代政府职能主要是提供公共产品、调节收入分配、熨平经济波动等。在当前经济下行压力较大的形势下，要着力发挥财政政策见效快的比较优势，采取一揽子综合措施，防止经济过快下滑。

(2)托住民生底线

优化财政保障民生的制度，按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的总原则，统筹做好改善民生工作［1］。要注重民生政策的公平性和可持续性，政府主要是保基本，养穷人但不养懒人，不能做过多过高的承诺。要把握“与其被动买单、不如主动请客”的工作方法，对符合改革方向、看准看清的民生大事，大胆出击，多搞“雪中送炭”，少搞“锦上添花”，花小钱办大事。要加强制度建设，统筹制定民生政策，注重花钱买机制而不是简单花钱买稳定，着力解决区域间差异大、制度碎片化的问题。

(3)支持加强市场监管

要培育良好的执法环境，改变重许可、轻监管或只许可、不监管的现状，强化事后监管体制，重点支持保护知识产权、打击各种假冒伪劣产品、保障食品药品质量安全、维护财经秩序等。

三、三大目标

财税体制改革的总体目标是要建立现代财政制度。现代财政制度区别于传统的财政制度，具有三个典型的特征:

1、法治

法治是人类政治文明的重要成果，是市场经济运行的基础。《决定》明确指出，要建设法治中国，坚持依法治国、依法执政、依法行政。推进财税体制改革同样必须坚持法治原则。要重点做好几项工作:

(1)健全税收法律制度

税收法定是此次财税体制改革中税制改革的核心和关键。目前我国18 个税种中，只有3个是全国人大立法，当然，这种局面有其背景，1985年全国人大授权国务院在体制改革期间可通过税收条例的形式推进税制改革，目前授权并没有收回。这种方式以较快速度建立起了我国的税制，但也带来了税收政策的随意性。按照《决定》要求，今后各种税收条例要改成立法，如房地产税、环保税等。同时，今后的税收制度一旦通过立法，就全面推开，而不是像之前的很多改革，先搞试点再逐步推开。

(2)完善财政管理法律制度

财政有很多的管理制度，但法律层级普遍较低，大部分属于政府规章或财政部门内部规定。其中，层次最高的《预算法》也是1995年制定出台的，已经严重不适应当前的管理要求。当前，全国人大正在组织《预算法》的修订工作，已经多次征求地方意见，有很多新的亮点，比如在政府债务管理方面就有突破。下一步，诸如转移支付、财政监督等制度也将进一步提升法律层次。

(3)加强财政执法

财政执法是财政部门的重要职责，是维护正常财经秩序的重要力量。财政执法主要体现在对违反财经纪律的监督检查，如会计监督、“小金库”检查、财政支出监督等。但当前财政执法还有待加强，主要表现在执法依据法律层级较低、重支轻管特别是轻视执法的现象较为普遍、对于违反财经纪律的行为惩处不力等。

2、透明

要把财政工作置于公众的监督之下，真正实现为民理财。透明最重要的渠道就是推进公开，中央把预算公开摆在了预算管理制度改革的首位，省委《实施意见》也明确，要加快预决算公开制度建设，实现预算资金管理的透明化，除涉及国家机密外，力争到2015年所有政府部门、单位全部公开部门预决算和“三公”经费预决算，2017年所有使用财政拨款的部门、单位全面公开［2］。对预算公开，不能简单地视为只是晒账单、亮家底。财政信息和数据公开，事实上反映了党和政府的政策意图，是建设社会主义民主政治和高效廉洁政府的必然要求，一定要高度重视、认真对待。今年，湖南省在预算公开的范围、层次、内容、形式和力度上都会有较大突破，主要包括三个方面:

(1)部门预算和三公经费公开更全、更细、更严

更全就是部门预算公开范围实现除涉密单位外的全覆盖，“三公”经费预算还要涵盖涉密单位，今年，党委、人大、政协、两院都要全部公开。更细，就是公开内容今年要是细化到“款”，有条件的要细化到“项”，明年开始全部细化到“项”，“三公”经费还要详细说明具体的开支情况。更严，省直部门在7月18日集中一天全部公开，并以门户网站为主要形式，保持长期公开状态，接受民众和舆论的监督。

(2)专项资金全目录、全文件、全过程公开

全目录，是指省级专项资金目录全面公开。全文件，是指8 大类民生政策性资金分配结果原文公开。全过程，是指20 项重大产业类专项资金试行全过程公开。需要指出的是，专项资金全过程公开，是省政府专门部署的新任务，明确要求今年下半年试点，明年全面推行。目前，湖南省拟选取战略性新兴产业、新型工业化、开放型经济等20 项产业类专项资金进行试点，实行制度办法、申报流程、评审结果、分配结果、资金绩效“五公开”。

(3)所有市县全面启动预算公开工作

目前，湖南省本级预算公开的力度是很大的，进度也很快。从市县情况看，14 个市州本级、30 多个县市区已经启动预决算公开工作，具备了较好基础，但与中央和省政府的要求相比，还有较大的差距，还需进一步加大力度。

3、高效

要提高财政资金的使用效益，这对湖南这样的财政弱省而言，更加重要。要大力构建“六位一体”的财政运行管理新机制，即以信息化为支撑，加快推动绩效评价、资产管理、投资评审、财政监督、政府采购、国库集中支付与预算管理事前、事中、事后的有机结合［2］，理顺和完善财政支出分配机制，把有限的财政资金用好、用活、用出成效。

具体而言，就是要在部门预算管理模式的基础上，将功能预算管理要求有机嵌入，既相互促进、互为应用，又彼此制衡、互相监督，做到资源共享、协调高效。比如，在审核预算和安排资金时，对于资产购置事项，要结合存量情况和配置标准，决定是否需要购置;对于工程建设项目，要通过投资评审合理确定规模;对于监督和绩效评价结果，要加大运用力度，作为安排资金的重要参考依据，做到“花钱问效、无效问责”;对于政府采购、国库集中支付，则要严格按预算执行，不能脱离预算约束。总之，就是要通过预算管理流程重构、机制优化，来减少资金分配的粗放性、随意性和盲目性，提高科学性、规范性和有效性，做到安排有规矩，支出有标准，审核有依据。

四、四项内容

关于财税体制改革的内容，《决定》明确提出要改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三项改革任务。湖南省结合实际，对财税体制改革的内容进行了扩充和细化，包括以下四个方面的内容:

1、完善收入征管机制

这是对《决定》中完善税收制度的细化。由于税权高度集中于中央，因此湖南省结合地方实际，提出以下改革设想:

(1)落实国家部署，稳步推进税制改革，健全地方税体系，科学制定地方权限内的税收制度和政策

目前，中央税制改革的重点包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税等税种，具体改革方案，须报国务院审议并按程序批准后实施。当前，湖南省重点要推进“营改增”试点，逐步扩大范围，确保2015年前全部改革到位。同时，要做好消费税、资源税、房地产税等改革的前期准备工作，积极争取有利结果。

(2)创新财源涵养模式，建立财政收入与经济协调增长机制

经济增长是财政收入的源泉，但目前湖南省经济发展的成果还没有充分反映到财政收入上来。去年，湖南总体宏观税负是13.8%，不仅远低于全国23%的平均水平，也低于与湖南省经济结构大体相同的江西、广西等省。当前，湖南仍然属于发展中省份，各方面的欠账多，需要用钱的地方也多，这就需要进一步推动经济结构调整升级，科学培植财源，做大收入蛋糕。

(3)清理规范财税优惠政策，着力治理影响公平竞争的税收返还、税收减免缓交、低价供地等行为

中央明确要求，今后除专门的税收法律、法规外，起草其他法律、法规、发展规划和区域政策不得突破国家统一财税制度，不得规定税收优惠政策;未经国务院批准，不能对企业规定财税优惠政策。对此，湖南要按照中央的统一部署和要求，清理规范各类税收优惠政策，对违反法律、法规的一律停止执行;对有明确期限的，到期停止执行;对未明确时限的，设定政策终结时间点，建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制。

(4)淡化收入任务考核，突出收入质量考评，建立对虚增财政收入的市县予以惩处的机制

这是湖南省的创新性工作，也是省委、省政府高度关注的工作，杜家毫省长多次指示要采取强有力措施，坚决治理虚增收入行为。过去湖南省在做大蛋糕方面想了很多办法，有一些办法是行之有效的，但有一些做法是不符合政策规定的，比如收过头税、乱收费、把应作为基金的收入混库到公共财政收入等，导致湖南省的财政收入质量长期不高。2013年，湖南省非税收入占地方财政收入的比重达到36%，位居全国第2 位，县市区中有29 个比重超过50%，最高的达到72%。非税收入比重过高对湖南省财政经济发展带来了很多不利影响。

第一，影响经济发展环境。一些地方、部门乱作为、乱收费、以费养人、私设“小金库”等现象屡禁不止，增加了企业、个人等经济主体的负担，是社会反映比较突出的问题，也是我省经济社会发展必须解决的突出问题。

第二，影响中央对省的转移支付。对中央转移支付依赖程度高是湖南财政的一个突出特征，2013年湖南省以地方财政收入计算的财政收支缺口达到2611.9 亿元，对中央财政转移支付的净依赖程度达到56.3%。一般而言，中央在计算转移支付特别是一般性转移支付时，非税收入是作为可用财力的一部分计算在内的，非税收入规模越大，相应收支缺口就越小，中央转移支付就越少。非税收入比重过高，严重掩盖了湖南的实际困难，影响了中央对湖南的支持。

第三，影响财政调控能力。经过多年的努力，目前湖南非税收入已经实行了“收支两条线”管理，但在实际执行中，部分非税收入只是在国库转了一圈，大部门还是安排给征收单位使用，有的还变成了单位的“小金库”，事实上利益格局已经被固化，财政的调节与调控空间并不大。

为提高财政收入质量，今年4月以来，湖南省财政厅会同省审计厅对非税收入增幅较高的部分县市进行了突击检查，发现虚增非税收入的问题还是比较突出。对此，将进行通报和约谈，限期整改，整改不到位的将按一定比例扣减转移支付。预计通过几年的努力，能够挤掉非税收入中的“水分”，使“钱袋子”真正鼓起来，装的都是真金白银。

2、改进预算管理制度

其核心包括两个方面，一方面，改进预算管理的技术，提高预算管理的水平;另一方面，借助预算管理这个源头，进一步加强财政宏观调控。

(1)健全政府预算体系，实现公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间的相互衔接和资金统筹

实行全口径政府预算管理是现代财政制度的基本前提。中央提出，要建立定位明确、分工合理的政府预算管理体系。科学界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四大预算的职能范围，强化预算资金的统筹管理，避免交叉重复。将政府性基金预算中应纳入统筹范围内的资金列入公共财政预算，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，同时也要严格不同预算之间的界限。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提高到30%。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上实现社会保险制度的可持续运行。

近些年，湖南省在水利、交通、保障性住房、国企改革、价格临时补贴等领域，对加强全口径预算统筹做了一些积极探索，做到了四部预算统一算账、统筹安排，集中财力办大事。但是，这些工作还只是停留在“一事一议”的阶段，没有形成一个稳定的长效机制。下一步，湖南将逐步构建全口径预算管理机制，通过规范收支行为、健全审批流程、明确管理权责，实现四部预算的“统筹统编、统批统管”。

(2)建立跨年度预算平衡机制和项目预算机制，探索实行中期财政规划管理

收入方面，主要是推进年度预算改革，建立跨年度预算平衡机制。收入预算由约束性转为预期性，淡化收入任务考核，不再简单追求当年平衡。预算超收部分转入预算稳定调节基金或用于化解政府债务;出现预算短缺则通过调入预算稳定调节基金或其他预算基金、消减支出弥补缺口。同时，调整政府绩效考核办法中的收入指标，由过去重点考核收入增幅，改为重点考核收入结构和质量，主要是考核税收收入的比重。支出方面，主要是抓紧研究中期财政规划管理，通过提前配置今后几年的财力，保障政府中长期发展规划和施政目标的实现，增强财政政策的前瞻性和可持续性。之所以这样改，是因为当前很多支出安排都是“一年一定”，缺乏长期规划，不利于解决经济社会运行中的一些深层次、结构性问题。

中期财政规划管理主要包括财政规划、行业规划和部门规划三个层次。财政规划主要是科学预测宏观经济走势和三年可统筹财力总量，保障规划期内重大改革、重要政策和重点项目的资金需要，由“一年一定”改为“一定三年”，实行滚动调整。行业规划则主要是分地区、分行业制定的规划，要与财政中期规划相衔接，区分轻重缓急。部门规划则是对财政规划和行业规划的具体落实，侧重预算约束和规范管理。实际上，从去年开始，湖南省推动实施的特色县域经济“五个三”工程、“百企千社万户”工程、“百片千园万名”工程等，都是这方面的有益探索。这项工作，将按中央统一部署来实施。

(3)清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不再采取挂钩方式

目前，与财政收支增幅或GDP 挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等，据财政部统计，仅这7 类重点支出就占到了全国财政支出的48%，占到了新增财力的70%以上，像湖南这样的困难地区，比重还要更高。支出挂钩机制在特定发展阶段，对促进事业发展发挥了积极作用，但是也容易导致财政支出结构固化，既肢解了政府预算安排，也不符合社会事业发展规律，甚至导致部分领域出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。为此，十八届三中全会明确指出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。

省级从编制2015年预算开始，将改变长期以来简单挂钩、切块分配的粗放管理办法。第一，不再出台与收支增幅或GDP 挂钩的支出安排政策，对已有的要进行清理。第二，继续把这些领域作为重点投入，优先保障，但不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。第三，改变资金切块的做法，实行“以事定钱”、“钱随事走”，根据事业发展需要和财力可能，合理安排预算。第四，按照国家的统一部署，结合税费改革和法规修订，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。这就要求必须调整工作方式，由以往注重分钱，改为更加注重谋事，把重点转到政策制定的科学性和支出安排的合理性上来，这将是今后财政资金分配机制的改革方向，市县也要跟着推进。

3、理顺省以下财政体制

主要是要理顺政府间事权与支出责任的划分，在此基础上规范各项配套政策。一是明确省与市县事权，理顺省与市县收入划分，优化县级基本财力保障机制，完善转移支付制度，逐步提高一般性转移支付规模和比例，加大对贫困地区、革命老区、民族地区和生态功能区的倾斜力度。目前，湖南省正在按照中央部署，认真研究财政体制优化调整问题。二是改进和完善省对市县的配套政策，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。专项资金配套问题是省市县都关心的问题。配套较多，既有历史的原因，也与当前我国各级政府间的事权划分不够清晰、不够科学有很大关系。这项工作，湖南将根据中央的统一部署，在明确中央、省级与市县事权与支出责任基础上，统筹考虑。对于竞争性领域专项，要逐一甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的坚决取消，其余需要保留的也要改进分配方式。

4、强化财政资金绩效

这项工作是地方特色的工作。我省是人口大省、财政穷省，强化资金绩效、发挥资金最大使用效益至关重要。

(1)加大财政资金整合力度，清理、整合、规范专项转移支付，严格控制引导类、救济类、临时性专项

近年来，中央、湖南省都把整合规范专项资金作为推进预算改革的重要切入点。2014年，中央专项从220 项减到了150 项左右，省级专项压减到了126 个，压减率超过40%。下一步，要在现有基础上，进一步做好三个方面的工作:

第一，真正打破专项资金结构固化的格局，目前省级专项资金的基本框架已经稳定下来，就是126 个专项，这是一个很大的进步，但是整合的工作并没有结束。要用好整合资金这个大抓手，逐步改变专项资金条块分割的状况，不能再是各自为政，换汤不换药。要借专项整合这道东风，把以前那些散小的专项真正糅合起来，每年根据事业规划、重点工作来统筹安排，集中力量去办几年大事、推几项改革。市县也要积极推进资金整合工作，做到上下“一盘棋”。

第二，加大专项资金因素法分配的比重。除了一些跨区域、外部性强的重大事务实行专项补助外，今后对其他一般性事务，湖南省将充分利用市县就近管理的便利和贴近基层的优势，减少对具体项目的审批，主要通过因素法把资金安排给市县，由市县根据省级的政策规定和当地实际，将资金落实到具体项目，省级重点抓好监督检查和绩效评价，确保资金发挥实效。

第三，建立健全专项资金设置和退出机制。今后原则上不新设专项资金，对部门承担的新工作、新任务，首先通过存量资金解决，做到结构可调整、专项总数不增加;存量资金不够的，通过增加专项规模来落实。对增支政策形成的财力缺口，原则上通过一般性转移支付来调节，不能出一个政策，就设一个专项资金。对现有专项，也要实行时限管理，到期后根据情况变化，重新进行评估，做到有增有减，能进能退，动态调整。

(2)规范财政专项资金的设置、分配、审批和监督管理，探索建立竞争性分配机制

2013年末，湖南省政府办公厅印发了《省级财政专项资金分配审批管理办法》，省财政厅在此基础上又制定了《预算审批内部管理规定》。这两个文件的核心都是规范专项资金审批权限和流程，相比以前，主要有四个方面的变化:第一，省政府原则上不直接受理部门和市县提出的资金申请事项，而是批转财政厅研究提出方案后，报省政府审批。第二，今后原则上不得新设专项资金，预算执行中要求追加的事项，先从现有专项中调剂安排。第三，各部门不得自行出具资金承诺函，重大事项会财政厅后报分管副省长、省长审批。第四，明确审批权限的具体标准，对于二次分配资金，单个项目超过500 万的，要报分管副省长，超过1000 万的，要报省长，超过1 个亿的，要上省政府常务会;对于预算追加事项，超过300 万的都要报省长审批。市县也要比照省里的做法，制定相应的专项资金分配、审批管理办法。

(3)完善预算国库联动机制，平衡预算执行进度，盘活存量资金

加快支出进度，减少结余资金沉淀，一直是人大、审计和社会各界高度关注的焦点问题。李克强总理多次就盘活财政存量资金做出批示，5月18日，财政部专门召开全国会议，明确提出将支出进度和结余资金作为资金分配的重要依据。对此，一方面，2014年的预算资金要及时下拨。不要将钱捂在手里，要抓紧清理资金下达情况，目前还没有下达的，要赶紧拿出分配方案;对于中央补助湖南省的各类转移支付，要严格执行限时办结制度，尽快下达。另一方面，2015年的预算安排要提前部署。要适时启动2015年专项资金的研究和分配工作。市县也要把资金尽快安排到项目上，同时要加强监管，确保资金安全有效。

(4)推动政府采购转型，实现从程序导向向程序与结果导向并重转变

近年来，我国政府采购建立了层层委托代理的机制，不断规范采购流程，使采购单位、代理机构、评审专家等多方主体互相制衡，以避免采购结果受到单方因素的影响。不过，这也引发了多方主体都可以对政府采购施加影响、却又均不对采购结果负责的问题。当前，对于政府采购领域出现的采购产品质次价高、采购效率低等个案，社会上时有抱怨。今后，政府采购既要重视程序公正，也要注重结果公正，确保购买的产品既便宜，又优质。

(5)加强监督绩效

近年来，各级财政部门切实加强了财政监督和绩效管理工作，但结果运用还远远不够。省级在编制2014年预算时，压减了三个立项依据不足、“撒胡椒面”现象严重的专项资金，并把监督关口前移到了预算编制环节，由以前的事后查，改为事前、事中、事后全过程监督。今后，各级财政部门要进一步加大财政监督和绩效评价结果运用的力度，把评价结果作为编制三年滚动财政规划、调整支出结构、完善财政政策和编制预算的重要依据［4］。

(6)加强政府性债务管理

目前，中央对政府性债务管理的改革要求是:依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。分类抓好融资平台公司存量债务的甄别和处置，应当由企业偿还的债务从政府债务剥离，政府不承担偿还和兜底责任;应当由政府偿还的债务，纳入财政预算管理。加强政府债务规模控制，对地方政府性债务实行余额限额管理。

去年以来，湖南省政府先后下发了《关于规范和加强政府性债务管理的意见》和《政府性债务管理实施细则》两个重要文件，将债务管理纳入了领导干部经济责任审计范围，改变“前任不顾后任”、“新官不理旧账”的局面，初步建立了债务预警机制和奖惩机制。下一步，要着重抓好三个方面的工作:

第一，探索编制政府性债务预算。对纯公益性项目建设资金，要逐步通过预算或发行债券来安排，不再借道融资平台举债;对于专项债务，要根据对应的基金收入或者专项收入，结合项目自身收入状况，逐步纳入政府性基金预算管理。

第二，试编政府综合财务报告。加强政府性债务管理的重要条件，是有一个完整体现政府资产负债状况的综合财务报告制度。内容包括:建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系;组织编报政府部门财务报告、政府综合财务报告;加强政府综合财务报告的分析应用，为开展地方政府信用评级等提供信息支撑。

第三，加快推进PPP 试点。PPP 是公共产品供给模式的重大创新，能够解决债务居高不下、管理绩效不高和私人资本进入难的问题［5］。中央把PPP 作为稳增长、调结构的重要手段，已明确在金融、石油、电力、交通、能源、电信、公用事业等领域鼓励社会资本进入，参与重大基础设施建设。湖南省也建立了项目库，并拟选择项目开展试点，总结经验后再逐步推开。市县也正在加紧研究，积极探索，尽快取得实质性进展。

(7)积极推进政府购买服务

政府向社会力量购买服务，是创新公共服务提供方式、引导有效需求的重要途径，有利于转变政府职能、优化资源配置。中央明确指出，凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买。为做好政府购买服务工作，湖南省政府出台了《关于推进我省政府购买服务工作的实施意见》和《2014－2015年政府购买服务试点方案》，选择保障性住房后续管理、机关后勤服务、养老服务等7 个方面先行试点，各市县也要创新思维，积极推进。第一，要合理安排政府购买服务所需资金。推广政府购买服务，不是新增一块财政资金，而是在既有财政预算中统筹安排。第二，结合事业单位分类改革推进政府购买服务。既不能将自身职责转嫁给社会力量承担，产生“养懒人”现象，也不能大包大揽不属于政府职责范围的服务，增加财政支出压力。第三，加强政府购买服务制度建设。规范政府购买服务操作流程，建立健全绩效评价、信息公开及监督问责机制，提高透明度、公正性和规范性。

五、五大要求

深化财税体制改革时间紧、任务重、要求高，必须提高认识，密切配合，共同推进财税体制改革，确保取得实效。

1、提高思想认识

财税体制改革事关经济社会持续稳定健康发展，也是推动今后一段时期财政自身发展的动力源泉。如今，财税体制改革已经不是要不要改的问题，只能迎难而上，没有后退余地。因此，一定要牢固树立改革意识，以改革的办法破解发展中的各种难题，坚定不移地深化改革、推动发展。要打破思维定式，大胆解放思想，积极闯出一条新路来。要打破路径依赖，冲破体制机制障碍和弊端，把改革带来的红利和活力充分释放出来。

2、加快工作进度

湖南省委对全面深化改革提出了三个时间节点，2014－2016年是重点突破阶段，2017－2018年是集中攻坚阶段，2019－2020年是完善制度和巩固阶段。楼继伟部长在前不久召开的全国财政厅局长座谈会上强调:2014－2015年预算制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，财政体制改革要基本达成共识;2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务;2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。必须按照上述时间进度要求，积极主动开展工作，落实责任，细化分工，抓紧研究制定具体改革方案，并加快实施步伐，做到成熟一个、推进一个，尽快形成一批改革成果。

3、协同推进改革

随着改革的逐步推进，财税体制改革与其他各项改革的关联性、系统性、互动性越来越强。农业、教育、司法、卫生、社保等其他各领域的改革，都会对财税体制改革不同程度地提出更高要求，有的需要财政改革予以支持，有的与财政改革互为前提和条件，有的可以使财政的深层次问题和矛盾得以解决。要密切关注和支持这些领域的改革，使各项改革相互配合，相互促进，良性互动。

4、加强上下配合

省市县要加强对接，沟通交流改革信息，形成一致的改革预期和改革方向。市县要把握好改革的总体要求，既不能偏离改革方向，也不能裹足不前，更不能阳奉阴违。对于积极探索、锐意改革的市县，省里将加大支持力度，不让改革者吃亏。

5、强化督查督办

要紧密跟踪改革进展，总结改革经验，查找发现问题，提出改进建议。要加强督查督办，对态度不积极、工作不主动、进度没达标、效果不理想的，要严肃追究相关人员责任，确保各项改革按时按质推进。

【注 释】

①节选自2014年8月12日郑建新同志在湖南省委党校“2014年湖南省地方党政领导干部财税政策专题研讨班”上的讲话。

［1］中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014－11－16(2).

［2］湖南日报.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的实施意见［EB/OL］.http://epaper.voc.com.cn/hnrb/html/2014－02/13/content_ 783843.htm?div=－1，2004－02－13/2014－08－11.

［3］楼继伟.全面深化改革，做好2014年财政工作［J］.中国财政.2014，(2):08－16.

［4］夏祖军.发挥财税体制在国家治理中的基础性、制度性、保障性作用——财政部部长楼继伟谈《深化财税体制改革总体方案》［N］.中国财经报，2014.07－05(02).

［5］黄拥政.PPP 模式应用与推广的战略思考［J］.湖南财政经济学院学报，2014，(3):24－32.