湖南省营业税改征增值税试点政策执行情况研究

庄大力 曹建辉 王作军 张 存

(湖南省财政监督检查局，湖南 长沙 410015)

营业税改征增值税(以下简称营改增)是当前财税体制改革的重大举措。为深入了解2013年8月1日以来湖南省营改增试点政策执行情况，充分发挥财政监督的决策参谋作用，根据领导指示和年初工作计划安排，省财政监督检查局会同厅税政法规处和省国税局，对全省14 个市州本级及33 个县市区进行了全面调查，测算了16 户试点纳税人的税负变化情况。对反映的有关情况和问题进行了梳理归纳，并结合全省实际就下阶段工作提出对策建议。

一、营改增试点基本情况

根据国家统一部署，湖南省交通运输业和部分现代服务业营改增试点于2013年8月1日顺利实施，铁路运输和邮政业于2014年1月1日、电信业于6月1日相继纳入试点范围。试点工作启动以来，财税部门联席会议制度和部门协调机制运行顺畅，税收征管部门信息移交有序，新旧税制转换顺利，政策运行总体平稳。

1、试点户数基本情况

截至2014年4月底，全省营改增试点纳税人47062 户。按经营规模划分，一般纳税人6682 户，占14.2%;小规模纳税人40380 户，占85.8%。按行业划分，交通运输业13529 户，占28.75%;现代服务业33412 户，占71%;邮政业121 户，占0.25%。

2、营改增税收入库情况

2013年8月－2014年4月，全省试点纳税人累计申报营改增增值税19.91 亿元。其中，一般纳税人缴税15.09 亿元，占75.79%;小规模纳税人缴税4.82 亿元，占24.21%。交通运输业6.73 亿元，占33.80%;现代服务业13.12 亿元，占65.90%;邮政业0.06 亿元，占0.30%。

二、营改增试点取得的主要成效

全省营改增试点启动以来，省政府主要领导亲自抓，相关职能部门协同合作，省内有关行业企业积极支持，改革基本实现了政策预期，取得了显著成效。

1、优化税制环境，推动产业融合

试点的“1+7”行业主要是生产性服务业，处于产业链的中游。营改增后，打通了试点行业与其上下游行业间的抵扣链条。购买服务可以抵税，激发了企业采购现代服务的积极性;提供服务可提供抵扣项目，增强了企业的竞争力。这在推动工业企业实行主辅分离的同时，也促使其根据自身发展需要向产业链前端的研发设计和后端的售后服务延伸，推动了上下游产业融合发展［1］。

2、减轻企业税负，助力转型升级

试点行业及下游企业总体税收负担明显下降。尽管个别试点纳税人因经营规模、成本结构或发展时期的不同，税制转换过程中税负有所增加。但总体来看，97%以上试点企业税负基本持平或有所下降。全省来看，2013年8月至2014年4月，全省试点企业减税约14.59 亿元。营改增后，试点纳税人购进的原材料、固定资产等项目均能抵扣进项税额，大大提高了企业更新设备和扩大投资的积极性［2］。

3、撬动市场力量，促进经济发展

营改增后，增值税发票抵扣所带来的减税利益会在上下游企业之间通过定价博弈来消化，无形中对企业内部管理、行业整合重组、重点产业发展、新兴业态成长等方面起到正确引导作用。据统计，营改增试点实施后6 个月，新增营改增试点纳税人22183 户，其中新办户15892 户，占新增户数的71.64%。可以说，营改增为经济内生发展注入了新的活力。

三、营改增试点存在的问题

1、制度设计尚不完善，实施初期有执行难点

(1)营改增税率结构复杂。试点期间，一般纳税人适用税率从2 档(13%、17%)增加到4 档(新增6%、11%)，多档税率并存的弊端凸显。一方面，关联度高的应税服务项目分别适用不同税率，造成纳税人收入分解难、开票难，征管机关信息核实难、税收稽查难，牵制了征纳双方的大量精力和时间。另一方面，同一行业不同经营规模纳税人税负变动差异大。以交通运输业为例，试点初期，小规模纳税人适用3%的征收率，普遍减税;一般纳税人适用11%的税率，普遍增税。一些纳税人产生错觉，认为“企业越大越吃亏”。

(2)部分服务业形态是否属于试点范围未明确。服务业经营模式多、活动范围广，且在经营品种、服务地域上没有限制，导致营改增试点政策在列举应税范围时存在一定局限。一是个别细分行业在《营改增试点应税服务范围表》中未列明。例如，工程监理服务，是否应归入“鉴证咨询服务”范畴纳入试点，各省市解读不一。二是个别跨试点和非试点范围的交叉行业，在是否纳入试点上存在争议。例如，旅游景点的缆车运输、索道运输服务，若归入服务业——交通运输业科目，应征收11%的增值税;若归入服务业——旅游业科目，仍征收5%的营业税。

(3)部分原营业税优惠政策在新税制环境下存在执行难题。营业税是近年来多项税收优惠政策的主要减税点，为保持政策的连续性，营改增后部分优惠政策继续执行，但因管理模式有别，实际执行中遇到难题。以技术转让收入免税政策为例，营业税税制下技术转让合同实行事后备案登记制，一年享受一次，可汇总办理;增值税税制下则是事前备案登记制，有些企业需一年办理多次。而且备案一个合同，可设定1年审批有效期，企业甚至可以在不备案其他合同的情况下，一年内多次违规享受优惠政策。对征管部门来说，既增加了工作量，又增加了税政执法风险。

2、新旧税制转换，部分试点纳税人有改革“阵痛”

(1)交通运输和物流企业一般纳税人普遍存在理论税负降低、实际税负升高现象。试点以来，媒体、企业普遍反映，交通运输和物流企业一般纳税人税负大幅上升。为深入剖析这一现象，此次调研选取7 个一般纳税人，采集账面数据测算后发现，因进项税额抵扣严重不足，试点初期，一般纳税人普遍存在理论税负率下降、实际税负率上升现象［3］。由于运输企业门槛低，挂靠经营模式普遍，加上省外加油、车辆日常维修、未集中采购零部件等因素，应取得但难取得增值税专用发票问题突出，影响了一般纳税人的进项抵扣。

(2)部分试点服务业一般纳税人税负小幅增加。主要是重资产型服务业。典型代表有机场、汽车客运站等。由于投资回报周期长，已投入的固定资产规模大，营改增后，只能被动承担高税率和经营亏损。例如，某集团新建成1 个大型客运站，试点前站场收入适用5%的服务业营业税率;试点后，独立核算的站场收入适用6%的物流辅助行业增值税率，未脱离运输企业独立核算的则适用11%的增值税率。目前，因可抵扣项目有限，税率提高产生的税负增加难化解。

(3)试点行业纳税人办税时间相对增加。增值税征管相比营业税更为严密、规范，试点纳税人在税制转换初期面临办税时间增加问题。与以往相比，涉税业务日常工作量大幅增加。增值税账目比营业税复杂，收入账、成本账均涉及，做账工作量大增。同时，纳税申报程序复杂，申报纳税表格填写错误率较高。2013年8－12月，仅在某区国税局，营改增纳税人异常申报、表格数据错误就高达3000 多户次。

(4)跨改革时点合同和跨地域经营项目可能重复缴税。调研中企业和基层税管人员多次反映重复缴税问题。例如，某环保公司在试点前签订的某合同中约定完工后开票。2013年8月前，公司按照工程进度向地税局申报缴纳了部分营业税;2013年9月完工后，应购货单位要求，公司全额开具增值税专用发票，导致同一行为重复纳税。又如交通运输业中，本省车辆承担外省或跨省运输业务时，在外省已缴纳的税款回到本省后无法抵减。

3、税收政策调整过渡期，税收流失现象不容忽视

(1)国税部门代征地方税费政策执行仍不到位，造成税费流失。实施营改增后，营业税主体税征收权划转至国税，营业税附加税费的征收权仍在地税。为避免附加税费税源流失，2013年12月，省财政厅、省国税局、地税局、人民银行中心支行联合发布了《关于全省国税部门窗口代开发票代征地方税费有关问题的通知》，明确要求各市县在2014年1月1日起，国税部门对地税部门征收的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税进行代征。但目前全省各地对该政策执行力度不一，部分市州普遍未实施代征。

(2)逃避税收现象突出。一是在政策执行时间点前后人为调节销售收入，有的提前确认收入以缴纳营业税，有的推迟确认收入以缴纳增值税。二是打优惠政策的“擦边球”。例如，由于农产品收购可以抵扣增值税，一些农产品运输企业将运输费用并入农产品收购价格，开具农产品收购发票。三是逃避认定一般纳税人。由于试点初期小规模纳税人减税明显，一般纳税人税负则有增有减，一些试点企业萌生“不想长大”的念头，千方百计隐瞒收入。

(3)虚开虚抵增值税发票现象升温。试点后，全国虚开增值税专用发票案件有升温趋势，影响较大的是上海警方查获的一起案件。该案犯罪嫌疑人通过注册70 多家“空壳公司”，为企业虚开增值税专用发票，涉案金额达44 亿元［4］。由于试点行业纳税人是增值税“新户”，对税务风险认识不足，存在通过不正当渠道虚开虚抵专用发票的动机。

(4)个别试点行业出现税源向外省流失现象。一是广播影视动画产业企业借新旧税制转换之机向有扶持政策的省份转移。据广电部门反映，某沿海省份为大力发展广播影视动画产业，制定了《广播影视业“十二五”发展规划》，明确对优秀影视动画创作生产进行扶持引导，培育影视动画龙头骨干企业。因广播影视行业的节目制作、发行主要成本是人力成本，营改增后税负可能略有上升，以致一些企业将注册地转移至沿海省份。二是边境城市出现到邻近省份开票纳税现象。据某县财税部门反映，该县已办理登记的交通运输企业和个体户共计96 户，均是小规模纳税人，因开票不便，一些司机以个人名义到邻省开具增值税专用发票。

4、扩围提速，地方财政收入面临双重压力

从2013年全省营业税收入结构看，目前已启动营改增试点的“1+7”行业、邮政、铁道运输和电信业缴纳的营业税额在营业税总量中的比重仅为10%，预计将于下半年和明年纳入试点的生活服务、建筑、不动产销售、金融保险等行业对营业税的贡献接近90%。可以说，营改增对地方财政收入的影响，在接下来的一年半及以后年度将更加凸显。

(1)财政减收压力增大。一是营改增的减税效应超过预期且呈进一步扩大趋势。全省属经济欠发达省份，中小微企业和个体工商户居多，是减税的主要受益者。从全省看，2013年8－12月，纳入试点的“1+7”行业纳税人净减税约7.35 亿元，5 个月的减税规模相当于其2012年全年缴纳营业税的21%，减税幅度超过预期。今年1－4月，试点行业纳税人缴纳增值税9.16 亿元，与缴纳营业税相比，减税7.24亿元，减税规模快速增长。二是营改增造成的减收绝大部分由地方财政负担。根据规定，营改增试点造成的财政减收，按现行财政体制由各级财政分别负担，中央财政不予补助。2013年8－12月，全省“1+7”行业试点造成减收11.47 亿元(纳税人净减税7.35 亿元，新增原一般纳税人进项抵扣4.12 亿元)，我省负担8.38 亿元，占73%。营改增扩围至生活服务、建筑安装等行业后，财政减收压力会大幅增加。

(2)地方税收增长乏力。一是受营改增影响，营业税作为主体税种止增下行，地税部门收入组织受到影响。2013年，营业税占地税收入的38.48%，在省级收入中的比重高达81.05%。营改增后，地税收入无疑会受到很大冲击。今年1－4月，营业税收入累计147.09亿元，受营改增收入转移因素影响，比去年同期减收2.34 亿元，营业税连年增长的势头已经终止。二是受经济形势影响，房地产相关税收增速回落。房地产相关税收占全省地方税收收入比重接近40%。今年受房地产市场增长放缓、商品房销售下滑和房价涨幅收窄影响，全省房地产相关税收增速回落。可以预见，当营改增试点触及房地产、金融等营业税核心部分后，必将从根本上影响地税收入总规模和省级财政收入总量。

5、其他需要特别关注的问题

(1)部分市县财税部门的沟通机制运行不畅。试点启动后，省级财税部门联席会议制度和沟通协调机制运行顺畅，但部分市县级财税部门的协作机制尚不健全。部分市县财政部门未履行营改增改革的牵头职能，仅起到了转发上级文件作用，区级财政部门甚至不直接参与营改增试点工作。另外，个别市县税务部门日常衔接不足，基层地税部门存在有保留地移交纳税人信息现象。

(2)广告业的文化事业建设费征收难。一是文化事业建设费的费率偏高，企业有抵触情绪。以广告业小规模纳税人为例，增值税征收为价外税，实际税负率为2.91%，而文化事业建设费却为应税销售额的3%，费比税高。二是广告业混业经营现象普遍，现行政策仅对广告服务征收文化事业建设费，不利于征管。大多数同时拥有广告设计、广告服务两项业务的广告公司，刻意将收入归并到广告设计中核算，规避文化事业建设收费，税务部门也很难核实。

(3)BT 项目税收征管问题亟待规范。近年来，各级政府普遍采用BT 模式建设基础设施工程。对于BT 项目的税收政策，国家没有统一规定。以往各省市通行的做法是以回购价款按建筑业或服务业税率计征营业税。尽管2012年财政部等四部委要求各地原则上不再新增BT项目，但是如何对现有的BT 项目征税，是建筑业纳入营改增试点时必然面对的问题。

四、深入推进营改增试点工作的建议

营改增试点工作不是营业税和增值税的简单转换，而是一项涉及财税体制改革的制度创新，也是当前的一项重要政治任务。营改增试点工作时间紧、任务重、影响大、要求高，事关广大纳税人的切身利益，事关全省经济社会发展大局。针对调研发现的问题，就下一步工作提出以下建议:

1、完善营改增试点政策的顶层设计

(1)调整优化税率结构。增值税多档税率并存的结构，仅宜满足短时之需，不宜作为长远安排。要逐步简并税率、征收率档次，择机调低标准税率。

(2)细化增值税减免优惠政策操作流程。要针对各项优惠政策，明确差额征税办法、减免税、即征即退的具体操作流程，采取共享信息、合并审核等方法，优化审批程序，减少政策漏洞，规避执法风险。

(3)建立政策问题日常反馈和排查处理机制。试点期间，增值税与营业税交叉管理，出现政策疑点、执行难点在所难免。建议完善税收征管信息系统，增设“意见反馈”专栏，要求基层税务部门随时将日常工作中发现的问题直接反馈给国税总局，以便及时研究出台对策，力争将已经存在或即将出现的问题在中央制度设计层面加以分析、解决。

2、破解试点纳税人面临的改革困境

(1)完善营改增配套改革措施，拓宽进项抵扣范围。一是完善石化系统增值税专用发票获取途径。建议推广沿海一些省份的做法，设立增值税专用发票与普通发票“换开点”，解决从事零散货运的小企业加油无法取得专用发票问题。二是适当调整固定资产进项税额抵扣政策，探索实施固定资产存量净值所含税款计算扣除办法，减轻重资产型企业负担。

(2)不出台普惠性财政扶持政策，但对部分行业、企业进行重点扶持。鉴于部分试点行业一般纳税人税负增加问题具有阶段性和行业特殊性，且考虑到全省财政的承担能力，建议不针对税负增加企业出台普惠性财政扶持政策，以防套补、骗补。但是，对于具有公共服务性质的公共交通运输业，以及符合全省产业政策和未来发展方向的现代服务业等重点行业、企业，建议根据长期发展规划，依托现有扶持政策或出台新政策，采取股权投资、财政资助、以奖代补、贷款贴息、落户奖励等方式进行重点支持。

(3)加大纳税辅导培训力度。建议财税部门加强对试点企业办税人员的业务指导。财政部门要在会计从业人员继续教育培训中增设营改增专题内容。国税部门要分批召开试点纳税人培训会，普及会计核算、纳税申报、税务筹划、涉税风险等知识。基层部门酌情增加办税大厅工作人员、增设咨询窗口、发放宣传资料、发送手机短信等，优化纳税服务，使纳税人增进对改革的理解，提前进行税务筹划，实现平稳过渡。

3、及时堵塞税费流失漏洞

(1)督促落实地方税费国税代征制度。针对目前部分地区存在的地方税费征管真空问题，建议省财政、省国税、省地税加强协调，统一督导，明确征收主体，厘清征管责任，落实征管制度，形成工作机制，保证相关税费应收尽收。

(2)防范和打击涉税违法违规行为。一是加强日常审核把关。国税部门要在地税部门的协助下，强化试点纳税人信息采集工作，夯实基础。同时，规范日常征管操作程序，定期进行信息筛查，及时发现异常纳税行为，降低税政执法风险。二是加大税收稽查力度。各级税务部门要定期针对试点纳税人开展税收稽查。在查补收入的同时，打击偷逃国家税款、虚报计税依据、虚开虚抵增值税专用发票等涉税违法行为，提高企业涉税风险意识。三是注重稽查成果利用。通过稽查，及时发现征管漏洞，健全征管机制，完善征管政策。

(3)加快全省综合治税平台建设。依据湖南省税收保障办法，以源头控管为原则，以协助监督、信息共享、委托代征为主要方式，建立起“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”的综合治税体系，推动治税理念、治税方式实现重大转变，促进财税增收。

4、研究重构地方财力保障机制

(1)积极争取中央转移支付资金，降低财政减收影响。营改增试点产生的财政减收，在短期内很难通过其他财政收入的增长弥补。建议省级发改、财政、国税、地税等相关职能部门，结合全省作为“一带一部”的区域实际，借助武陵山片区开发、长江经济带发展等契机，加大汇报衔接力度，争取中央更多支持。

(2)密切关注增值税改革动向，争取有利政策。一是要关注增值税分享比例调整。目前存在的工商业增值税中央和地方分享、服务业营改增收入归属地方的“一税两制”格局只是过渡政策，统一分享制度、调整分享比例是营改增全面完成后的必然选择。建议提前做好调查研究，主动沟通衔接，提前介入税改方案酝酿和起草。二是要择机调整省、市、县财政分配关系。建议深入研究，适时调整、理顺营改增后省市县财政分配关系，在保持市县政府积极性的前提下，切实保障省级财政收入。

(3)着力构建地方税收体系，培植税源。营改增全面扩围后，构建新的地方主体税种将是税制改革的主要方向。建议全省积极跟进国家税制改革趋势，关注房地产税、消费税、资源税、环境保护费改税、个人所得税等税制改革进展。要提前启动相关税种的调研研究和信息采集工作，积极反映有利于全省经济发展的政策诉求，深挖增收潜力。

(4)做实地方财政收入基数，确保利益。营改增拉开了新一轮财政体制改革的序幕，2014年或今后几年的财政收入可能作为体制改革的基数。鉴于近几年部分地方存在各种虚增公共财政收入现象，建议加大监督检查力度，挤出收入水分，提高收入质量，做实收入基数，争取在新一轮财政体制改革中掌握主动权。

5、积极做好其它协同配套工作

(1)督促市县财税部门完善协调配合机制。针对试点初期存在的部分市县级财政部门牵头作用形同虚设、国地税沟通不畅等问题，建议省营改增试点工作领导小组加强指导，要求各市县级政府切实履行职责，督促市县级财税部门统一思想、通力合作，信息畅通、步调一致。

(2)调整完善文化事业建设费征管制度。建议财政部、国税总局适时调整文化事业建设费政策，或者取消这一收费项目，或者调低征收比率，扩大征收范围，对所有广告业统一征收，不再局限于广告服务业。

(3)研究提出BT 项目税收征管办法。建议相关部门和学术界对在建或已完工BT 项目的税收征管进行专题调研，提出可行性建议，报请财政部、国税总局在出台建筑业营改增试点政策时予以明确。

［1］陈少克.增值税“扩围”效应研究——基于营业税改征增值税试点方案的分析［J］.贵州财经学院学报，2012，(4):46－50.

［2］史晓龙，高宏丽，温彩霞.“营改增”扩围，助推中国经济升级版［N］.中国税务报，2014(01).

［3］何太明，王怀明，黄中生.“营改增税改方案”对服务业税负的影响——基于投入产出表的分析［J］.贵州财经大学学报，2013，(4):47－52.

［4］新华网.上海警方侦破“4.12”特大虚开增值税发票案［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2013－07/31/c_116758412.htm，2014－09－09.