京津冀一体化中河北省环境角色定位的构思

柯成

（西南大学 法学院，重庆 400716）

在历史上京津冀行政归属发生了多次变化，从明代的京师到清代的直隶，再到民国时期的河北省，继而目前的河北省，行政沿革的变化证明了该区域具有不可分割的联系[1]。“十二五”规划中将京津冀一体化上升到国家战略的高度，在京津冀一体化战略下，河北省将扮演怎样的角色，进而河北省环境将处于怎样的位置，都成为人们关注的焦点。所以，河北省环境角色的定位是一个值得深思的问题。

1 河北省环境角色的定位：双重背景下的思考

1.1 环境持续恶化的背景

近年来，河北省已经进入环境污染高峰期，环境形势十分严峻，主要污染物排放总量处于较高水平，居中国前列。根据最新环境统计年报，氮氧化物排放量超过100万t的省份中，河北排在第一位。各地区中，工业烟（粉）尘排放量最大的省份和机动车颗粒物排放量最大的省份均是河北。根据官方的最新数据显示，2013年第一季度十大严重污染城市中河北省占了7个。严峻的环境形势下，河北省环境角色的定位就成为一个迫切需要解决的问题。

1.2 京津冀一体化的背景

京津冀地区间经济合作的构想在20世纪80年代中期就已经出现，2014年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，强调实现京津冀协同发展是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展、体制机制创新的需要，是一个“重大国家战略”。京津冀一体化不仅要实现区域内经济的协调统一，也需要实现环境的共同防治。在一体化的框架下，河北省环境角色的定位就成为必须考虑的要素。

2 环境角色定位的困局：环境与经济的零和博弈

2.1 环境和经济的关系辨析

纵观历史可知，早期发达资本主义国家经济发展绕不过资源的大量掠夺、环境的无限污染。于是有人提出，在当前环境污染严重的情况下，只有限制经济的发展才能实现环境的恢复。这种论述看到了环境保护与经济发展存在的矛盾，却忽视了二者之间相互促进的一面。从根本上来说，人类文明的每一次进步都是对环境的一次施压，从某个角度来说就是对环境的一次破坏。所以，人类为了保护环境就不发展经济，从逻辑上来讲就存在问题。从另一个方面来讲，只有经济发展到一定程度，人类不再为生存而忧虑时才会考虑更高层次的精神需求，才会有优化环境的动力和能力。经济发展比非洲好的欧美国家在环境保护方面也比非洲国家做得要好，这也间接地提醒人们，经济发展和环境保护的矛盾并不是无法调和的。

2.2 河北省环境与经济发展的博弈

具体到河北省来说，也存在着经济发展和环境保护的矛盾，并且环境与经济的零和博弈甚至关涉到河北省环境角色的定位问题。河北省是个能源大省，素有“燕赵煤仓”之称，是国家确定的13个煤炭基地之一。河北省有华北、冀东、大港3个油田，原油年产量近千万吨。天然气储量1 800亿m3，天然气年产量近10亿m3。河北省自身的能源状况决定了河北省经济发展对能源的依赖，尤其是对煤炭资源的依赖。这种以能源消耗发展起来的经济必然对环境造成巨大的影响。

2.3 河北省环境与京津冀一体化的博弈

京津冀一体化的核心目标是通过一体化实现区域经济的快速发展，建立具有国际竞争力的城市群，进而发挥城市群的优势实现社会各个方面的提升。然而河北省的环境问题给京津冀一体化带来了巨大的困扰，主要体现在两个方面：一是对于河北省来说，在没有政策优势的情形下，严重的环境污染使得河北省的招商引资面临着危机，致使河北省的城市缺乏吸引力，不能形成资源的集聚效应，形成一体化下的相互促进、带动效应，最终对京津冀一体化造成致命的伤害；二是环境污染使得河北省不仅成为环境问题的受害者，并且也会成为污染周边省市的污染源，整个地区环境的恶化反过来影响整个城市群的建设。因此，河北省的环境问题不仅是关涉河北省的问题，还关涉到周边省市，关涉到京津冀一体化的进程。甚至可以毫不夸张地说，河北省的环境问题决定着京津冀一体化的成败。

3 困局的破解：河北省环境角色的厘清

通过以上分析可以发现，河北省环境角色定位的难题在于经济和环境的零和博弈，因此，河北省环境角色的定位关键在于处理好环境与经济发展的关系问题，在经济发展中通过产业结构的转型、发展模式的创新、自身环境能力的评估实现环境的恢复和可持续发展，才是河北省环境角色的最终依归[2]，而这一定位的实现又必须在一体化的框架下予以考量。

3.1 梯度转移的反制

梯度转移理论最早源于工业生产中的产品生命周期理论。区域经济学家将这一理论引入区域经济学中，便产生了区域经济发展梯度转移理论。梯度理论主张发达地区首先加快发展，然后通过产业和要素向欠发达地区转移，以带动整个经济的发展。然而梯度理论将梯度地区发展的位置凝固化，使发达的地方更发达，落后的地方更落后。

河北省相对于北京、天津而言属于相对落后的地区，在京津冀一体化的浪潮下，尤其需要注意梯度转移的反制。因为京津冀一体化意味着三地产业格局的协调，按照梯度转移理论，梯度转移往往是核心区的成熟技术甚至衰退技术或产品向边缘的扩展，即由高梯度向低梯度转移出去的是衰退、落后的产业、产品。河北省在确定产业格局时，不能一味地承接京津转移出来的产业，尤其要避免按照传统梯度转移方式承接落后产能，否则将会使环境更加恶化，最终也会损害经济发展的长远利益。

3.2 自身环境承载力的检视

在京津冀三地中，河北省不仅承担着涵养水源与生态屏障的重任，还扮演着为其他两地泄洪防洪的角色。河北省始终以减轻京津生态环境压力为方向，这也从客观上保持和强化了京津冀地区的水生态依赖的关系。随着京津冀一体化的提出，在一体化的进程中，河北省需要关注到自身生态环境脆弱这一方面，尤其需要注意的是河北省水资源的极度匮乏。因此，在发展的过程中，企业的耗水量，企业对水资源的污染情况就需要严格的评估，对于不符合标准的企业就要坚决地予以抵制，避免造成环境不可逆的破坏。

3.3 发展模式的更新

3.3.1 城市特区的设想

京津冀一体化最核心的是城市的一体化，然而长期以来的现实情形是北京、天津作为中央直辖市，发展水平高，都期望建设成国际性的大都市；反观河北，尚缺乏对外展现优质形象的窗口城市，以致出现京津冀中只见京津不见冀的尴尬。最严重的是这种现实状况导致河北省失去“主体”地位，依附在京津周围。这也是京津发展到一定程度不但没有辐射周边区域，反而还在吸附周边的技术、资本、资金和产业，最终出现环京津贫困带这种罕见现象的重要原因。

历史和实践证明，由京津双核来带动区域经济发展的思路只能是一种美好的愿景，环渤海经济、环首都经济等相似的提法都只停留在规划阶段，却不能带动经济快速发展的事实无疑给了人们一个警示。所以，在河北设立一个特区，培育一个能匹配京津的大城市，由现在的“两头提携”到“三足鼎立”才是现实可行的方案，才能遏制住河北地区人才的流失，使河北在京津冀一体化中发出更大的声音，破除京津“不跟你玩”的自居心态，在京津冀一体化中持有环境定位的主动权。

3.3.2 产业模式的转型

2013年河北省统计年鉴显示，河北省第一产业比重为11.99%，第二产业比重为52.69%，第三产业比重为35.32%。河北省第二产业比重过大，第三产业发展严重滞后，并且第二产业中以钢铁、化工等重工业为主。这样的产业结构不仅严重制约了河北经济的发展，也给环境造成了巨大的损害。所以，河北省应充分利用京津的科技，发展现代农业，大力发展太阳能、风能等新能源。淘汰部分地区的小矿，对大矿进行技术改造和升级。适时地引进具有比较优势的高新产业。在服务业方面，着力开发旅游业，充分利用沿海的优势，发展沿海服务产业。

3.3.3 低碳经济的实践

实现可持续发展就是要在经济与环境保护之间寻求平衡，而发展低碳经济就是实现可持续发展的有效途径。我国既要实现GDP的增长，又要履行2020年单位GDP碳排放强度从2005年的基础上降低40%～50%的承诺[3]，如果没有河北省的积极参与实践，这个目标将会很难实现。借低碳经济发展的契机，设置新的行业准入标准，淘汰落后的产能部门，也是实现河北省环境与经济协调发展的必由之路。

4 环境角色的巩固：法制的呼吁

一个不容忽视的事实就是环境问题是伴随着人类生产力的发展而日益凸显出来。然而人类文明的奇异之处就在于：人类文明在颠簸的发展过程中逐渐具有了反思的能力，具有了自我革新的功能，而法制就是人类文明反思的成果，同时也是文明前进的保障。法制的完善抵制了劣币驱逐良币的出现，同时也避免了人类文明的坍塌。所以，在人类文明发展中出现的环境问题自然也需要法制的解答。

河北省环境角色的定位以及定位难题的破解都只是一种主观的思路，具体的实现路径仍需要规范的明确以及法制的保障。

4.1 京津冀协调机制需要法律的明确

京津冀一体化对于河北省来说既是机遇又是挑战，挑战在于一体化协调机制的法律明晰。在京津冀区域经济发展中，历史、政策等多方面的因素导致国有企业占有市场绝对的份额，私营经济没有得到充分的发展，市场尚不能充分发挥作用。在现有的状况下，行政力量的矫正成为必要的手段。然而倘若没有一体化协调机制的引入和法律明晰，京津冀之间的行政藩篱将无法打破，河北省仍难逃脱成为京津污染转移集中地的命运。所以，构建一体化协调机制，并规定一体化协调机制的原则、运行程序等成为河北省把握“主体性”，进而实现河北省环境“自主性”的有效途径。

4.2 在与新《环境保护法》的衔接中落实环境角色的定位

2014年4月24日新修订的《环境保护法》审议通过，新环保法的通过对于河北省环境角色的实现是一个良机，新环保法不仅确立了环保优先的理念，规定了更为科学的处罚措施，更为重要的是明确了省级政府制定地方环境质量标准的权力。新环保法的实施需要地方法律、规章的衔接与落实。河北省在制定地方法律的过程中，应积极探索绿色GDP的实行，绿色GDP应摆脱过去那种仅针对官员考核的思路，还应该将企业纳入其中。企业绿色GDP作为一种量化的指标，应贯彻帕累托最优的原则，即企业各项环境指标在合理区间（划定一个环境承载力的区间）的前提下，只要有一项指标突破区间变得更好，就应该计入绿色GDP的范畴，并给予税收优惠和奖励措施。企业绿色GDP能减轻企业环境治理的经济负担，更有利于调动企业环境治理的积极性，同时，企业绿色GDP也将计入官员绿色GDP的考核范围，进一步促进官员发展绿色GDP的热情，实现双方良性的互动。

4.3 环境治理制度上的创新

环境的治理需要公众的参与，目前，我国环境公益诉讼制度取得了一定的进展[4]，法律明确了公益诉讼主体的身份，但同时法律规定提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。然而这种社会组织如何运转以及如何保证不盈利都是必须直面的问题。通过设立环境公益诉讼专项基金[5]，明确该类组织资金的来源、资金的使用，不失为一种有益的探索。另外，基于我国环境基准研究严重滞后，国家鼓励开展环境基准研究的背景下，河北省应充分结合自身的实际，明确研究机构，将环境基准纳入环境标准体系之中，逐步实现环境基准向环境标准的转化，从而抢得制定环境标准的先机。

5 结语

2013年伊始，中国有1/4的国土被严重雾霾笼罩。“雾霾中国”与十八大“美丽中国”的图景形成巨大反差[6]。而河北省在这次“雾霾中国”中扮演了关键的角色。在京津冀一体化的背景下，河北省环境角色的定位成为事关一体化进程的重要因素。因此，河北省只有充分结合自身的实际，处理好经济与环境的关系，把握区域经济内部的分工，才能实现环境的恢复，才能实现京津冀一体化的稳步推进。

[1]孟祥林，王妙英.行政区划沿革视角下京津冀城市群的发展思路分析[J].城市发展研究，2013（6）：64-71.

[2]侯怀霞.私法上的环境权及其救济问题研究[M].上海：复旦大学出版社，2011：98.

[3]赵骏，吕成龙.气候变化治理技术方案之中国路径[J].现代法学，2013，35（3）：95-97.

[4]徐祥民，胡中华，梅宏.环境公益诉讼研究——以制度建设为中心[M].北京：中国法制出版社，2009：55.

[5]梁剑琴.环境正义的法律表达[M].北京：科学出版社，2011：132.

[6]焦艳鹏.我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思——基于相关资料的统计分析[J].法学，2013（6）：74-83.