我国环境审计面临的问题及解决对策

杨朝辉

（唐山三友集团有限公司 审计部，河北 唐山 063305）

随着我国自然环境的不断恶化，人们对自然资源的保护意识不断增强，政府及社会公众希望通过加大企业的信息披露来规范企业经营行为，进而促进企业加大对节能减排的投入力度，加强对环境的保护。在此背景下，环境审计进入了人们的视野，即对企业披露环境活动和环境信息的真实性、合法性进行审计，减少企业对自然环境的影响及破坏。

1 我国环境审计的发展现状

改革开放后，我国重经济效益、忽视生态效益，经济的粗放性管理模式是环境恶化的主要“凶手”。到21世纪，我国经济总量大幅提升，人民生活水平极大改善，人们开始注重生活环境质量，对环境审计的需求也提上了日程。在我国环境审计理论研究和环境审计实践起步较晚，环境审计的理论研究始于20世纪90年代，目前环境审计实务的开展仍处于探索阶段，环境审计从理论研究和审计实践方面还远远不能满足科学发展观对环境审计的要求。

1.1 环境审计的依据

虽然我国环境审计起步较晚，但并不缺乏环境审计的依据。首先宪法及审计法规定了审计部门有权对企事业单位的财务收支进行审计监督。这就意味审计监督内容包括环境保护资金的形成与使用；其次环境保护法及其相关规范、国际公约等相关环境法律法规为进行环境审计提供了技术标准；再次审计法、注册会计师法、内部审计工作条例等审计法规对审计主体在审计过程中应遵循的原则、准则、程序、方法、道德等方面作出了制度规范。正是这些与环境审计相关的法律法规，为审计工作提供了制度支持。

1.2 环境审计的内容

从我国环境审计的结果来看，我国环境审计的主要内容是环保资金使用的合规性以及环境信息披露的真实性，重点是进行事后审计。更多地是站在财政的角度对环境保护投入是否合法、资金消耗是否真实、项目是否合理等进行监督评价，从而保证我国环境保护投入的资金安全。

1.3 环境审计的主体

我国对企业环境信息的披露未作出单独规范，审计准则也仅强调对企业环境信息的审计，社会审计和企业内部审计对环境审计并未过多关注。在我国的环境审计中，执行审计的主体主要是国家审计机关，国家审计机关对环境会计进行专项审计，提高了环境审计的权威性，为保证环保资金安全、保护自然资源提供了有力保障。

2 我国环境审计存在的问题

环境审计在我国发展较晚，近年来虽然加大了对环境审计的理论及实践研究，但在实施过程中还存在很多问题，主要有以下几点：

2.1 环境审计的参与主体不够全面

我国环保资金多数来源于财政资金，环保资金的筹集和使用单位也多为各级政府财政部门、国家环保部门及农业、林业、水利等其他政府部门，国有企事业单位。在我国开展环境审计的机构主要是政府审计组织和一些大型企业的内部审计机构，而民间审计组织却较少介入。我国政府审计机关审计资源的有限性和审计组织独立性的欠缺，决定了政府审计组织难以全面胜任环保审计的要求。内部审计组织开展的环境保护审计则仅限于对本单位环保资金使用情况的审计，加之内部审计的相对独立性，决定了内部审计结论的非公正性。相对于政府审计和内部审计部门，较强的独立、客观、公正、专业性决定了民间审计组织开展环保审计具有以下优点：可以独立地检查和评价受托环境责任的履行情况和结果，可以大大提高环境审计报告的可信度，增强信息的有用性。

2.2 环境审计缺少法规、制度的支持

在科学发展观的指导下，我国基本形成了有关环境保护方面的法律、法规和规章，如环境保护法、环境保护单行法、环境保护行政法规和部门规章等；有关提高环境质量的环境标准，如环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准等。所有这些为环境审计提供了一定的法律依据和衡量环境资金使用有效性的标准。但是还缺乏不同审计主体开展环境审计的行为规范和工作指南，即环境审计准则，没有相应的审计准则遵循，审计部门开展环境审计的随意性很强，审计结论的准确度差，审计风险就会增大。

2.3 环境审计的范围狭窄

目前我国的环境审计一般是以环保专项资金为审计主线，以财务审计为基础，主要集中于资金的筹集和使用的真实性、合法性。环境审计的对象仅仅限于政府环境管理部门和少数大企业的内部环境审计，没有推广到各个企业。环境审计的内容主要是对环保资金的财务审计，较少涉及环保资金的绩效审计。目前开展的环境保护资金审计主要集中在土地出让金、水污染防治资金和林业建设资金方面，对于核废弃物、农业生态、矿产资源等方面的环境审计尚处空白，对于土地、矿产、森林等重要资源的审计，水、大气、生态保护等生态资源的审计，节能减排审计等还远远不够。

2.4 环境审计实施非常规化

目前进行的环境审计大多是审计署临时发起的专项审计调查，具有很强的临时性和变动性的特点，仍然没有建立起常规性的环境审计制度，不能经常性地监督环境保护工作。同时，实施环境审计后虽然发现了环境问题，但并没有针对问题及时采取改进措施，相关部门对环境审计结果缺乏后续审计跟踪制度，这会造成严重的后果，因此环境审计部门应在审计过后，采取后续审计跟踪制度，保障环境审计结果的转化和延伸，确保问题得到解决。

3 完善我国环境审计的策略

3.1 扩大环境审计主体

目前我国环境问题日益突出，已经严重影响到经济的可持续发展，危及到人民群众的身心健康。加强环境治理，创造良好的适宜人类居住的生态环境成为我国政府和人民所追求的共同目标。因此，准确划分政府审计组织、内部审计部门和民间审计组织开展环境审计的范围，有利于加大环境审计的力度，增加环境审计的覆盖面，提高环境审计的影响力，进而提高环境资金的使用效益。在我国应建立一套独立性强的环境审计系统，在这个系统中以政府审计为主，民间审计和内部审计为辅，使三者达到完美的统一。

政府审计组织主要审查：环境政策法规的制定，环保规划、项目的划定，部门、企业对环保法规的执行情况，环保管理系统，环保预算的制定，环保项目的成本和效益。内部审计组织主要审查：单位内部危害环保的主要问题，环境政策、法规的遵守情况，环保管理系统的健全有效性，生产经营过程中可能危害环保的事项，环境保护负债的评估和提取，环保资金筹集和分配，单位环境政策计划的制定，资源的分配，环保项目的成本和效益。民间审计组织审计的内容取决于审计业务约定书的要求，对被审计单位出具的报告进行鉴证。

3.2 完善环境保护法规体系，建立环境审计法律法规制度

我国现有的环境保护法规体系已经比较完整，可以作为环境审计的法律依据，但是缺乏具体细则，操作性不强，评估评价标准不够先进合理。因此，需要继续完善现有的环境保护法规体系，尤其是各级地方政府需要结合本地区环境的现状，依据国家环境保护的法律法规，制定或完善适合当地情况的地方环保法律法规体系。环境评价标准是制定环境规划的依据、环境治理需要达到的目标和环境审计的标准。环境评价标准是否先进科学，不仅影响环境审计结论的效用性，更重要的是影响环境治理目标能否实现。因此，需要从国家和地方两个层面，继续完善环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准、环境标准物质标准和环保仪器标准。

以我国现有的审计法规、审计准则和环境保护法律法规为依据，借鉴国外广泛应用的ISO 14000系列标准，包括环境审核通用原则、环境管理体系审核和环境审核员资格准则，建立具有中国特色的环境审计准则体系。我国环境审计准则体系应包括环境审计基本准则和环境审计具体准则。环境审计基本准则是对政府审计组织、内部审计组织和民间审计组织开展环境审计的共同要求，环境审计基本准则可以借鉴环境审核员资格准则（ISO 14012），提出对环境审计人员专业胜任能力和培训方面的要求。环境审计具体准则是针对不同审计主体制定的环境审计准则，包括国家环境审计准则、注册会计师环境审计准则和内部环境审计准则。每项具体准则中应包括环境审计的责任、环境审计的范围、环境审计的程序和方法、环境审计意见类型。

3.3 拓宽环境审计的审计范围

为了充分发挥环保审计的作用，促进我国的环境治理，必须拓宽环保审计的范围。主要表现为：第一，环保审计的对象由政府环保部门和少数大型企业扩展到使用环保资金的所有政府管理部门和所有对环境有严重影响的企业，如水利、农林等部门，制药、化工、水泥、矿产型企业。第二，环保审计的目标由真实性、合法性扩展到经济性、效率性和效益性，即环保审计由以财务审计为主转变为以绩效审计为主，重点审查环保资金使用的项目立项是否最优，部门、企业、环保项目是否达到了最低的资源耗费，部门、企业、环保项目是否做到了以最低的投入达到最大的产出或相同的产出，环保资金使用的目标是否实现等。第三，在原有环保审计的基础上，应加大生态保护方面的审计力度，加大节能减排审计的力度，逐步开展核废弃物、农业生态、矿产资源等方面的环境审计。

3.4 环境审计与常规审计的适当融合

环境审计在我国重理论研究却实施较少，原因在于立法部门始终没有搞清楚环境审计对环境保护的作用，没有将环境审计列入日程，这导致环境审计很难得到完善和发展。因此从务实的角度出发，将环境审计融入常规审计，可以通过两种方式实现：第一，立法部门应该郑重声明环境审计在立法中的地位；第二，将环境保护审计作为考核企业领导人经济责任履行情况的一个重要因素。

3.5 建立环境审计后续跟踪制度

环境审计与传统的审计有很大的区别，传统的财务审计仅仅是对审计对象发表审计意见。环境审计在审计的最后阶段应该对被审计对象和审计授权人（委托人）出具详细的审计报告，指出运行过程中存在的问题，继而提出可以改进的方法。为了保证审计工作有效实施，审计部门和审计人员应进行后续的跟踪审计，以保证提出的问题得到彻底的解决。

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