外来流动人口积分制改革存在的问题与对策分析——以珠三角地区为例

邓雪琳

（电子科技大学中山学院，广东中山528400）

·社会学研究·

外来流动人口积分制改革存在的问题与对策分析
——以珠三角地区为例

邓雪琳

（电子科技大学中山学院，广东中山528400）

珠三角地区积分制改革探索了打破城乡二元户籍壁垒，实现城乡居民同“国民”待遇的改革路径。但是户口与公共服务和社会福利挂钩、中央财政按行政区划转移支付的模式仍旧是珠三角积分制改革无法冲破的藩篱。弱化户口所附带的福利水平，强化城乡居民公共服务均等化，提高珠三角地区积分制改革的行政服务能力与水平，可能是珠三角地区积分制改革的可持续路径。

积分制改革；户籍；珠三角地区

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.04.015

一、引言

从20世纪70年代末、80年代初开始，珠三角地区以加工装配工业为代表的劳动密集型企业迅速增加，吸纳了大批的流动人口进入，缓解了珠三角地区因经济高速发展而导致的劳动力不足的问题，促进了第三产业的发展[1]。流动人口在为城市发展做贡献的同时，得不到同等的市民待遇，越来越多关于外来流动人口“市民化”、融入城市生活、享受平等的社会福利待遇等问题渐渐成为社会关注的焦点。越来越多的农民工希望获得市民权，但既有的户籍制度成为农民享受市民待遇不可逾越的制度性鸿沟。为此，珠三角地区探索了冲破既有户籍制度的藩篱，让为珠三角发展作出了较大贡献的优秀农民工成为“新中山人”、“新东莞人”等的户籍制度改革，让外来人口主要是农民工成为拥有珠三角某城市户口的人员。

“积分制”是指农民工通过对照省市的入户条件评分标准，将自己的条件折算成一定的分值，达到基本分值后，就可以与其他申请者竞争，根据省政府统一分配到不同城市的入户计划，由高分到低分的顺序获取入户指标①参见广州积分入户指标及分值表，http://wenku.baidu.com/link? url=rznJ2k-5wbwFTh7VTxFR3_FlM8KYhU6gcSBbZ-t D G v s t T 7 y E Y c J 7 0 0 Y W m Q y j T-4 9 c V o Z_ W0mm-4KmSHVgqF15erw5Ac-sWph6DlBaD0aTFWq/2014-2-9。。如果农民工的分值能够进入省政府规定的计划与同城市申请者分值按由高到低顺序组合形成的榜单，则取得将户口迁入流入地的资格，在身份上可以实现由外来流动人口向本地人的转变。近年来，根据需要，积分制改革除了有积分入户外，还有积分入学，即在珠三角务工的外来流动人口自身的条件比对珠三角相应城市的积分入学条件，达到标准要求并且积分总分在全市的排序中列入了计划指标之列的，其子女可以相应地入读当地的公办学校。

积分入户改革既顺应了时代发展的需要，又实现了大多数外来流动人口的“城市人”梦想。那么，积分制改革取得了哪些成效？继续推进积分制改革又会遭遇哪些困境呢？为此我们在珠三角地区的中山市、东莞市、广州市、深圳市、珠海市、佛山市等地进行了问卷调查，采取非概率抽样的方式发放问卷500份，回收有效问卷461份，问卷回收率为92.2%。被调查对象中18-35岁居多，占了总比例的71.8%，而

56岁以上的仅占了总比例的2.4%。

二、珠三角地区外来流动人口积分制实施现状

积分制改革渐进打破了户籍二元壁垒，为外来流动人口带来了福利，每年的入学入户指标也在不断的增加，为更多的流动人口提供了入户城市的机会。

1．广大流动人口对积分制改革支持力度大

积分制入户政策为流动人口打拼落户探索出了一条新路子，且给予了城市打拼多年的流动人口一次平等的入户机会。近几年，珠三角地区各地政府积极响应省的号召，积极开展并落实积分制入户政策，并做出相应的配套服务，例如建立积分制入户网络窗口、新增申请办理入户窗口、开通咨询专线等，反映了改革30多年来广大外来流动人口的心声，是一项惠民的改革。

如表1所示，在调查的461名对象中共有277名调查对象表明支持积分制入户政策，其中非常支持的占10.8%，支持的占49.2%。而选择一般的对象占总比例的30.6%。在被调查对象中，有90.7%的人支持积分制改革。积分制入户政策以流动人口自身的条件、资源换算成其对应分数，用分数的高低来进行排名决定能否取得入户指标，其创新性强、可操作性大、可行性高同时兼备较高的公平性等得到了流动人口普遍的支持。

2.外来流动人口申请积分入户的核心动因在于子女可以积分入学

子女的入学问题是流动人口所一直关心的，他们大多希望子女能就读于自己所在的工作城市。在我们调查的对象中有368个已有子女。在有子女的调查对象中，有294人申请积分入户的原因是解决子女入学问题，占了总比例的79.2%，而申请积分入户的原因为个人发展所需、更好融入城市生活和享受更多社会福利仅占了总比例的20.8%。由此数据可知，和城市人享受同样的福利和公共服务并不是最吸引他们入户的最主要因素，解决子女在城市入学成为他们面临的最迫切的问题之一。为流动人员子女提供在城市接受教育的机会，解决子女入学问题成为流动人口申请积分入户的核心动力。

然而与此愿景相反，调查发现只有4.3%的子女就读于所工作市的公办学校，市民办学校也仅有4.8%， 63.8%就读于家乡的学校。城市公办学校资源僧多粥少，很难满足珠三角外来流动人口子女入学的需要。民办学校学费过高，且教学质量难以保证，一般流动人员难以负担。大多数情况下流动人员无法在城市解决子女入学问题，最终只能送回家乡就读。

三、珠三角地区外来流动人口积分制改革存在的问题与困境

1.外来流动人口积分入户的强烈愿望与有限的积分入户指标的矛盾

2011年6月份举行的加强和创新流动人口服务管理暨全国“一盘棋”机制建设会议提供的最新监测数据显示，67.8%的流动人口希望落户于大城市。而2010年在广东居住半年以上的流动人口已达3667万人，其中有2473.5万人在深圳、广州、东莞、佛山四市[2]。据以上比例测算，珠三角地区有1677.033万人希望落户于该地，如此庞大的人口数量相当于再造一个大城市。尽管这些年珠三角地区逐年增加了外来流动人口积分入户的指标，但“僧多粥少”的局面非常难扭转。2011年珠三角各地区积分入户指标如下：广州3000个，深圳16000个，东莞18000个，珠海2800个，佛山18000个，中山3000个,其余各市每年解决1800名至3000名不等。这样积分制改革就遭遇到了困境：广大外来流动人口积分入户的强烈愿望与有限的积分入户指标的矛盾；外来流动人口最愿意积分入户的珠三角一线城市与这些城市已基本达到人口饱和的矛盾。

2.积分入户指标指向高学历、高技能人才与广大外来流动人口是低学历、低技能的失衡性矛盾

从总体来看，珠三角各地“积分制”入户的特点是指标体系充分指向高学历、高技能人才。《广州积分入户指标及分值表》显示，博士学历加100分，硕士加90分，本科加80分，大专加60分，初中加5分。《2013年最新中山积分入户分值表》显示，硕士及以上学历加100分，本科加80分，大专加60分，高中（中专）加40分，初中加20分。而外来流动人口普遍是低学历，低技能。2012年广州登记的流动人口中大专以上学历者仅占1成。在我们的调查对象中，如表2所示，外来流动人口学历偏低，本科及其以上学历的仅9.5%，高中及以下占64%。因此，外来流动人口对珠三角积分入户改革认可度不高，只有36%的外来流动人口认为珠三角地区的积分入户分值设置是合理的，70%的人认为高职称和高学历的分数设置不合理。整体而言普通外来务工人员在加分体系中缺乏竞争力[3]。外来流动人口坦言：“对于低学历低职称的人来说，入户只是一个遥不可及的愿望。”如2010年，珠三角的中山市有122万流动人员，当年有33682名流动人员参加积分制管理，最终只有2149人进入公示；“流动人员子女入学”4384人进入公示[4]。

3.繁琐的积分入户申请手续与整个政府管理呈碎片化的矛盾

为了全面、综合考察申请人的素质，珠三角各市设置了近20个大项目、数十个小项的庞大的计分系统。如果申请人想把所有计分项目和证明材料一并办齐，那么需要到十几个甚至几十个相关的政府职能部门去办理相应的证明材料。有些证明材料还须到原户籍地进行办理，期间要花费大量的精力和金钱可想而知，有些申请证明材料可能由于时间久远或相关职能部门更改导致难以获得，因此在实施过程中不免会出现申请手续繁琐、相关证明材料繁杂等问题。调查结果显示，54.4%的人认为申请手续繁琐；52.1%的人认为申请积分入户费时费力。

积分制改革从某种意义上来讲是一个系统工程，到方方面面。但是，在既有的管理体制下，我国整个政府管理呈现碎片化。全国相关档案数据并没有联网，对于申请者来说，要提供各种证明材料就不得不跑各个部门，不得不跑回原籍办理。加之现在整个社会诚信水平不高，为此还不得不增加相关的佐证程序：譬如作为珠三角各市加分的主打项目——学历，就不得不要求申请者启用学历认证程序来证明自己学历的真实性。因此，要简化积分入户申请手续并非易事。

4.积分入户指标不够用和用不完的矛盾

2013年是启动积分制入户政策的第三年，珠三角地区的指标数为3万人，经公示仅有1万多人取得了入户资格。截至2013年10月下旬，珠三角地区指标额仅完成了1/3。广东省2013年公开的关于积分制入户政策调查数据显示，广州、深圳、中山、东莞等城市城区入户指标不够用，镇区指标用不完。如只有市、镇二级行政机构的中山市，在2010年共有3000个入户指标、6000个入学指标，但最终成功入户2149人、入学4384人，指标分别空缺795个和821个[5]。大部分镇区申请人数少于指标数。这主要是由于中山市城区和镇区的发展不均衡，公共服务资源城区要好于镇区。所以，尽管镇区的入户门槛较城区低，且相关福利政策更加优厚，更容易达到入户城市目的，但是外来流动人口仍更愿意入户城区，导致每年镇区指标用不完而城区指标存在不够用的现象。

四、珠三角地区外来流动人口积分制改革困境的原因分析

1.户口与公共服务和社会福利挂钩依旧是制约积分制改革的瓶颈

珠三角实施积分制改革，引导优秀的外来流动人口，主要是希望农民工通过积分制有序入户珠三角、融入珠三角。那么，为什么积分制改革的目标群体只是极少数外来流动人口？为什么制度设计一再要“提防”珠三角城市本地居民对此制度的设计呢？这主要是由于我国户口与公共服务和社会福利挂钩使然。

众所周知，我国的户口是与教育、医疗、养老、住房等公共服务和社会福利捆绑在一起的。在城乡二元结构下，我国城市户口所附带的公共服务和社会福利明显优于农村户口,而且这种水平与城市的经济发展水平是紧密联系在一起的。作为经济发达区的珠三角城市户口所附带的公共服务与社会福利水平不但优于农村户口，而且优于经济发展水平比珠三角差的城市，因此珠三角城市特别是珠三角一线城市的户口，不但对广大农民身份的流动人口具有很强的吸引力，同时对广大仅拥有欠发达水平城市户口的流动人口也具有很强的吸引力，从而导致每年积分入户指标远远不能满足广大外来流动人口的需求。同样，由于户籍与公共服务和社会福利捆绑在一起，每入户一个外来工于珠三角地区都相应地要增加公共服务和社会福利的投入，而且还要增加城市增量以后的各项基本设施的投入。并且，由于现有户籍管理基本是落地管理的，即一旦外来流动人口入户珠三角，只要不迁出，不管流动人口本人是否离开珠三角，所落户的珠三角城市都必须每年为此户口投入相应的公共服务和社会福利。此外，珠三角为此投入的不仅是为珠三角经济社会发展直接作贡献的外来流动人口本人，还有至少包括入户于珠三角的外来流动人口的配偶、子女，有时甚至包括其夫妻双方的父母。由此可见，珠三角为入户的外来流动人口所投入的公共服务和社会福利呈几何级数增长。因此，珠三角地区对积分制改革的态度是谨小甚微，入户的对象只是极少数为珠三角经济社会发展所作出的贡献等于或大于珠三角为其入户所投入的公共服务和社会福利的支出。在积分制改革的推动过程中，由于各项管理制度的限制，珠三角并没有大规模地建设满足外来流动人口基本公共服务需求的公共设施，如学校、医院等。如此，尽管珠三角基本公共服务水平在全国来说还不错，但是近年来出现的入园难连入私立的普通幼儿园都难、入学难连入普通的私立中小学都难、看病难住院更难、出门坐车难的局面就不足为奇了。所以，珠三角城市的本地市民从内心深处来说是抵制积分制改革的，他们对即将入户的外来流动人口是不欢迎的。上述因素导致珠三角城市在推动积

分制改革的过程中，除了要考虑本地城市居民对于资源分享的担忧外，还必须要推动本地人与外地人的融合工作。“珠三角积分制改革，带有强烈的以城市为中心的功利性目的，能够享受到实惠的也只能是少数农民工群体”[6]，也就不足为奇了。

在珠三角推动积分制改革的过程中，不但出现积分指标不够用，而且还出现了积分指标用不完、符合积分入户条件的优秀外来流动人口不愿意入户的局面。如在全国率先推动对流动人口积分入户制管理的中山市，2010年提供了3000个入户、6000个入学指标，最终入户指标空缺851个，而入读中、小学的名额空缺分别为795个和821个[8]。这也是由户籍所附带的公共服务和社会福利功能造成的。积分指标用不完的地方主要是在珠三角的发展梯队中社会公共服务和福利水平不是最好甚至次好的。如中山市2010年某城区的“入城”申请竞争比率是8∶1；而镇区小榄镇有441个入户名额，最终只用了65个，空缺率85%，灯饰名镇——古镇空缺率更高达95%。这主要是由于镇区的教育、医疗等公共服务资源明显劣于中山市市区。符合积分入户条件的优秀外来流动人口不愿意入户的原因也有原来户籍所附带的公共服务和社会福利优于或预期优于珠三角地区。如在中山打工的、包揽了全国、广东省和中山市的“优秀农民工”称号的某外来流动人口，符合积分入户条件，但考虑到把户口迁出后，必须要把在老家属于自己的土地和山林交出来，因此放弃了入户机会[4]。

2.公共服务供给方的行政区划分割方式是推进积分制改革难以逾越的鸿沟

在现有体制下，生产公共产品和公共服务的支出主要由中央财政和地方财政负担。中央财政的转移支付主要是根据户籍人口数量下拨义务教育、社会保障、计划免疫、生育服务等经费，与此同时中央财政对流动人口所提供的以上财政支出则拨付给户籍所在地，从而使得中央财政的转移支付投向与人口的流向不一致。

在我国像诸如流动人口子女教育问题，国务院2003年就出台了相应政策，要求主要依靠居住地政府解决流动人口子女的教育，并且要以全日制公办中小学为主，接收流动人口子女入学。双重规定导致下列情况出现：户籍地政府对流动人口没有尽到服务责任，却得到了中央划拨的经费；流动人口流向的地方政府要提供服务责任，但却得不到中央政府的经费补助。再如计划免疫服务，中央要求给流动人口提供免费卡介苗、脊灰疫苗、百白破三联制剂、麻疹疫苗、乙肝疫苗、乙脑疫苗、流脑疫苗等“七苗”服务，但是，上级政府补助公共卫生经费时，只按户籍居民每人15元的标准下拨，并未将流动人口考虑在列[7]。

因此，流动人口流向的珠三角地方政府出现了两难困境：一是如果解决外来流动人口的诸如义务教育、社会保障、计划免疫等公共服务问题，就需要增加财政支出。而且，流动人口流向的珠三角地方政府对此经费支出越多，就会“招致”越来越多的外来流动人口及子女流向此地，流动人口流向的珠三角地方政府就会背负沉重的财政支出负担。如珠三角的中山市曾测算过，每年新增支付一个流动人口的社保保障、公共服务和社会福利的相关开支，就需要多支出1万元。这还不包括城市容量增加后城市各项基础设施的投入。在既有的中央财政转移支付体制下，流动人口流向的地方政府会背负沉重的财政支出负担。第二难困境是如果不解决外来流动人口的公共服务与社会福利问题，就会影响到珠三角产业结构转型升级对优秀人才的需求。

鉴于我国现有的户籍管理制度，鉴于户籍与公共服务、社会福利挂钩的现实，以及我国现有的公共服务供给方的行政区划分割方式，珠三角积分制改革只能主要是以积分入户的形式将外来流动人口的户籍转移到珠三角地区来，才能比较稳妥的解决后续问题。但是积分入户的方式，同样不适应人才自由流动的现实。珠三角各城市通过积分入户的形式以留住优秀人才的做法从长远来看，不具可持续性。事实上，珠三角有些城市已经注意到了这个问题，因此，如果不是政绩工程的需要，珠三角城市推进积分入户改革从本质上来说是动力不足的。出于对某些政策的考虑，如果不是要解决子女入学问题，广大外来流动人口对积分入户的态度也是谨小甚微的。为此，珠三角有些城市推出了积分入学的改革，这项改革的受欢迎程度相对积分入户的改革要大一些。但是，正如上文所分析的，如果不改革我国中央财政转移支付按户籍人口下拨的模式，这项改革也是不可持续的。

五、完善珠三角地区外来流动人口积分制改革的对策建议

1.未来改革的方向：逐步改革公共服务与户口挂钩的模式

珠三角地区可以通过逐步改革公共服务与户口挂钩的模式，摆脱以户口为标准享受公共服务的束缚以减少入户的压力，并让外来务工人员平等地享受城市的各项基本公共服务与社会福利。因此，珠三角地区可以试点还原户籍制度的基本职能，就是证明公民身份和提供人口数据，逐步剔除依附在户口上的种种利益。珠三角积分制改革其实牵涉到全国户籍制度改革，因此，完善珠三角积分制改革，支持珠三角剔除依附在户口上的各项福利改革需要中央政府和外来流动人口原户籍地政府积极配合。

一是要求中央政府支持珠三角积分制改革。以珠三角城市为试点，改变按户籍人口转移支付义务教育、

社会保障等公共服务与社会福利款项的老做法，探索按实际人口计算转移支付数额。二是要求外来流动人口原户籍地政府积极配合珠三角积分制改革，对原来依附在户口上的各项福利以发放券的形式，由外来流动人口带去流向的地方政府，如义务教育券、公共卫生服务券等。三是各级政府要共同努力，建立起完善的无城乡差别的社会服务保障体系，在目前尤其需要加大对农村的投入，建立健全农村社会保障机制，在经济生活和服务保障上缩小城乡差距、区域差距，以此减少因福利诱惑所导致的外来流动人口流入经济发达区的压力，实现城乡均衡发展、区域均衡发展。

2.当前改革的重点：让优秀的外来流动人口平等地享受珠三角城市的各项基本公共服务与社会福利

在国内各地追求平等的国民待遇自然是整个改革不可放弃的理想目标，但是相对于单个城市而言，对公共产品的供给能力总体上是有限的，因此要求珠三角地区让所有外来流动人口平等地享受珠三角城市的各项基本公共服务与福利，在目前很多条件不具备的情况下，是一种乌托邦式的制度设计设想。珠三角积分制改革只能是渐进式的，当前改革的重点只能是让优秀的外来流动人口享受，以后才慢慢地惠及到一般外来流动人口。而且笔者从调查中也了解到，其实外来流动人口最希望的是享受各项基本公共服务与福利，他们对户口是否归属在珠三角并不是很看重。现在珠三角部分城市推出的积分入学，就很受外来流动人口的欢迎，接下来还可以推出各项积分服务，如积分高考、积分医保等。积分制入户政策使户籍与公共服务逐步脱钩，能让无法快速通过积分制入户转变为本地户籍人口的外来流动人口，享受部分公共服务。外来流动人口按照积分累积地增加可享受相应的公共服务，比如当分数达到100分可以得到某种公共服务，当分数累积到200分又可以增加某种公共服务，并且可以根据流动人员自己的意愿选择公共服务。积分制入户的户籍改革与积分制公共服务改革相结合，可以逐步实现公共服务均等化，使流动人口更好地融入所在城市，融入珠三角城市圈。

3.目前要做好的：提高积分制改革的行政服务供给能力与水平

积分制改革能否顺利推进除了制度设计是否合理外，还要看制度转变为政策后的执行情况如何，因此，相关政府部门要提高积分制改革的行政服务能力和水平。一是要拓宽宣传渠道，提高积分制改革的社会知晓度。笔者在调查中了解到，珠三角各城市主要利用电视、网络、报刊、广播等媒介进行宣传，但收效并不显著。为此，要拓宽宣传渠道，做细宣传工作。要培养宣传骨干，定期到外来流动人口比较密集的地区如厂企、学校、出租屋进行宣传，并开设咨询点；派发《流动人员申请积分制管理须知》等相关资料及宣传小册子，张贴宣传海报；开通24小时在线咨询热线，为咨询人员解惑释疑；充分发挥网络优势，建立信息公布与反馈的官方微博，开通留言信箱，收集意见建议。二是要简化申请和受理流程，健全“一站式服务”机制。中山市实行“政策咨询、资料收集、登记审核”一站式受理服务①中国中山：http://www.zs.gov.cn/main/zwgk/open/view/index.action? id=70836。，将涉及计生、学历、技能、社保等积分项目的审核程序进行简化，尽可能将审核权限下放基层镇区，提高审核效率，缩短审核时间，降低申请成本，切实方便群众办理业务，提高流动人口参与积分制管理的积极性。珠三角地区其他城市可借鉴中山市的“一站式服务”机制和一体化管理模式，健全各基层流管办积分制入户办理机制，建立有场所、有人员、有窗口的机构，设立流动人口一站式综合服务办事窗口，推进流动人口服务管理的一体化、一站式服务，确保流动人口有人管、有人帮，有人教，实现精细化的服务机制②百度文库：http://wenku.baidu.com/view/dededc01eff9aef8941e06f5.html。。三是实现珠三角地区积分互认。珠三角地区积分互认，即外来流动人员在珠三角地区任何一个城市申请积分制入户、入学时的累积积分能被其他城市承认，免除原先已办理过的相关材料证明手续。在我们的调查中，有70.5%的外来流动人口希望珠三角地区积分互认。通过积分互认的相关工作，可让珠三角各地政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来加强区域合作，实现区域利益共享，最终实现省际互通。

[1]马骏，黄泽文，安宓，郑庭义，向安强.城市化背景下农业人口流动对农村发展的影响—以珠三角为中心[J].安徽农业科学，2012，(2).

[2]万蜜.去年广州登记流动人口666万[N].南方都市报, 2013-07-12.

[3]一线城市积分入户仍不易广州每年3000个指标[N].人民日报，2013-10-11.

[4]广东积分制推户籍改革部分优秀农民工放弃城市[N].中国青年报,2010-6-29.

[5]曾东萍．广东试行积分入户制10．4万流动人员已入户城镇［J］．南风窗，2011，（7）．

[6]陈莹.农民工积分入户城镇彰显现实智慧[N].法治日报,2010-06-09.

[7]章也微.户籍地政府介入流动人口公共服务供给研究[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2011，(4).

（责任编辑 周吟吟）

邓雪琳（1976—），女，汉族，湖南双峰人，电子科技大学中山学院人文社会科学学院公共管理系副教授、博士，电子科技大学硕士生导师，研究方向为人力资源管理、公共管理与公共政策。

C915

A

1671-7155(2014)04-0068-05

2014-03-23

国家社科基金项目“新生代农民工的城市嵌入与群际偏向研究”（项目编号：13BSH059）、电子科技大学中山学院教学团队建设项目“社会调查原理与方法”（项目编号：ZLGC2011JXTD17）、科研启动项目“市场与社会双向互动中的政府行动逻辑研究（项目编号：412YKQ01）”、科研团队培育项目“地方治理制度创新研究团队建设（项目编号：412YT03）”及广东高校育苗工程(人文社科)项目“城镇化进程中农民工利益保障的政策网络-以珠三角为调研样本”（项目编号：2013WYM0092）的阶段性成果。