城市网格化管理拓展研究——以宜昌市网格化管理为例

郑泽金，张国祥

（中共湖北省宜昌市委党校，湖北宜昌443000）

城市网格化管理拓展研究
——以宜昌市网格化管理为例

郑泽金，张国祥

（中共湖北省宜昌市委党校，湖北宜昌443000）

拓展城市网格化管理，是基层社会服务管理领域的一场变革，城市网格化管理在全国多地试点、在湖北全省推行并取得重要成果，是拓展城市网格化管理的现实基点；先行试点的宜昌市在城市网格化管理拓展方面创造了成功经验；影响城市网格化管理拓展的主要问题是发展中的问题；进一步拓展城市网格化管理要从完善网格管理信息系统、制定网格化管理中长期规划、扩大网格化管理领域和范围、加快网格化管理规范建设、统一标准、拓展网格服务扩大社会参与、确保网格信息安全等方面着手。

社会治理；网格化管理；拓展

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.04.010

网格化管理就是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种社会治理新模式。湖北省宜昌市的网格化管理是湖北省乃至全中国网格化管理的一个缩影，研究宜昌市网格化管理拓展的基本经验，探讨城市网格化管理进一步拓展的相关问题，对创新社会治理具有理论与实践价值。

一、拓展城市网格化管理的现实基点和意义

学术界对于网格概念的界定是一个不断发展的过程，但总的来看有两种：空间网格和计算机网格。空间网格是网格应用的具体表现，而计算机网格则是网格应用的技术核心[1]（P117）。关于城市网格化管理，各地在实践中有着基本一致的看法，就是以社区、街道为基础，在其管理区域内，把l万平方米左右的区域划为一个单元网格，在此基础上建立城市网格的信息管理系统，最终实现对社区和街道的管理[2]（P66）。网格化管理是顺势而生的，因为改革开放以后的城市化和城区的快速发展为管理研究带来了新的课题，繁杂的城市日常事务及突发公共事件均要求进行体制机制创新，网格化为城市管理的精细化提供技术支撑[3]（P89）。有学者认为，城市网格化管理是为破解城市政府如何为市民提供更便捷的公共管理和公共服务这一难题,并适应解决诸多问题的需要而产生的[4]（P56）。2004年，北京市以东城区为试点创建万米单元网格管理法和城市部件网格管理法，推行网格化城市管理新模式，得到了国家有关部委的高度关注。此后，网格化管理在全国其他地区试点和推进。

作为一种新型的数字化城市管理模式，网络化管理出现了若干典型样本：样本之一是湖北省宜昌市的“一本三化”（以人为本、服务为先，网格化管理、信息化支撑、全程化服务）社会管理新体系；样本之二是河南漯河“一格四员”（首先是划分“网格”，其次是在每个网格配备管理员、协管员、警务员和监督员）运作模式；样本之三是宁夏石嘴山大武口区“4+6”运作模式（“4”即网格督导员、网格管理员、网格警员、民生助理员等“四

员”；“6”即社情民意收集员、环境卫生监督员、政策法规宣传员、计划生育监督员、治安巡逻员、矛盾纠纷调解员等“六员”）；样本之四是山西长治“三位一体”管理模式（它整合资源建设融党的建设、社会管理、公共服务三位一体的网格化社会管理服务信息平台，打造覆盖“区—街道—社区—单元网格”的网格化社会管理新模式）。

第一，拓展城市网格化管理是适应社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会治理的重要途径；是推动基层社会建设、促进公平正义、实现社会和谐的现实需要；是巩固共产党的执政根基、实现社会长治久安和人民安居乐业的重要举措；也是基层社会服务管理领域的一场变革，是社会控制与社区自治的结合点。

第二，拓展城市网格化管理是社会管理工作的科学化表现。它充分发挥现代信息技术在社会管理创新中的基础性、关键性作用，全面推进以网格为基础的整个社会管理服务信息数字化，建设“数字网格”和“电子地图”，构建地域统一、动态更新、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息平台。紧紧依托人口基础信息系统和房屋基础信息系统，进一步探索形成了社区、网格综合服务管理信息应用系统和专业服务管理信息应用系统。通过着力构建以两大基础信息系统和两大应用系统为基础、开放兼容共享式社会管理综合信息平台，为相关各方及时准确掌握社会动态、推进服务管理、提高行政效能奠定了坚实的信息支撑。

第三，拓展城市网格化管理是社会治理的重要创新。首先，它是社会治理方式的创新。拓展城市网格化管理是在地方党委领导下进行的，“法务网格工程”、民族宗教事务网格化管理信息系统等体现了政府的主导作用，工会参与社会服务管理创新、主动融入网格化管理，是社会参与的重要标志。网格化管理领域和地域的拓展，在更大范围内实现了政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。其次，它是预防和化解社会矛盾体制机制的创新。它推动基层社会服务管理由传统的“单位体制”向属地化、社会化的现代社区体制转变，充分发挥城乡基层自治组织服务群众、协调利益、化解矛盾和维护稳定的作用。

二、宜昌市城市网格化管理的拓展方向：领域拓展+地域拓展

2011年，宜昌市按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，把城区121个社区划分为1110个网格，每个网格涵盖约300户居民，每个网格配备一名网格管理员，构建起市、区、街道、社区、网格“五级”管理体系。建设“数字网格”和“电子地图”，推动各类社会服务资源在网格上聚集整合，构建以网格化管理为基础的全方位、动态式、便捷高效的社会服务管理体系。社区网格管理员主要负责公安、综治、人社、民政、计生、城管、食品安全七项信息采集和综合服务，通过社会服务进小区、进楼栋、进家庭，实现城区网格化管理服务全覆盖。一个统一的网格平台，34个部门，267个单位，121个社区，1110个网格，1110名网格员……100多万人口的宜昌城区，繁杂庞大的社会管理事务，都汇集于这个全新的网格管理模式之中。

网格化管理并不是宜昌首创，但宜昌把网格化和信息平台有机结合起来，在中国开了先河。2012年以来，宜昌市网格化管理开始了拓展，基本方向有两个，一个是领域拓展，一个是地域拓展。

1.领域拓展

第一，实施“法务网格工程”。“法务网格工程”主要是由司法行政干部、律师、公证员、基层法律服务工作者按就近原则，定点定人定向负责法律服务工作。其主要目标是延伸司法行政工作服务体系，构建无事开展法制宣传、有事提供法律服务、有困难提供法律援助、有问题进行纠纷调解、有特殊人群依法服务管理的法务工作新体系；其主要任务为“4353”，即法务“四进网格”（法律服务、人民调解、社区矫正安置帮教工作、法制宣传进网格），建立“三级平台”（法务指导中心、法务工作站、法务工作网格）组织体系，建立法务工作“五支队伍”（人民调解员、法律服务专业人员、法制宣传员、特殊人群关照员、法律援助协办员），建立法务工作“三项机制”（法务诉求快速反应机制、“三级平台”管理机制、法务信息综合支撑机制），建立法务指导中心月例会制度、法务工作站“周碰头”工作制度和法务联络员“日排查、即处理”制度，把司法行政法制宣传、法律服务和法律援助三大职能整体延伸到社区网格（农村中心户），面向基层在第一时间、第一现场开展法律服务、人民调解、法制宣传、法律援助、社区矫正、安置帮教等司法行政工作，让百姓切实感受到“法律服务就在我身边”。

第二，建立民族宗教事务网格化管理信息系统。该系统有10多亿条信息，利用空间地理信息技术，对人口基础信息进行空间化处理，在1：500的电子地图上直观地展示“人、房、物”等各类基础信息和城市部件，具有自动统计、分类查询、实时监控等功能。信息系统设置了城区少数民族人口分布、清真“三食”网点、

宗教活动场所、宗教教职人员等专题。少数民族人口信息来源于经社区网格员采集并与全国户政信息比对后的全市人口基础信息系统，信息真实有效，即时更新。利用网格化管理，宜昌实现了全市少数民族情况全掌握。网格员对网格内的少数民族群众都进行了走访，做到平时有人访、信息有人报、困难有人帮；利用宜昌市民族宗教事务网格化管理信息系统，对城区清真“三食”网点进行了准确定位，做到整体布局、从业人员全摸清，经营状况、人员动态全掌握。

第三，实施“网格促廉”工程。中共宜昌市纪委会同市委组织部、市民政局联合下发《关于实施“网格促廉”工程，推进城市社区党风廉政建设工作创新的意见》。宜昌市城区按照“一网格一党小组一廉情监督员”的模式，建立网格党小组，聘请网格廉情监督员。实行网格廉情监督预警，构建社区党员干部监管新机制；建立网格宣教队伍，拓展网格宣教阵地，丰富网格宣教内容，打造廉荣贪耻的精神家园；探索民主议事会进网格制度，完善“网格户代表会议”制度，健全居务监督委员会制度，加强社区民主管理；拓展社区服务领域，促进党员干部作风转变。这样，就实现了社区党风廉政建设与网格化管理的全面对接，形成了以网格为基本单元的城市社区党风廉政建设工作新格局。

第四，建设宜昌市总工会参与社会服务管理创新网络平台。2013年9月13日，宜昌市总工会社会管理创新服务网络平台的基础信息系统、职工服务系统、劳动争议调处系统和职工在线服务平台等“三个系统、一个平台”投入试运行，工会工作和服务触角延伸到城区1203个网格。它对接全市公安、人社、民政、房管、工商、税务等基础信息系统，推进与工会基础信息的关联比对、地理位置网格分布、动态信息及时采集，基本实现了工会基础信息与社会公共信息的“关联比对、综合集成、专业利用、交换共享”，为职工信息全掌握奠定了坚实基础，为服务职工群众提供了全新的信息支撑。它把工会建在网格、在网格中开展服务，解决了小微企业建会难、管理难、服务难问题，实现了社区工会组织的无缝覆盖。比对式对接、扁平式联动、一站式服务、网格化建会，是宜昌市总工会参与社会服务管理创新的鲜明特点，使工会基础信息更准确，服务职工群众更快捷，实现了干部作风大转变。

2.地域拓展

第一，扩大城市（镇）网格化管理覆盖面。宜昌城区网格由2011年的1110个扩大到2013年的1203个。2012年，又把各县市城关镇54个社区划分为628个网格，实行网格化管理。宜昌市在城市社区网格管理拓展方面创造了成功经验：信息共享、部门联动；两网对接、专群结合；统一指挥、扁平管理；痕迹管理、客观评价；制度跟进、机制创新。

第二，统筹城乡，试点农村网格化管理。宜昌市在宜都、夷陵等地试点，以信息技术为支撑，初步搭建起农村信息化综合服务平台。以宜都为例：首先，一张专网运行，推动农村网络“全覆盖”；一个平台管总，推动信息系统“全覆盖”；一站服务到户，推动信息终端“全覆盖”。初步形成“网有服务站、格有服务员、户有对接点”的“三点一线”信息化服务管理格局。其次，“三化并进”探索运行机制。以组织网格化为基础，以自治规范化为动力，以服务综合化为核心。2012年以来，试点村项目征地拆迁数量是前几年3倍，但无群体上访、无重大刑事治安案件、无重大安全责任事故发生。据初步统计，试点村仅农资直购化肥一项，每年就可节省30余万元，相当于村民人均增收160元以上。再次，“四务联动”整合信息资源。推行电子村务，集成电子学务，拓展电子商务，优化电子服务。“四务联动”有效解决了农民群众出门难、办事难、买卖难的“最后一公里”问题。

综上所述，宜昌市拓展网格化管理的基本经验是：党政合力共同拓展网格化管理领域，工会发力填补社会协同短板，城乡一体扩大网格化管理空间。

三、城市网格化管理拓展的主要问题和对策

网格化管理的生命力，在于完善社会治理，为民众提供全方位服务，前者是政府和社会组织的生命冲动，后者是人们的幸福保障。从总体上说，城市网格化管理尚处于初创阶段，拓展城市网格化管理作为新生事物，有一个逐步探求真谛、摸索规律的过程；它涉及到方方面面，是一个系统工程，不可一蹴而就；工业化中后期社会发育水平还不够高，人们对网格化管理还有不同认识，网格化管理的理论和实践还不够成熟。因此，城市网格化管理的拓展难免存在一些问题：一是人员信息尚不完备，有些人还游离于网格管理之外，信息准确率还有待提高；二是网格化管理缺少中长期规划，而且它的拓展多在试行阶段，覆盖面有待提高；三是网格化管理的规范化不够，网格员的“执法”也得不到法律条文支持；四是农村的网格化管理与城区建设标准不一样，公共服务标准化建设滞后；五是网格管理服务面偏窄，社会参与偏少；六是网格化管理拓展面临信息

安全问题。总体上看，这些问题属于发展中的问题，需要通过经济社会发展和社会治理创新来解决。

第一，进一步完善网格管理信息系统。一是建立完备的企业法人信息系统，全面录入企业员工信息、组织信息等；二是改变网格员被动式服从任务、简单根据指标进行处理的管理方式，强化主动式管理和服务，要在信息采集和监督复核的过程中实现主动管理，提高信息准确率；三是为解决信息上下联动不畅的问题，市、区、街办三级应加快硬件建设，形成联动机制，构建一套完整的信息联动体制。此外，在国家层面，应建立统一规范的国家人口信息指标体系。

第二，制定网格化管理中长期规划，拓展网格化管理覆盖面。规划内容可包括：网格化管理现状，指导思想、基本原则和总体目标，主要任务，保障措施等等；拓展网格化管理覆盖面，在工作领域方面可以纳入党建信息系统；在地域方面将网格化管理覆盖整个城区，在农村由试点转为全面推广。

第三，加快网格化管理规范建设，保障其法治化运作。城市网格化管理性质、地位的明确，需要法规方面的支持。城市网格化管理模式作为一种新型的城市管理模式，与传统城市管理模式有一定的矛盾，需要通过及时有效统一的制度来修正，使这一模式不断走向成熟规范。建议制定并试行省级层面的城市网格化管理工作指导意见。在此基础上，各地市州出台统一的《社区网格设置及调整办法》、《街道网格管理中心工作职责》、《社区网格管理站工作职责》、《网格管理员工作职责》、《网格管理员行为规范》、《网格管理员基本工作制度》、《网格管理员管理办法》等工作细则，形成一套制度体系。

第四，统一技术标准，加快公共服务标准化建设。应遵循城乡统筹、城乡一体的思路，至少在地市州层面统一网格化管理技术标准，相对成熟后再推广。与此同时，制定或修订与人民生活密切相关的服务安全和质量标准，建立社会治理和公共服务标准体系。如加强教育公共服务平台建设，建立学校、学生、教职工、教育资源、教育地理信息五大数据库，以及学校管理、学生管理、教职工管理、教育资源、教学应用、教育决策指挥和教育公共服务八大子系统，促进教育均衡发展，提升教育公共服务水平；启动以政务诚信、商务诚信、司法诚信和个人诚信为主要内容的社会诚信体系建设，突出解决“两安全”（食品安全、药品安全）和“两社会”（社会非法集资、社会传销）难题，加快建设法人征信基础系统、个人征信基础系统、社会信用预警系统和社会信用公共信息发布系统，建立全地域社会征信公共基础平台，构建社会征信体系的工作框架和运行机制。

第五，拓展网格服务，扩大社会参与。在拓展网格服务方面，要通过界定服务范围、组建服务团队、明确服务内容、规范层级管理、强化信息互动五个方面的有机融合，形成网格服务的强大合力，同时优化网格化管理流程和服务手段，从而强化网格化的服务功能，以服务促管理，提升城市社会治理水平，做到“一网情深”，提高群众的安全感、满意度和幸福感。拓展网格服务的重点：一是深入推进常住人口生命周期和流动人口居住周期的综合服务管理；二是强化社会服务，特别是提供社会组织发挥服务作用的平台。扩大社会参与方面，一要更新观念。网格化管理应该从单一的政府主管部门管理的形式，走向包括各种组织公众共同参与治理的新局面。这种多元化的治理方式，会充分调动各种社会力量的积极性，并充分发挥各自的优势，对政府的管理起到很好的补充作用，同时也将降低政府的管理成本。二要进一步发挥工会和其他社会组织的作用，搭建平台扩大社会参与；再造社区治理的微观主体，扩大公众参与。三要融合社会工作力量优化社会工作流程，走向政府管理与群众参与管理、自主管理相结合的多元化治理。

第六，研发高密技术、提高保密意识，确保网格信息安全。网格化管理拓展后，实现了更大范围和更深层次的资源共享，信息泄密风险增大。应对这类风险，必须提供更强大的身份安全论证、访问控制、信息保密性等安全技术的支持，研发高保密技术。涉密人员要接受保密教育，具备防范本能，自觉保护公民个人隐私和法人秘密，违者应予追究。网格监管部门和安全机构，应加大依法管理网络力度，确保网络和信息安全。

[1]王喜,范况生,杨华,张超.现代城市管理新模式：城市网格化管理综述[J].人文地理,2007,（3）.

[2]赵语慧.网格化管理与政府职能定位[J].人民论坛,2013，（2）.

[3]何军.网格化管理中的公众参与[J].北京行政学院学报, 2009，（5）.

[4]张大维.城市网格化管理模式的创新研究[J].理论与改革,2006,（5）.

（责任编辑 周吟吟）

郑泽金（1962—），男，宜昌市委党校常务副校长、副教授，主要研究社会管理学；张国祥（1957—），男，宜昌市委党校教授，研究方向为社会管理。

C916

A

1671-7155(2014)04-0045-04

2014-03-18