轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制探析

李海峰

（江苏警官学院，江苏 南京210012）

轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制探析

李海峰

（江苏警官学院，江苏 南京210012）

轻微刑事案件在具备条件的情况下适用“公调对接”工作机制，对于及时有效地解决纠纷，缓和社会矛盾，构建和谐社会，具有重要意义，同时有利于改善基层警力不足的局面，节约司法资源。轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制，符合多方面的要求，在我国基层公安机关办案的过程中，有一定的发展空间，但也存在法律和制度层面上的问题，值得探讨。

轻微刑事案件；“公调对接”；工作机制

随着改革的深入，社会矛盾在不断增加，基层警力明显不足，公安机关面临着巨大的办案和社会综合管理的压力。在此背景下，“大调解”工作体系逐步建立，而“公调对接”工作机制正是其重要的组成部分。与此同时，刑事调解制度在我国理论界与实务界成为热点，特别是在新刑诉法出台后，公安机关在可协商性案件的解决方面开辟了新的有效途径。“公调对接”工作机制不应局限于民间纠纷的处理，在基层公安机关处理轻微刑事案件的过程中，也可以在符合条件的情况下采取此工作机制，理论上和实践中都具备可行性。且从案件的具体运用上看，公安机关在侦查阶段有效地运用“公调对接”工作机制对轻微刑事案件进行调解处理，符合多方面的利益，体现了恢复性司法的精神，能取得良好的法律效益和社会效益。

一、轻微刑事案件适用“公调对接”的范围与特点

（一）轻微刑事案件的概念与特点

轻微刑事案件是指犯罪情节较轻,社会影响较小，犯罪造成的危害后果不严重,司法机关不需要运用专业的技术设备和大量的侦查手段就可以查明案件事实的一类刑事犯罪案件。[1]轻微刑事案件的范围大致可以界定在几类社会危害性相对较小的侵犯人身和财产的具体案件中，此处不赘述。尽管轻微刑事案件的社会危害性不大，但此类案件数量庞大，若不能妥善解决，将会对公安司法机关的工作带来影响，不利于缓和社会矛盾，构建和谐社会。

轻微刑事案件多发生在亲属、邻里和熟人之间，社会危害性不突出，涉案人员主观恶性并不强烈，相较严重的恶性犯罪案件，轻微刑事案件存在法理以及社会伦理方面的相对可接纳性。很多情况下案件的双方当事人不存在积怨，激情下犯案的居多。受中国传统的以和为贵、息事宁人思想的影响，当事人一般不愿撕下情面对簿公堂，他们之间存在和解的可能及和解的愿望，在涉案双方相互熟识，甚至存在血缘关系的情况下，他们愿意大事化小小事化了，以协商的方式解决问题，通过赔偿损失、赔礼道歉等形式平息矛盾，迅速结案。

（二）“公调对接”工作机制的概念与法律依据

“公调对接”是指公安机关的接处警与人民调解等调解组织进行工作的对接，有效化解矛盾的工作机制。[2]即一般通过人民调解机构驻员基层派出所，建立人民调解与公安机关之间协调工作、信息互通、密切配合的办案机制，实现人民调解与公安工作的对接，及时有效地化解各类矛盾纠纷。法律规定了人民调解组织具有调解轻微犯罪案件的职权，我国宪法规定了人民调解委员会具有调解民间纠纷、协助维护社会治安的职能。《最高法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》强调了进一步发挥人民调解在稳定社会、化解矛盾方面的积极作用，为轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制处理提供了法律依据。为了贯彻宽严相济的刑事司法政策，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》规定：对因人民内部矛盾引起的情节较轻、危害不大的轻微刑事案件可促使当事人和解或者进行调解，各地出台的《关于轻微刑事案件委托人民调解的若干意见》等相关法律法规也充分显示出轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制进行调解的实践意义。

（三）轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制的范围界定

适用“公调对接”工作机制予以解决的轻微刑事案件应当具备以下条件：（1）案件的起因须为因民间纠纷导致的矛盾激化，引起对案件当事人人身或财产的侵犯。此类案件在案发前不存在主观上的蓄意，犯罪嫌疑人的主观恶意较小，仅仅由于双方当事人之间的纠纷导致情绪激动而起犯意。（2）案件的事实基础须为案情简单，事实清楚，证据确实、充分，犯罪嫌疑人承认其所犯罪行，认罪态度良好，主观上具有自我反省的意识。对于案件事实不清或者犯罪嫌疑人否认其犯罪行为的情况，不能适用“公调对接”工作机制予以处理。（3）案件的主体须为主观恶性较小的犯罪嫌疑人。过失犯罪案件的犯罪嫌疑人对其造成的危害结果不存在主观上的故意，且通常会对过失行为所导致的后果进行积极的补救,而被害人关心的是否能得到及时的救治和赔偿,并不太追求对犯罪嫌疑人进行法律上的制裁；未成年人犯罪类案件的犯罪主体都是未成年人，自我控制力较差，遇事容易冲动，犯罪后有很强的可塑性，如因为轻微刑事案件将其羁押，非但不利于其身心的健康发展，反而会将其推向社会的另一面。可能判处三年以下有期徒刑、管制、拘役或单处罚金刑的案件多是因为对矛盾和纠纷处理不当，一时情绪失控造成伤害，被害人和加害人之间并没有积怨,造成的危害结果也不严重,及时解决能够防止矛盾的升级。老年人（七十岁以上）、盲聋哑人等特殊人群，在其作为轻微刑事案件犯罪嫌疑人的情况下，应当充分考虑各种因素，在具备条件的基础上，优先适用“公调对接”工作机制。

轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制的排除范围包括下列情况：危害国家安全的案件、涉外案件、主观过错为故意的职务犯罪案件、雇凶伤害他人的案件、结伙斗殴或者其他寻衅滋事的案件、多次实施违反治安管理行为的案件以及其他严重危害公共安全、社会利益、公民人身和财产权利的刑事案件。在轻微刑事案件中犯罪嫌疑人不承认其犯罪的不得适用“公调对接”工作机制，同时不应忽略存在当事人明确表示不愿意接受调解且态度坚决的案件，以及其他不适用调解处理的情况。

二、适用“公调对接”工作机制的理论与实践

（一）对轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制的理论认识

人民调解组织长期扎根基层，对于解决居民之间的矛盾纠纷有丰富的经验和独到的见解。人民调解组织在进行调解的过程中，对于轻微刑事案件的分析与研判能够很好地把握当事人双方的心理，弄清案件的走向，可以防止轻微刑事案件的矛盾扩大而导致更为严重的刑事案件的发生。人民调解员在大量的纠纷调解中逐渐掌握了不同类型当事人的思想动态，因此更能从案件的实际出发，采用切实可行的符合法律规定的方式对协商性案件提出最优方案，以最快的速度协调解决案件，避免过多地进入公诉程序以及不必要的羁押，节约司法资源的同时更能维护犯罪嫌疑人的合法权益。

另一方面，公安机关承担着维护国家安全和社会稳定的重大职责，在当下经济社会日益复杂的情况下，严重危害国家安全和公民人身财产安全的恶性犯罪案件需要公安机关严正以待，迅速及时地解决此类恶性事件。基层公安机关是范围最为广泛的社会管理机关，这决定了其接触案件种类的广泛性，在众多刑事案件中，轻微刑事案件占有很大的比重。目前，基层公安机关受理的案件中存在大量的行政违法案件或者轻微的刑事案件，据统计，2009年四川省公安机关共接警308万起，每5起中就有1起属于矛盾纠纷，调解成功率达到90%以上。愿意走进调解室的群众增多、调解成功案件的数量增加、对公安行政调解的社会认可度增高，2009年全省各类群体性事件同比下降23.5%。[3]处理此类案件严重制约了公安机关警力的合理调度。公安机关在受理轻微刑事案件时,案件的矛盾往往并不激烈，处于初发阶段，完全可以利用现有的人民调解资源将其解决，不必投入过多的警力。因此，有效运用“公调对接”工作机制处理案件是当下公安机关的必然选择，而大调解机制的建立为“公调对接”工作机制的运行提供了强有力的组织保障。[4]同时，轻微刑事案件一般处于矛盾的初发期，如果处理不好，很可能诱发矛盾的进一步升级，需要恰当的方式及时解决，有效地运用“公调对接”工作机制是最为合适的解决方式。

（二）轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制的实践价值

我国当下正处于社会转型期和矛盾凸显期，各种纠纷大量滋生,社会矛盾日益复杂。解决社会矛盾是构建和谐社会的前提，也是构建和谐社会的重要保证。在此背景下建立的“大调解”机制在很大程度上缓和了社会矛盾。作为“大调解”的重要组成部分，“公调对接”工作机制有其不可替代的价值。

1．有利于轻微刑事案件的快速高效解决，维护案件当事人的合法权益。刑法的谦抑性要求尽量以最小的成本来有效地预防和遏制犯罪。[5]对于具有社会危害性的行为，在运用民事、行政手段不足以抗制时，才运用刑事方法。根据这一刑法特性，公安机关在对轻微刑事案件的处理过程中，完全可以灵活运用法律的规定，将案件转化为利用“公调对接”工作机制进行调解，促进案件的非诉讼化办理，减少对抗性，化解矛盾。

2.有利于体现宽严相济的司法理念，拓宽矛盾化解渠道，构建多元的社会矛盾排解途径，发挥人民调解在化解社会矛盾、促进社会和谐中的重要作用，充分贯彻宽严相济的刑事司法政策，体现刑事调解的法律和社会综合效益。

3.有利于更好地保护案件受害人的利益，使轻微刑事案件的被害人得到及时的赔偿和治疗，防止矛盾的升级。如果不视具体情况，一律将轻微刑事案件进入司法公诉程序，就会导致司法资源捉襟见肘，也有可能造成被害人因缺乏治疗能力又得不到及时的治疗，延缓治疗的时间，最终耽误其治疗。

4．有利于缓解司法机关的办案压力，节约司法资源。轻微刑事案件不同于严重刑事犯罪，没有必要采取对抗诉讼的方式处理，其本身具有的可调解性特点，决定了其可以或者应当最大程度地采用协商解决的合作机制。“公调对接”工作机制不仅有利于维护案件双方当事人的利益，也能够达到分流刑事案件，缓解当下公检法机关的办案压力，提高司法效率的目的。

5.有利于平抑社会矛盾，构建和谐社会。轻微刑事案件的发生常见于亲人、邻里、熟人之间,因其社会和血缘关系，并且双方当事人社会活动范围相对固定，交往密切甚至于共处一室，被害人在其权利受到侵害后将矛盾提交国家机关,只是为了在国家机关的介入下使矛盾得到有效解决，并不希望或者目的并不在于对加害人进行刑事制裁,更不愿进一步激化双方矛盾。“公调对接”工作机制的处理方式更符合双方当事人的利益。在人民调解组织的有效调解下，被害人能够及时获得经济上的赔偿，加害人则能更好地认识到自己犯下的错误，对和谐社会关系具有重要意义。

6.有利于犯罪嫌疑人的教育和改造。轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制能够缓和案件当事人之间的矛盾，促使犯罪嫌疑人正视自身行为的危害性，反省其犯罪行为给对方当事人造成的心理和身体的创伤,做到真诚悔罪,起到良好的教育和预防犯罪的作用，最大限度地保护受害人利益的同时也能有效地保障犯罪嫌疑人的权益[6],充分给予其回归社会的机会,实现被害人和犯罪嫌疑人的共同正义。

（三）适用“公调对接”工作机制的操作程序

1.公安机关接警的先期处理。基层公安机关接警先期到达现场后，应当维护秩序，控制事态，防止当事人情绪激动导致矛盾激化，同时做好调查取证工作。公安机关接到案件后，应当初步判断案件的性质及社会危害程度，确定为社会危害不大、犯罪嫌疑人主观恶意较小的轻微刑事案件时，在犯罪嫌疑人主动认罪、态度良好的前提下,征询双方当事人和解的意愿，若双方当事人均同意对案件进行协商性解决，则可以将案件转入“公调对接”工作机制的程序上运行。在此过程中，公安机关应当严格审查犯罪嫌疑人主观认识错误的真实性及真诚性，确保其是基于自身对案件的实际危害有深刻的认识而主动地认罪，同意适用协商处理，保证案件的受害人是基于主观意愿而非受到胁迫或者其他违背自身意志的手段接受和解。在以上条件具备的情况下，进入“公调对接”工作机制，将可调解的矛盾转入人民调解组织，高效有力地化解矛盾，解决案件。与此同时，基层公安机关对违法犯罪证据的收集查证工作应当继续进行，以备“公调对接”工作机制无法解决案件时的后续查处工作顺利进行。

2.“公调对接”处理过程中的监督。人民调解组织在处理通过“公调对接”工作机制分流来的案件时，应当严格按照登记受理、调查核实、主持调解、签订调解协议书等程序进行，在调解的过程中，公安机关应当对不符合法律规定的调解行为和事项及时纠正。[7]为避免调解过程久拖不决,影响案件的及时有效解决,需要在调解的过程中对其进行有效的监督，同时对调解的过程设立一个时限。轻微刑事案件的自身特点决定了双方当事人冲突对立的程度并不强烈，调解的成功率较高，因此有必要对调解规定准确的时限，过长会影响案件的处理，还有可能产生新的矛盾，过短则不利于人民调解组织进行操作，也不利于案件当事人心情的平复，故以三十日为宜。人民调解组织应在规定的时间内完成调解并向公安机关提交相应的文件，在达不成调解协议的情况下，应当及时通报公安机关，以便于公安机关对案件进行重新定性和处理。

3.“公调对接”工作机制中调解协议的履行及效力。在“公调对接”工作机制处理轻微刑事案件中，双方当事人达成的调解协议的真实性、合法性、履行的保障性等是公安机关对此轻微刑事案件处理的直接依据，同时也是司法机关是否做出从轻、减轻或者免除处罚等有利于犯罪嫌疑人处置的前提。调解协议实际履行后，当事人提出不再追究犯罪嫌疑人刑事责任申请的，公安机关应当根据实际情况，在审查确认之后不再追究犯罪嫌疑人刑事责任，作出撤案处理。

三、轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制的问题与对策

（一）当前轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制存在的问题

1.基层公安机关解决案件的形式过于简单，服务意识不强，对轻微刑事案件适用“公调对接”的工作缺乏引导，实践中又存在有关条件的制约，导致基层公安机关与人民调解组织缺乏高效的配合与衔接，尚未形成解决轻微刑事案件的强劲合力，容易造成相互扯皮、程序繁杂、权责不明的情况，影响案件的快速处理，损害双方当事人的合法权益。同时，“公调对接”工作机制的有效运行还缺乏相关配套资金的支持，影响人民调解组织工作的热情和效率，对案件的处理存在掣肘。

2.适用“公调对接”机制调解的案件所达成的协议缺乏法律约束力。在实践过程中，表现为案件的当事人在达成调解协议后又反悔或者根本不履行协议，由于缺乏相应的法律法规的强有力约束，当事人随时可以推翻协议，从而导致调解程序终结，重新进入司法程序，浪费司法资源。

3.人民调解组织内部人员素质参差不齐，缺乏专业化的培训，相关人员缺乏实际基层调解经验，对案件双方当事人的心态把握不准，在调解过程中对法律法规的理解与运用不到位，法律素养欠缺。轻微刑事案件调解工作的法律专业性较强,公众关注度较高,人民调解员队伍的专业素质影响着轻微刑事案件调解工作的顺利进行。在“公调对接”工作机制下，人民调解组织不仅要及时化解各种矛盾，还应当保证问题解决的质量,维护好当事人的合法权益。当下基层人民调解组织的调解员大多未接受专门的法律专业培训,一些调解人员观念陈旧,难以胜任人民调解工作，学历普遍不高，以2010年为例，达到高中、中专以上学历的人民调解员220多万人,仅占调解委员人数的25%。[8]如果调解员的法律素养不够，就很难把握案件的关键性问题，难以达成公平有效的调解协议。

（二）轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制的完善

1.加强警察职能由管理型向服务型的转变，促进基层公安机关与人民调解组织的联动与协作，[9]将公安资源与调解组织资源切实有效地对接，从公安110接处警源头入手，规范公安机关与调解组织的分流对接机制，积极引导轻微刑事案件的双方当事人运用“公调对接”工作机制化解矛盾。公安机关按相关程序将轻微刑事案件移送人民调解组织调处后，应与人民调解组织建立双向情况反馈制度，及时了解调处的结果。[10]做好群众宣传工作，使广大群众相信通过“公调对接”工作机制能够很好地化解矛盾，树立公安机关和人民调解组织的良好形象。将“公调对接”工作机制所需经费纳入公安财政预算中，在符合条件的情况下，财政上予以适当保证。由政府部门提供专项财政拨款,用以提高人民调解组织和调解员的办公条件及工作待遇,同时引进具有较高法律知识水平的人员从事刑事调解工作,加强队伍整体实力。

2.从立法上赋予轻微刑事案件调解协议的法律约束力，规范案件双方当事人对协议的遵守，避免当事人反复不定，造成调解工作的低效与拖沓冗长。对适用“公调对接”工作机制调解处理的案件所达成的协议，公安机关应当认可其具有的法律约束力，在犯罪嫌疑人与被害人自愿达成书面协议取得被害人谅解的情况下，公安机关应当作结案处理，如确需追究刑事责任的，公安机关可以根据具体情况向人民检察院提出从宽处理的建议。

3.提高人民调解组织的准入门槛，加强调解员的素质培养与业务训练，建立一支专业化、职业化的人民调解队伍。“公调对接”工作机制能够有效地化解矛盾纠纷、促进轻微刑事案件的非诉讼化解决，这有赖于人民调解员的能力和专业素养，提高调解员的综合素质,是一个迫切的系统工程。[11]只有工作热情高、具有奉献精神和意识,政策水平理解透彻、调解技巧把握得当的人民调解员才能够得到群众的认可。因此，需要提高准入门槛，将熟悉社情、公道正派、威信高、解决问题能力强且具有一定法律知识的人员纳入到人民调解组织中，使“公调对接”工作机制高效运转。轻微刑事案件的调解专业性强，相对行政案件的调解，对调解员在法律素质方面有更高的要求，人民调解组织在配备人民调解员时应当注重在司法、公安、仲裁、律师等法律相关的退休队伍中选聘,并定期进行法律水平的测试和调解技能的培训。人民调解组织应当对口基层人民法院，定期派员观摩法院案件的审理过程,提高调解员队伍整体的法律功底，同时人民法院应对调解工作中出现的问题进行指导和纠正，以更为准确、合理地适用法律，提高“公调对接”工作机制的效率和水准。

四、结语

轻微刑事案件虽然主观恶意较小，社会危害性不大，但任由其发展则可能造成恶性刑事案件，严重损害受害人的利益，必须及时有效地控制和解决。在具备条件的情况下适用“公调对接”工作机制进行处理符合当下中国构建和谐社会的国情，同时也是贯彻宽严相济刑事政策的体现，对及时解决纠纷，化解矛盾，维护社会稳定有积极的作用，有利于缓解当下基层公安机关警力不足的局面，节约司法资源。因此，基层公安机关对轻微刑事案件适用“公调对接”工作机制进行处理具有理论和实践的双重意义。

[1]董素琴.轻微刑事案件委托人民调解制度研究[D].兰州:西北大学,2010:3.

[2]赵石麟.公调对接的基本模式及其评析——基于江苏省基层社会非诉讼纠纷化解机制的考察[J].公安研究,2012(4):17.

[3]四川.九成矛盾纠纷化解在派出所[N].人民公安报,2010-04-06.

[4]沈惠章.论社会矛盾纠纷调解的“公调对接”[J].北京人民警察学院学报,2009(4):34.

[5]陈兴良.刑法哲学[M].北京:中国政法大学出版社,2004:8,6.

[6]陈晓明.论修复性司法[J].法学研究,2006(1):8.

[7][10]吴跃章,殷建国,王智军.社区警务常态长效机制建设初探[J].公安研究,2010(3):43.

[8]董小红,高宏贵.论人民调解制度的重构——基于人民内部矛盾新变化的视角[J].社会主义研究,2010(1):51.

[9]朱正兴.警察职能由管理型向服务型转变的必要性及其主要途径[J].湖北警官学院学报,2009(5):68,69.

[11]张会永.论人民调解的发展现状及其制度完善[J].辽宁行政学院学报,2010(9):25.

D915

A

1673―2391(2014)05―0153―05

2014-02-12 责任编校：陶 范

2013年江苏警官学院“江苏省大学生实践创新训练计划”本科生实践创新课题：基层公安机关对轻微刑事案件的处理机制研究——以东部发达地区农村为例，项目编号：201310329028y。