政府土地信息公开难点及规范化路径

李雅囡

（山东大学 法学院，山东 济南250100）

政府土地信息公开难点及规范化路径

李雅囡

（山东大学 法学院，山东 济南250100）

随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的施行，“信息公开”四个字逐渐受到人们的关注，从涉及面广、影响力大的土地类信息公开就可见一斑。政府土地信息公开中存在主动公开问题多、依申请公开困难重重、不同地区发展不均衡、相关配套制度缺乏、监督与救济制度薄弱等热点与难点问题，对此，如何完善政府土地信息公开的规范化路径是目前土地信息公开摆脱尴尬处境，迈向法治化的关键所在。

政府；土地；信息公开；难点；规范化

随着城市建设步伐的加快，关于土地资源的行政争议愈加突出，是当前形势下多发的、影响较大的几类行政争议之一。自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施以来，由于土地资源涉及利益广、群体众，成为信息公开申请的重点领域，土地信息公开案件也成为信息公开案件的高发区。以江苏省南京市法院受理的政府信息公开案件为例，该市2008年至2010年期间共受理政府信息公开案件49件，其中34件涉及土地征收和房屋拆迁，占总数的69.39%。

在现代社会，“信息是支配性资源”[1]，而在我国，这种支配性资源的80%被政府所掌握[2]，因此，公共信息资源的及时、充分披露就显得尤为必要。土地关系到老百姓的生产生活与长远生计，当信息不对称且沟通不畅时，申请土地信息公开便成为首选。对于申请土地信息公开的具体缘由，一是获知信息。随着信息技术的发展与群众权利意识、参与意识的高涨，人们对信息公开及政府回应的需求也在增加。在公民的知情权、参与权、表达权与监督权得不到保障，处于被动、弱势地位的情况下，申请信息公开便成为当事人表达诉求的重要渠道。二是收集证据，与为获知信息相比，在这种情况下申请信息公开只是敲门砖，满足知情权并不是唯一与最终的目的，而是一种曲线博弈的工具或手段。以信息公开先行，见缝插针地撬动每个环节的合法性，发现土地征收环节中的程序瑕疵，获得对自己有利的资料与证据，用以达到诸如维护征地补偿权益、揭露行政机关其他违法行为等实质性目的，这也是当事人或者律师的惯用策略。

政府土地信息公开顺应政治民主化潮流与建设阳光政府的要求，是保障当事人表达诉求与程序选择权的出口，也是土地行政纠纷协同解决机制中的创新性一环。可见，聚焦于土地行政争议这一多发矛盾，并结合实务部门与司法审判的经验，从政府土地信息公开这一独特视角进行细致剖视，分析其存在的难点及争议、现实特征与发展趋势，并提出规范化路径，对于土地行政争议解决机制乃至信息公开制度本身而言，都有一定的理论与实践意义。

一、政府土地信息公开工作中的难点与争议

《条例》施行已五年有余，相关法规也在逐渐系统完善。但必须承认的是，土地问题牵涉老百姓的切身重大利益，在这种情况下，国土资源信息公开申请数量众多、情况复杂，加之缺少成熟的理论指导与完备的法律体系，诸多行政争议和负面效应随之而来，“阳光法案”也蒙上了些许阴影。

（一）主动公开问题较多

主动公开是政府土地信息公开工作的基础与起点，虽然已取得明显进步，但进中有退。一方面，该公开的未公开。部分行政机关主动公开的信息数量仍然较少，依然停留在公开办事制度与程序上，而对于征地、拆迁补偿标准等方面的信息，还达不到《条例》对公开范围的要求，也难以满足群众对政府信息公开的需要。另一方面，主动公开流于形式。作为政府信息公开的表现窗口与发声渠道，网站运行不良、更新缓慢、链接无效、栏目混乱、信息虚假等问题明显，使得公共网站成为一种摆设。国土资源部门向当地信息公开查阅场所报送信息的时效性较差，弱化了信息公开查阅场所的服务效果。同时，很大一部分信息张贴公示在单位内部，群众难以及时查阅了解，形式意义大过于实际效果。国土资源信息公开目录编制简单，线条粗，套话空话居多，具体细化不足，实际效用并未充分发挥出来。

（二）依申请公开困难重重

作为《条例》的一大亮点，依申请公开是各级行政机关的软肋，也是实践中的难点。具体表现在以下几个方面：一是申请渠道不畅通。有些地方将申请途径限制为电话、快递或电子邮件等，对于以其他方式提出的信息公开申请则不予答复；还有一些政府机关网站的申请栏目变为摆设，实际并不可用。二是具体的可申请对象较多。政府土地信息申请中涉及土地征收、项目审批、建设规划等领域，省政府、省国土厅、市政府、市国土局、市发改委、市城建局、区政府、区国土分局、区发改委、区城建局等行政机关均可作为信息公开的主体。申请者不知道具体向哪个部门提出申请，因而往往采取“四面开花”的方法，向多家行政机关同时发出内容几乎相同的申请。这种多处申请的情况比较常见，但易将信息公开的繁重任务积压在某些部门，造成资源浪费。三是存在答复不合格的情况。一种是未按法定期限答复、答复内容不完整、未按申请人要求的形式进行答复；另一种是拒绝答复，且没有对拒绝答复的理由进行说明，或者以不合法的理由拒绝答复。信息涉密、信息不存在、不属于政府信息公开范围等回复，是政府部门应对信息公开申请的常见理由。

（三）不同地区发展不均衡

不同地区发展的不均衡主要体现在以下几点：第一，信息公开的数量。以2012年各省国土资源厅主动公开与受理依申请公开的数量来看，上海分别为9591件与1216件，江苏为2486件与297件，安徽为1381件与53件，湖北为2512件与92件。从全国范围来看，华东地区公开数量尤为突出，这与其较快的经济发展速度直接相关。第二，救济制度的应用。土地信息公开行政复议与诉讼案件的数量悬殊与各地经济发展状况及土地资源实际情况有关。同样以2012年各省国土资源厅受理的政府土地信息公开行政复议案件与行政诉讼案件为例，北京分别为132件与46件，天津为123件与2件，上海为52件与45件，河南为10件与0件，湖南为1件与0件，山西、内蒙古、陕西均为0件与0件。从数字对比中可以发现，上海、北京等地的数量已超过其他地方的总和，而数量为零的情况也占一定比例。第三，年度报告的公布。31个省级国土资源部门年度报告的内容与质量参差不齐，大致可分为两类：第一类虽按时公布年度报告，但信息量有限且明显避重就轻，套用格式几乎相同，多官话套话、少批评与问题，主动公开介绍多、申请公开提的少。第二类信息丰富，从基本要求向深度延伸，如上海、北京、天津、江苏等地。对于主动公开信息数量、依申请公开受理数量、答复理由数量及比例、复议与诉讼情况、支出与收费情况等均附表、附图予以说明，清晰直观地将本省国土资源厅的政府土地信息情况展现在年报中，真正做到拧干年报中水分，实现立法“让公众监督政府信息公开工作”的初衷。

（四）《条例》配套制度匮乏

《条例》规定得过于模糊与概括，缺乏具体细致的操作细则。对什么公开、什么不公开没有清晰的界限，由谁来公开、该不该公开也没有明确的标准。笼统规定有余而细化补充不足，导致规定缺乏可操作性，无法应对纷繁复杂的实际情形。同时，《条例》的程序机制和格式文书建设没有同时跟进。大多数国土资源部门和地方政府忙于网站建设和公开信息的整理，对受理、送达、文书制作等程序事项疏于规范与管理。程序操作的不规范导致信息公开受阻，也是引发信息公开诉讼的一大原因。另外，土地信息公开工作机构的设置也面临着专职化难题。政府信息公开部门的具体职责十分繁重，尤其是国土资源部门。但是，由于《条例》并未明确要求各机关必须新设专门机构以承担上述职能，因此，多数机关仅指定原有的某一机构同时承担政府信息公开工作，此谓“专管”而非“专职”。事实上，这些机构在承担原有职能的基础上，还要身兼信息公开之责，应对繁琐庞杂的信息公开事务，不仅增加了工作人员的压力，而且会影响信息公开工作的效果。

（五）监督与救济制度薄弱

监督救济机制虽逐步完善，但执行力不强，相关法律条文被架空，是土地信息公开中最为薄弱的环节。一是信息公开考核制度与社会评议制度不完善，内部考核为主、外部监督缺乏、社会评议过程与结果不够透明。二是一些单位尚未建立政府信息公开责任追究制度，已建立责任追究制度的单位实施效果不够理想，存在规定不够细化，可操作性不强等问题，没有形成实质有效的问责。三是信息公开个案救济制度基本处于休眠状态，大多数政府部门信息公开指南未对举报、复议和诉讼的具体受理机构作出指引，也未将个案救济情况纳入责任追究范围。此外，国土资源部门作为省以下的垂直机关，难以得到地方政府的有效监督，因而容易成为当前政府信息公开的“死角”[3]。

二、政府土地信息公开的现实特征与发展趋势

（一）成为行政诉讼与行政复议的前置程序

收集证据是公民申请政府土地信息公开的一个主要原因。可以发现，大多数人将申请信息公开作为解决土地行政争议的一种程序性手段，在其他解决争议的手段没有进展时，常常选择申请信息公开，对程序、依据的合法性进行审查，寻找其他突破口，表达自己的诉求与不满。很多申请人并不是为了简单地获悉信息公开的内容，而是通过要求有关部门提供土地审批文件、征地补偿标准、安置方式等信息延长行政复议、行政诉讼的期限并为之提供证据。

（二）依申请信息公开增多且成信访态势

随着土地争议的增多，通过一些渠道无法得到满意答复时，部分申请人会选择通过信访的渠道来了解土地征收等事项。与此同时，部分申请人在提出政府土地信息公开申请的过程中，也会反映征地补偿等方面的问题。信访与信息公开在工作内容上出现了一些交叉。

（三）生活需求实用型向民主政治参与型转化

信息公开是保障当事人表达诉求与程序选择权的出口。但在目前，土地制度与老百姓息息相关，民众选择申请信息公开这一途径，主要动因是出于维护自身的根本利益与生活的需要，而权利意识的提高只是起到了辅助推动的作用。可见，知情权在我国仍是一种工具性权利，我国民众的信息需求正由“生活需求实用型”向“民主政治参与型”逐步转化。

三、政府土地信息公开的规范化路径

（一）正确认识信息公开

推进政府信息公开，是加强反腐倡廉建设的重要举措，是保障人民群众知情、参与、表达和监督权的重要渠道。信息公开工作是否到位，关系到国土资源部门的形象与公信力。对于政府工作人员而言，公务员队伍是实施行政行为、践行行政理念的主力军，唯有加强对行政新理念与新规则的理解与运用，提高依法办事能力，信息公开才能顺利实施，为大众所真正接受。行政工作人员应率先更新学习信息公开制度，以服务者的角色定位，加强业务学习，提高业务素质，扎实开展信息公开工作，正确回应群众的要求。对于社会群众而言，则要了解学习信息公开的法律规范，通过正确、合法的渠道来申请政府信息公开，正确行使自己的权利。

（二）积极推进主动公开政府信息的进程

当前，基层国土资源部门在信息公开工作中，对于一些应主动公开的事项并没有及时公开，群众想查找相关信息只能提出申请，这就使得依申请公开成为主动公开的一种补救措施，加剧了行政资源的浪费，特别是在土地利用规划、土地征收、安置补偿等公开难的信息方面表现尤为明显。因此，要推动国土资源部门主动公开政府信息，扩大主动公开的广度与深度。必须严格落实《条例》的相关规定，明确必须公开的事项、可以公开的事项和不能公开的事项，避免随意性和主观性，保证明确性、统一性和协调性。应建立国土资源信息公开目录，完善多种公开平台与公开手段，方便群众的查询与申请，推动政府土地信息公开工作依法开展。

（三）探索优化依申请公开政府信息机制

第一，要明确信息公开单一主体。在保证申请人知情权的前提下，按照“谁制作，谁公开”的原则，明确信息制作机关为信息公开机关。同时，建议设立分级办理机制。申请人应先向当地行政机关提出申请，由当地行政机关受理、审查并提供相关信息。当地行政机关确无此类信息的，可以转送上级机关处理或告知申请人向其上级机关提出申请。分级办理的方式可使信息查阅目标明确，有利于提升工作效率，方便信息管理。第二，参照《国土资源部政府信息依申请公开工作暂行规定》，确立“一信息一申请”的工作原则。在工作实践中可以发现，申请人在一份申请书中往往提出多项申请要求，包含多条申请信息。一申请多信息的情况容易造成信息量大且不明确的问题，加重了信息公开部门的工作量，难以高效地回复处理。确立一对一原则，在提高申请针对性、目的性的同时也有助于信息公开机关工作效率的提高。

（四）加强土地信息公开与多方工作的协调

第一，建立政府信息公开与信访工作协调机制。在此之前要明确的是，信息公开与信访虽然存在交叉，但二者办理程序完全不同。信访比信息公开办理的时间长且方式更为复杂。信息公开部门与信访部门在明确自己工作职责的基础上，要对接收到的信息做好区分。两部门要加强沟通与联系，将工作协调机制制度化。属于自己职责范围内的，妥善处理；出现交叉的，分工分别处理；敏感复杂的，协商研究解决。土地行政争议不是简单的一个部门、一种机制就能协调解决的，因此在实践中，各部门要保持积极主动，避免出现怕麻烦而互相推诿的情况。第二，建立省政府办公厅、省政府法制办、省市法院与国土资源部门的联系沟通机制。建立联席会议制度，每年举行例会，通报情况，对政府土地信息公开工作中存在的问题进行探讨，指导政府信息公开工作。

[1]SharonL.Caudle.Federal Information Resources Management aft er the Paperwork Reduction Act[J].Public Administration Review,Vol.48,No.4.Ju1.-Aug,1998:790.

[2]倪洪涛.依申请信息公开诉讼周年年度调查报告——基于透明中国网刊载的40宗涉诉案的考察[J].行政法学研究,2009(4): 52.

[3]莫于川,林鸿潮.机遇和挑战并存：《政府信息公开条例》实施准备调研报告——以苏闽川滇数省作为考察重点[J].法学,2008 (6):115.

D912.1

A

1673―2391(2014)05―0085―03

2014-02-28 责任编校：江 流