法律实施效果的评估标准——以《义务教育法》为例

郭旺

（山东大学 法学院，山东 济南250100）

法律实施效果的评估标准
——以《义务教育法》为例

郭旺

（山东大学 法学院，山东 济南250100）

法律实施效果主要是指国家立法机关经过合法程序立法，并实施生效一段时间之后，在其适用过程中，产生的社会效益和社会影响。法律实施效果的评估标准，可以分为普遍适用的一般标准和针对某一具体部门法调整范围的特殊标准，这样可以从宏观和微观、抽象和具象两个层次上对法律实施效果进行评估。构筑评估指标量化体系有助于完善法律实施效果评估机制，推进立法的科学化、效能化进程。

法律实施效果；评估标准；评估体系

一、法律实施效果评估的概念

法律的实施效果评估，即以法律的实施效果为评价估量对象，通过对其在实施和适用的过程中产生的社会影响和社会效能进行客观的评价，从中发现存在的问题，对其中不适应社会发展的法律法规和条款进行增删、清理、修订或者废止。一方面，法律实施效果评估可以及时发现法律法规的瑕疵，弥补法律漏洞，减少纠纷，降低社会舆论和社会争议对法律法规的干涉；另一方面，可以检验立法机关的工作绩效，有利于总结立法经验教训，改进和完善立法工作，提高立法质量。此外，还可以带动更多的人关注立法，特别是提升当事人或者利益相关者对法律的信任感，有利于营造和谐的法治社会。

2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第18条明确规定：规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。[1]此条规定确定了法律评估制度。有学者认为，立法后评估是有关主体依据一定的标准，对法律法规实施情况进行评估，了解法律法规实施后取得的成效，发现法律法规实施中存在的问题，分析法律法规中各项制度设计的合法性、可操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范作用。[2]这与法律的实施效果评估在一定程度上有所重叠。

下文将以我国《义务教育法》为例。2006年6月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议决定重新修订《义务教育法》。《义务教育法》的实施效果评估即为针对学生、学校、教师等主体，通过对本法施行过程中产生的社会效益、效能和影响进行客观、中立的评价，分析本法律各项条款的适用情况，对其存在的问题进行审查，对不符合义务教育发展规律的条款进行增删、清理等，以完善我国的义务教育制度，提高立法质量。

二、法律实施效果标准的影响因素

标准，是指在同一大原则或相同背景之下，诸多不同比较对象之间在对比、核准过程中所要遵循的方法、准则或者尺度。法律实施效果的评估标准，是指在评估某一法律法规或者规范性文件的实施情况时，所要遵循的评价估量的方法、准则。确定科学、客观的法律实施效果评估标准，能有效评估法律法规或者规范性文件的实施、适用情况，有利于及时准确、科学客观地反映法律法规的社会效益和社会影响，有利于促进我国法律的良性发展和自我修正，从而将我国的法律评估制度立法推上正轨。

法律实施效果评估标准的影响因素具有多样性，这增加了评估主体进行法律实效评估工作的难度。法律实施效果评估标准的影响因素，即设定法律实施效果评估标准时所要考虑的因素，主要取决于以下几点：[2]

（一）立法的目的、目标

立法者或者国家立法机关通过投入一定的立法成本，制定、审查、实施一部法律法规或者规范性文件，是为了维护不特定人群的利益，引导不特定对象为或不为一定行为，以保护某种法益不被侵犯，这一初衷可被看作是立法原意或者立法目的。法律实施后是否达到预期效果，意味着立法目的是否顺利实现。

（二）社会制度环境约束

社会经济大环境的变化是立法活动的重要推手，时代在发展，新型法律关系不断涌现，法律自然也需要新陈代谢。经济基础决定上层建筑，法律制度属于上层建筑，注定要为经济基础服务。法律实施效果评估同样也受制于政治、经济等条件的限制，其评估标准的设定也要受制于并符合经济社会发展的诸多要求。例如，我国的九年义务教育制度，正是在结合我国具体国情的情况之下确立的。新《义务教育法》在2006年6月29日通过新一轮修订，增加了符合社会发展的新内容，删除了不符合时代发展的旧内容，这也说明了法律实施效果评估离不开社会大环境的影响。

（三）评估对象自身因素

法律实施效果评估标准的确定，必须关注被评估对象自身的特点。法律是维系社会稳定、保护不特定对象合法法益、解决争议纠纷的有效手段。其因调整法律关系的不同而有着体系和类别上的划分，比如民法、刑法、诉讼法之划分、实体法和程序法之划分。在评估某一法律法规时，既要注重其在整个法律体系中的地位，从宏观上进行把握；也要关注其作为某一部门法所要发挥的作用，从微观上、具体规制内容上进行把握。

（四）评估指标难以量化

为了使法律实施效果的评估结果更加清楚详实、易于理解，这就促使法律评估主体利用量化指标予以清晰展示。但是在评估过程中，法律实施的社会效能和社会影响难以用数量化、体系化的指标数据进行展现。第一，法律实施效果的好坏、公众对法律的心理感受（安全感、信任感、幸福感、满意度等）、司法工作人员对法律的适用感受（程序繁简度、执行难易度、司法效率与成本）等缺乏直接的衡量尺度和评估方法；第二，法律实施效果包括直接效果和间接效果、短期效果和长期效果等，数据采集存在困难，不易量化，这就给评估标准的设定增设了阻碍。

三、法律实施效果评估的标准体系

立法应该体现人类的基本价值，如安全、自由、平等；也应该综合考量不同的利益主体之间各种利益的合理安排与争议的合理妥协；还应该与社会的经济发展水平、生产力水平相适应，与社会的制度环境相契合。法律实施效果的评估标准可以分为一般标准和特殊标准。一般标准主要包括实效标准、效率标准、价值观标准、技术标准等基本的适用于评估一切法律的标准。特殊标准是针对具体的部门法律法规或者规范性文件实施绩效的衡量尺度。特殊标准决定于每一部法律的立法目标和任务，反映在法律条款之中。《义务教育法》明确规定了它的具体任务：保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质。可以看出，我国义务教育法的制定有三个明显的立法目标：一是保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利；二是保证义务教育的顺利实施；三是通过实施义务教育提高全民族素质。换句话说，我国《义务教育法》实施效果评估的特殊标准有三个：是否保障了我国适龄儿童和少年的义务教育权利；是否保证了我国义务教育制度的顺利实施；是否达到了提高我国全民族素质的目标。

但这还不够全面，评估我国《义务教育法》实施效果的特殊标准仅仅通过以上三个指标还不能有效地进行评估。运用科学合理的方法，建立法律评估指标体系，加强相关工作的制度化、规范化，是我国法律实施效果评估的核心义项。

（一）评估标准及指标体系

对法律的实施情况进行评估，首先需要确立一定的评估标准，该评估标准实质上是一种社会价值判断。然后，依据评估标准设立一系列的评估指标及指标体系，从而对法律法规的实施效果有客观、全面且真实的了解。有学者对立法后评估的指标体系作了如下定义：它是指按照一定的标准将法律法规质量及实施的具体需求分解并量化为不同的指标组群，由组群内各单项评估指标及其要素共同排列组成的既自成一体又相互联系的，以衡量法律法规的质量及实施情况的指标综合体和统一体。[3]

（二）评估体系构建注意事项

第一，坚持法律评估指标体系中定量分析和定性分析相结合的问题。[4]确立科学、合理的评估方法，对法律法规评估的最终结果有着直接的重要影响。定性分析是指评估者根据自己的经验和认识，综合运用逻辑思维，通过对评估对象的性质进行分析判断，进而形成对法律法规实施效果、体系和过程的基本评判。[5]综合运用问卷调查、访谈和个案分析等方法，将收集来的资料进行整理、统计分析。

第二，评估指标的量化问题。法律实施效果评估的困难之处就在于评估指标难以量化。评估主体根据不同评估指标的性质采用不同的测量尺度和评定方法，予以数量化，然后再对指标进行统一化处理。比较普遍的方法是运用“格栅统计法”，用不同的数值表示每一项指标所达到的程度。比如，在满分5分制下，评估体系中的某一指标项目所得到的1到5分可以分别表示差、较差、较好、好、很好，或者少、较少、较多、多、很多等等类似。建立指标体系其实很大部分是为了解决格栅所确立的数字模型的填充。格栅统计法里面包含了两方面的内容：一个是数字模型，即指标体系中的某一个指标项目完成情况的好坏评价；另一个就是各个指标项目在全部体系中权重比例的划分情况。

第三，评估指标权重的确定问题。为了保证评估的客观性和科学性，通常需要对不同的指标赋予不同的权数比例，在多项指标综合评价过程中，权数的确定是一项非常重要的工作。简单地说，权数就是表示评估指标体系中各个指标项目重要程度的系数，权数比例越大，其重要性程度也越高。[6]当然，在确定各个指标项目的权重时，也要综合处理好各个指标之间的关系，使每个指标发挥其应有的作用，减少反映重复信息的指标。另外需要注意的是，指标的权重必然存在一定的误差和局限性。

通过格栅统计法，可以清晰地构建法律法规实施效果的评估指标体系，重庆市人大于2006年进行地方性法规立法后评估时制定的《评估计分参考标准》可以为我们提供借鉴。各个专家按照《评估计分参考标准》进行定量化分析、判断和计分，经过反复研究，《评估计分参考标准》确立了5个基本要素：立法必要性（权重为15%）、地方特色（权重为20%）、法制统一性（权重为25%）、权力配置（权重为25%）、立法技术（权重为15%）。每项基本要素中又分解出若干因子，总共有37个小项。在确定5个因素和37个小项的分值后，就形成了独特的指标评估体系。

（三）评估标准指标体系的构建

综合各方面的相关信息，《义务教育法》实施效果评估标准的量化指标体系可以依照下列步骤予以构建：首先，确定五个主体作为评估的基本要素，即一级要素，分别为学生（权重为25%）、教师（权重为20%）、学校（权重为20%）、家长（权重为15%）、政府与社会（权重为20%）。学生为义务教育的最重要主体，必须落实保障与维护学生的利益；教师作为重要主体，保障教师工作的积极性是促进教育均衡发展的要点；学校为社会广泛关注，学校的好坏是评估教育实施效果的直接反映；家长能侧重反映教育实施效果的间接社会影响与效益；政府与社会的支持是义务教育实施效果长期贯彻执行所必须的保障。

其中，“学生”这个一级要素中又包含四个二级要素：学业负担情况、执行免费情况、教育平等权利保障情况、辍学情况。相应地，也应确定一定的权重；“教师”项下的二级要素包含城乡教师资质情况、福利待遇情况、城乡教师数量分布情况、侵害学生情况；“学校”项下包括校车、宿舍等教学设施配置及安全情况、素质教育课程设置、师资力量配备、班级人数设置与教师比例、撤点并校布局影响；“家长”项下包括的二级要素为经济影响、生活影响、与子女关系情况；“政府与社会”项下包括经费等配套制度保障、违法行为责任承担、权力配置均衡情况三个二级要素。以5个大项、19个小项简单构建《义务教育法》实施效果评估特殊标准的量化指标体系，可以在一定程度上为评估该法的实施效果提供借鉴。

（四）对评估标准及指标体系的建议

在实施效果的评估工作中嵌入不同的指标，可以更加直观地看出法律法规的施行效果。需要说明的是，构建指标体系这一思路是正确的，但实施过程中的指标确立及体系构建还不是很成熟，得出的结果往往具有一定的局限性和不足，这还需要通过进一步努力予以完善，对此，有以下几点建议：

第一，立法为民，法律法规的实施效果评估以及标准的确定一定要以维护相应主体的利益为出发点，标准的确立要与法律施行带给利益主体的切实变化相对应，这是法律法规评估工作的实质。建议在评估工作进行中，以工作小组的形式开展实地调研，充分掌握施行情况和遇到的瓶颈，通过多种途径广泛收集资料，并且通过建立指标体系或者数据模型进行合理论证。

第二，进行法律法规实施效果评估的目的是找出现行法律法规中存在的问题，回馈给立法机关，以完善立法，达到利益均衡，这区别于自我修正、自我监督。建议评估主体可以选择不涉及法律利益的独立第三方来进行，以确保评估结果的客观、公正、中立与可信。

第三，要在多重实践与谨慎选择的基础上确定评估标准，探索构建评估标准指标体系。指标项目的选择应该建立在充分调研与关系利益主体切身利益的要素上，可以由多个项目组探索建立多个指标体系，最后再从中综合有益信息，完善指标体系。

第四，法律实施效果的评估不同于立法的成本效益评估，其侧重点主要在法律施行后的社会影响与社会效益上。所以，在确定评估标准时，应当掌握直接影响与间接影响相结合的评估方法；在评估指标的量化上，应尽可能地运用统计学、运筹学等各类学科的专业知识确定各特殊标准的权重。

近年来，关于法律法规实施效果的评估工作逐渐受到法律界的关注，外国的法律实施效果评估制度也为我们提供了合理的借鉴。我们应当根据现有的国情，制定我国的法律评估制度，规范我国法律法规评估工作流程，完善评估工作结果回馈机制，确保我国法律紧跟时代变化，维护相关主体的合法权益。

[1]俞荣根.立法后评估：提高立法质量的有效途径[J].公民导刊,20 10(4).

[2]汪全胜.立法后评估的标准探讨[J].杭州师范大学学报,2008(3).

[3]汪全胜.立法后评估研究[M].北京:人民出版社,2012:318.

[4]汪全胜.立法后评估研究[M].北京:人民出版社,2012:314.

[5]貟杰,杨诚虎.公共政策评估：理论与方法[M].北京:中国社会科学出版社,2006:273.

[6]郭亚军.综合评价理论与方法[M].成都:科学出版社,2002:27.

D912.1

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1673―2391(2014)05―0082―03

2014-03-13 责任编校：江 流