推动涉法涉诉信访行为科学立法的几点思考

杨国华

（湖北警官学院法律系，湖北武汉430034）

推动涉法涉诉信访行为科学立法的几点思考

杨国华

（湖北警官学院法律系，湖北武汉430034）

近年来，涉法涉诉信访案件不仅数量居高不下，而且逐年快速攀升，引起各级党委、政府和社会各界的高度关注，2013年全国政法工作会议也将涉法涉诉信访工作改革列入当年政法工作四项重点改革之一。强大的民族历史习惯；司法努力与群众的维权需求存在较大落差；涉法涉诉行为立法层次低，效率不高；涉法涉诉信访行为管理失序是涉法涉诉信访行为居高不下的主要原因。对此，可以从全国人大或人大常委会制定“统一信访法”；完善民意代表制度；在涉法涉诉信访中推行公正、权威、科学的听证制度；强力推进涉法涉诉信访工作改革，引导公民信“法”不信“访”等方面予以完善。

涉法涉诉；司法独立；信访行为规范；社会管理

本文所称的涉法涉诉信访，是根据2005年中央政法委颁布的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条的规定，即依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访。实践中一般指当事人对刑事执法、行政执法等司法权力部门在案件处理问题上不满，认为受到了不法侵害或不公平的待遇，从而引发当事人到相关部门上访告状的行为。涉法涉诉信访占全国信访总量的比例一直较高，其中以人民法院最为突出。2010年最高人民法院立案一庭庭长刘学文总结了该院涉法涉诉信访案件的四大特征：一是进京上访总量呈现持续上升的趋势；二是进京越级访和重复上访问题突出；三是一部分上访人冲突化解难的问题异常突出；四是集体上访以及突发事件频繁发生，有的演变为性质极其复杂的政治问题。[1]该总结基本上道出了全国涉法涉诉信访的总体情况。国务院《信访条例》出台的当年，全国人大信访部门就指出其接待信访呈现量大面广的特点，涉法涉诉类信访尤为突出，80%以上的来访集中在不服法院判决和执行难这类问题上。[2]当前我国正处于社会快速转型时期，经济高速发展的同时，社会利益关系也在急剧调整，在信访工作体制机制抑或司法体制机制存在诸多瑕疵，司法体制、机构设置和公职人员的素质等与人民群众参政议政和维权的需求存在落差的背景下，不仅信访总量在持续攀升，而且涉法涉诉信访在信访中占的比例也没有明显的改善。据湖北省信访局提供的数据显示，从2011年至今，涉法涉诉信访案件占全省信访总量的22.5%，在涉法涉诉信访中，法院约占60%，公安部门约占36%。近年来，涉法涉诉信访中日趋严峻的集体访、重复访、赴京访和表达形式激烈化等，已在一定程度上和一定范围内对社会和谐稳定构成了威胁，以至于使涉法涉诉信访成为社会管理层在维稳语境下绕不过去的沉重话题，成为国家治理层不得不审慎面对的重大问题。

在如何认识、解决涉法涉诉信访问题上，社会各界讨论、分析、建议颇多，彻底废除信访或实行有限信访两种观点长期争执不下。本文认为，涉诉涉法信访在一个可以预见的时间内将会以一定的规模长期存在，通过立法禁止或消灭涉法涉诉信访从理论到实践都不具有可行性。当前比较可行的办法是以宪法为依据，对现有的信访规范进行梳理，通过提高信访立法层次，科学、规范地管理涉法涉诉信访行为，让有中国特色的信访制度回到立法初衷，让权力机关、社会组织和公民在管理社会、参政议政、表达诉求上规范有序，从而达到社会稳定，人民安居乐业的目的。

一、涉法涉诉信访行为高居不下的主要原因

（一）强大的民族历史习惯

中华民族历史悠久，在社会管理上长期实行高度的中央集权和权力一元体制，从皇帝到地方各级官员都是行政、军事、司法等国家权力集于一身。在这种体制下，官与民都形成了某种思维定势，即作为百姓，遇到的任何困难都可以理所当然地寻求政府帮助，政府没有理由拒绝。每当他们认为有冤屈或受到不公平待遇不能在当地彻底解决，首先想到的就是到上级找清官，一直找到北京这个最高权力机关。文学作品中这样的“包青天”形象在民间广为流传，在众多越级上访和进京上访的访民心中，“北京有恩人，省里有亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人”[3]。这种心理与现代强调的权力分工、合作和监督的思维方式以及司法独立的精神相去甚远。

现实生活中，领导批示确实可以迅速解决问题，这种现象并不少见，而且领导的级别越高、批示越明确、解决问题就越快。据统计，有领导批示或上级督办的信访案件90%以上的都能得到解决，致使部分信访群众产生了严重的“信上（级）不信下（级）”、“信大（官）不信小（官）”的错误思想。

历史学知识告诉我们，除非采用疾风暴雨的革命方式，一种社会习惯的改变将会是长期、缓慢的过程。因而，涉法涉诉信访在一个相当长的时间内将会继续存在。

（二）司法改革与群众的维权需求存在较大落差

二十一世纪伊始，我们党提出了“立党为公、执政为民”的响亮口号。全国人大提出十年初步建立起社会主义市场经济所需要的法制体系，人民法院通过了十年司法改革纲要，公安机关、司法机关等无不从服务民生入手，转换职能，转换观念，大力推进系统改革。尽管如此，司法机关的努力与人民群众的需求还是存在较大的差距，根本的原因是司法体制改革严重滞后，尤其是在审判的独立性、公正性和效率方面进展缓慢，使很多人对其权威性、公正性失去了信心，这在涉法涉诉信访中表现得最为明显。一方面，涉法涉诉类信访量多面广，信“访”不信“法”现象突出，在信访总量中所占的比重颇高；另一方面，对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到有效执行的信访，系涉法涉诉信访的主流。[4]既然司法机关无法确立令人信服的权威，民众就不得不借助公权力的“人治”来试图矫正倾斜的“法治”。[5]

不仅如此，当前有些做法甚至在开历史倒车，如各地政府或明确或暗示法院不得受理民告官之类的敏感性案件，对此类问题，当事人要维护自身权益，就只有上访一条路可走；又如司法部《关于律师办理群体性案件指导意见》规定：律师办理群体性事件要依托于相关部门的指导意见来作出相应的选择。诸如此类规定不胜枚举，变相地促使人们在涉法涉诉中走上信访之路。正如最高院在一份内部司法改革报告中指出：“目前的司法改革措施大多停留在工作机制层面上，深层次的体制改革尚未展开。”如不加快司法体制改革，涉法涉诉信访很难得到根本性的改善。

（三）涉法涉诉行为立法层次低，效率不高

目前管理涉法涉诉信访活动的法律依据主要是2005年国务院出台的《信访条例》、中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》（政法[2005]9号）和《涉法涉诉信访责任追究规定》（政法[2006]10号）、中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发〔2013〕26号）以及立法、行政及司法机关各自内部制定的处理信访问题的具体办法。

《信访条例》第14条规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第15条则规定：信访人对县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出……。

从以上规定可以看到明显的立法瑕疵。一是中央政法委作为党的机构，其主要职责是主管政法系统的组织和干部配备，在职责分工上并没有管理信访工作的具体事权，由此导致制定规范的单位无法监督规范的实施，即使能够监督也无法承担规范实施的后果，因为人民法院、人民检察院的工作直接对各级人大负责，从法理上来说，中央政法委无权安排、检查上述两个机关的具体工作，这是涉法涉诉信访效率不高的原因之一。二是国务院只能就行政机关的事项作出安排，党委、人大和人民法院、人民检察院的信访工作没有服从国务院《信访条例》的法定义务。三是条例只规定了信访的一般程序，而对信访监督、信访人约束责任划分等事项未作明确规定。这就导致全国信访工作尽管机构庞大、参与人员众多，但无论是人民群众还是立法、行政及司法机关都对目前的信访局面很不满意，因此，对信访行为科学立法已经迫在眉睫。

（四）涉法涉诉信访行为管理失序

涉法涉诉信访行为管理失序主要表现在三个方面：第一，接访程序的无序性。上级机关和领导出于对民生的关注，无论什么信访对象，无论什么问题，凡来访即接访，导致不是信访问题或不应由上级机关解决的信访问题大量产生。如对初访案件、已进入司法程序的案件、正在进行复核复查的案件均进行接访。第二，不科学的考评制度。上级机关简单地将上访数量的多少和规模的大小作为评判下级机关工作好坏的标准，甚至以此施行“一票否决”，或者对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制，层层分解任务，按分配的数量进行考核等做法，既不科学，也不公平。由此造成基层信访部门把精力用在了想方设法降低信访量上，而不是用在解决实际问题上。第三，“和稀泥”式的息访罢诉。在对待涉法涉诉信访时以息访罢诉为目标，不管是非，不分责任，在管理层形成“摆平就是水平”的错误信访接待思路，在信访人员和社会层面形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”等不良示范效应。实践中往往通过牺牲法律和公正来满足闹访、缠访诉求中的非法利益甚至是非法诉求，其后果则是群起效尤，无理缠访缠诉蜂起，按下葫芦浮起瓢。因此，司法机关亟需改变对待涉法涉诉信访中的被动局面。

二、涉法涉诉信访行为亟需科学立法的必要性和紧迫性

（一）涉法涉诉信访行为造成社会管理成本巨大的浪费

涉法涉诉信访造成社会管理成本的浪费体现在三个方面：一是信访行政资源浪费，信访机构设置庞杂，不具有科学性。目前党政机关、法院、检察院和人大都有信访机构，人数众多，各信访机构既没有严格的领导体系，也没有良好的监督与沟通协调机制，信访部门权力不明，只负责登记与受理，没有办案的能力和职责，[3]信访人像皮球一样在不同部门之间被踢来踢去，造成信访部门大量无效接访，解决不了信访的实际问题。于建嵘教授曾对632位到北京上访的农民做过调查，他们平均到过6个信访部门，但信访案件依然得不到解决。这样的结局有违信访机构的设立宗旨，造成纳税人资源的巨大浪费。二是信访人个人财产的浪费。涉法涉诉信访不仅耗费交通费、住宿费、材料费、生活费及其他隐形成本，那些反复上访和越级上访的信访人员还承受着巨大的精神压力，给家庭造成很大的困扰。三是衍生成本。上访本来是宪法赋予公民的基本权利，是国家机关了解基层人民意见的重要途径，但是由于错误的绩效考察，各地政府不得不为此派出人员长住北京接访或截访，造成了惊人的浪费。

（二）单一的《信访条例》无法满足涉法涉诉信访案件对法制的需求

2005年出台的新《信访条例》在原条例的基础上增加了一些纠纷解决的程序性要求，细化了信访事项的受理与办理程序，如处理期限、结果告知等，各地也纷纷依此来修订地方的信访条例。然而，该条例实施八年多来的情况表明，信访形势并未得到实质性的改善，信访队伍依旧庞大，上访率依旧居高不下。显然，单凭一部《信访条例》根本无力解决制度性问题。

为了减少信访量，2009年6月，中央政法委发布了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次提出省级以上政法机关有权对涉法涉诉信访作出终结决定，一旦作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报。鉴于中央政法委的职能分工及其制定规范性文件的层次和效力有限，该意见对实践中如何引导和规范涉法涉诉信访行为尚不具有指导性作用。

2013年中共中央办公厅颁发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》虽然将涉诉涉法信访与一般信访进行了分流，并对信访受理、审核和终结办法作出了明确规定，但是该意见毕竟是一个指导性文件，如何细化尚需相关部门去落实，特别是如何处理违法信访，意见里也只是提到依法处理。过去之所以形成很多越级访、缠访、聚众访等违法信访，一个很重要的原因就是相关部门出于稳定的考虑不愿严格依法处理违法信访人员，这个问题不解决，信访领域的乱像就不会有根本改观。

（三）涉法涉诉信访行为损害司法独立，削弱了司法权威

司法权威一般被认为是社会秩序的重要组成部分，是人们对法律的一种认可和自愿服从。可以说涉法涉诉信访人员从作出信访维权决定的那一刻起，司法权威就开始削弱，无论是边诉边访，还是诉后再访抑或先诉后访，选择涉诉信访就意味着当事人心中有一个观念：信“访”不信“法”。

这些年，涉法涉诉信访严重妨碍了政法机关特别是法院的正常工作，在实际工作中，由于领导重视、考评重视、奖惩重视，信访量已经成为衡量法官司法水平和业务水平的重要指标。每年新上岗的毕业生，第一站就是接访锻炼。政法机关正常的工作重心应该是处理法律诉讼业务，维护社会公平正义，然而繁重的涉诉信访压力，特别是缠访、闹访人员以绝食、静坐甚至自杀相威胁，严重影响了政法机关的公正执法。

三、科学立法，推进涉法涉诉信访纳入法制轨道的几点设想

为彻底扭转当前对涉法涉诉信访行为管理的被动、失序、失法局面，保证人民的合法权益，维护社会稳定，笔者提出如下几点设想：

（一）由全国人大或人大常委会制定一部《统一信访法》

由全国人大或人大常委会出台《统一信访法》，通过提高立法层次、提升法律效力来规范管理涉法涉诉信访。《统一信访法》最大的优点就是能够迅速改善当前因为信访机构过多过杂，信访事项涉及领域广带来的政出多门、踢皮球等管理混乱和效率低下的问题。该法并不是将过去全部信访规范推倒重来，而是从提高立法质量、提升执法效率角度对《信访条例》和各级人大、法院、检察院分别出台的信访管理规范进行梳理、整合，使信访行为的管理做到四个统一，即主体、职能、程序和责任统一。主体统一指所有信访行为归口一个部门管理，既可单独设立，也可附属人大某个部门；职能统一是将当前分散在党委、政府、人大和检察院、法院的信访职能合并，各个机关不再承担信访职能；程序统一是指所有信访行为都实行一个程序规范；责任统一指信访当事人都应依法而为，否则将承担责任。

2013年初，中央政法委对涉法涉诉信访工作改革进行了再部署，意在改变目前上访者“信访不信法、信上不信下”的局面。实际上，《信访条例》已经规定了信访的办理、复查、复核三级终结制度，人民法院更是早在2004年就将涉法涉诉信访和行政信访区分开来，所有的努力都是为了实现信访程序的法定终结，防止少数信访人为一己私利无理缠访影响他人通过信访渠道维护权益。但是基于目前信访立法的根本缺陷，这些努力都没有取得预期的社会效果，法院信访工作改革的实践已经证实了这一点。通过《统一信访法》规范信访行为包括涉法涉诉行为，将从根本上改变因法律规范混乱给实践部门造成的管理困境。

（二）完善民意代表制度

通过民意代表反映民意，可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡。[4]但是当前代表制被削弱、代表个体作用虚置，使人大会议成为民意表达的直接场所，偏离了代表制的设计初衷。

我国《代表法》规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”当前，涉法涉诉信访案件中人民代表普遍缺位，未能起到人民与政府之间的沟通作用。在推动涉法涉诉信访行为科学立法时，首先，要让人民与代表之间的关系回到制度设计初衷，并在实践中引导、训练、处理好两者之间的关系。各级人大应推动公民遇事找代表，代表主动为本选区的公民信访提供力所能及的服务。其次，人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接转给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表的来代表信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。最后，应该推动立法，使人民代表依法获得代表人民的足够信息，有足够的经费保证其代表人民履行义务。

（三）在涉法涉诉信访中推行公正、权威、科学的听证制度

为解决有关信访事项，特别是涉法涉诉中遇到的重访、缠访、闹访及其他疑难杂案时，相关部门应采用公开听证制度，通过推行公正、权威、科学的听证制度使重访、缠访、闹访人员心悦诚服地息访。笔者认为可以从以下几个方面进行加强和改进：

第一，司法机关已经立案或正在处理（审理）尚未终结的案件，信访机构不得受理，因而也不得举行听证会。

第二，规范听证会主持人的产生办法，确保公平公正。实践中，通常由涉访部门发出邀请并由其主持，这种既当运动员又当裁判员的形式，难使上访者信服。应当由具有一定权威的第三方机构介入，确定信访听证会是否召开，并组织和主持。建议在《统一信访法》中明确由信访主管部门主持。

第三，规范听证会参加人员的确定程序。实践中通常由涉访部门发出邀请，参加人员由涉访部门确定，虽然参加人员有人大代表、政协委员、信访局、乡镇村干部、律师等，但因存在人为操作空间而广受诟病。建议各地设立信访听证人员库，将立法、行政及司法机关的骨干、相关专家、律师、新闻界人士、人大代表、威信高或独立性强的民间人士纳入该库，每当举行信访听证时，除承办单位外，其他人员应从该库中随机抽取，将听证会所达成的共识作为是否启动再审的参考依据，并将意见告知上访者。

第四，强化听证会结果的运用。以往信访听证会总是一听了之，结果反馈不够及时，很多听证后的延续情况不得而知，使信访听证失去了原有的作用。建议充分运用听证形成的意见，如在政法机关接待大厅公布或者通过媒体发布，对无理上访者形成压力。如果属于涉访部门处理信访不力或不公的，信访部门应责成限期办理，追究相关人员责任，并将办理结果及时通报所有参会人员，确保整个信访案件处理过程规范有序。

（四）强力推进涉法涉诉信访工作改革，引导公民信“法”不信“访”

欲引导公民信“法”不信“访”，从而显著减少涉法涉诉信访，必须从以下几方面予以推进：

第一，领导要转变信访观念。保障民生、维护公民合法权利是各级领导的重要职责。老百姓需要领导亲民、爱民，去直接面对群众，但是，各个层级的领导都有自己的分工，该接访什么、不该接访什么，法律和法规都有规定。如无序接访，势必产生更多的信访案件，影响办案单位依法办案。[5]据河南信阳市委有关部门统计，2007年信阳市委书记批示了2000余件信访件，其中60%属涉法涉诉信访件。[6]领导的接访批示反映了领导对民意的重视，但是长此以往，这样频繁和惊人的批示数量不仅对司法独立形成干扰，而且在引导人民学会依据法律、尊重法律方面起到了很坏的示范效应。因此，解决涉法涉诉信访问题不只与访民有关，各级领导干部自身的观念也亟需改变。

第二，规范接访范围。各级政法机关依法受理涉法涉诉信访事项后，应进行审查、甄别并分类处理：1.案件没有经过初级程序直接越级上访的，不得受理。2.正在走法律程序的，继续依法按程序办理，并告知当事人。3.已经结案，但符合再审条件的，依法转入相应法律程序办理。确属错案，依法纠正错误并启动国家赔偿程序；未发现错误的，依法维持原裁判。4.已经结案，不符合复议、再审条件的，做好不予受理的释法工作，如信访人依然无理访或者反复缠访，应该依法果断处理。

第三，保证司法不受其他机关和个人的干涉。司法独立一直是我国司法界追求的目标，但这方面一直广受批评，原因是法官由地方权力机关任命，法院经费由地方支付，这两点导致法院不能实行严格意义上的独立。为此，必须推动司法改革，保证法官选拔和法院经费不受地方政府影响。

第四，扩大救济公民权利的受案范围。由于行政诉讼法和行政复议法对抽象行政行为不予受理，使得一些侵害他人合法权益的案件因缺乏法律依据进不了涉诉领域。当事人权利在得不到法律救济的情况下便走上了信访维权的道路。为此，有必要扩大受案范围，保障公民权利。

第五，要建立科学考核制度。当前涉法涉诉信访行为管理中绩效考核制度受到社会各界的强烈批评，主要是机械规定进京赴省上访人数和息访罢诉数，从而导致无理缠访、滥访、重访的信访人大量出现，而基层降低息访人数通过采用息事宁人、满足信访人的非法要求来解决信访问题，缺乏明确而强有力的惩戒、教育手段，形成不良的示范效应。为此，必须规范涉法涉诉信访管理绩效考核制度。一方面，绩效考核应重在考察信访人合理合法的诉求是否得到解决；另一方面，对处理涉法涉诉信访问题中发现的违法违纪和信访工作中的失职渎职行为，要按照有关规定严肃追究；对以极端行为违法上访的，要依法及时予以惩治，切实维护社会秩序的稳定。

根据中央政法委的工作部署，今年是改革涉法涉诉信访工作的重要一年，通过科学立法，将涉法涉诉信访行为管理纳入法制轨道是社会各界面临的一个十分紧迫的任务。只有将涉法涉诉信访纳入法制轨道，才可以避免和消除目前信访工作中常见的弊端，缓解地方行政截访、强制力伤害信访者权益的情况，使依法治国的理念得到进一步落实和推进。

[1]中国法院涉诉信访新问题：集体上访事件频繁发生[N].人民法院报,2010-11-19.

[2]董永清.当前人大信访工作的主要特点及其应对措施[EB/OL].h ttp://www.jzrd.gov.cn/xinxi/list.asp?id=259,2013-06-18.

[3]李宏勃.法制现代化中的人民信访[M].北京:清华大学出版社,20 07:26.

[4]易虹.宪政体制下我国信访制度的重构[J].求索,2007(4):38.

[5]李发青.涉法涉诉信访工作机制改革研[EB/OL].http://payx.gov. cn/html/liluntansuo/lilunyanjiu/2013/0930/481.html,2013-06-1 5.

[6]王建武,王祖华.关于做好新形势下法院涉法涉诉信访工作的调查与思考[EB/OL].http://www.hncourt.org/public/detail.php?id =71890,2013-06-15.

D912.1

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1673―2391(2014)09―0058―05

2014-05-12责任编校：江流